宁陕免费教育:贫困县的制度创新

韩永

9月1日，幼儿园报名的日子。来自宁陕县城关镇狮子坝村的瞿刚友发现，今年的费用清单少了一项：保教费。这为他每个月节省了90块钱，大体相当于他为了照顾孩子在县城每个月租房的费用。

保教费，就是幼儿园的学费。今年8月23日，宁陕县政府常务会议通过了《学前三年免费教育实施方案》，决定从今年秋季开学起，免除该县所有公办和民办幼儿园的幼儿保教费。

这已是宁陕县近4年来教育上的“四连跳”。此前的“三跳”是：2007年，该县在陕西省率先开展“营养计划”；2008年，职业教育免费；2009年，高中教育免费。至此，宁陕已经实现从学前到高中的15年免费教育。

鉴于其国家级贫困县的身份，这一做法被认为有力封堵了很多地方以财政紧张为名不予实施的借口，因而极具复制意义。

但这一政策出台的背后，又有至关重要的人口因素——宁陕人口尤其是适学人口的急剧减少，使得这一政策的出台不仅具备了可能性，也成为一种必然。

人口因素

宁陕中学校长赖邦志向《中国新闻周刊》列举了一组数据：

2004年，宁陕的初三毕业生有1300多人。这是一个顶峰。到了2006、2007年，这个人数下降到1200多；2008年，还有1100多；2009年，900多；2010年，700多；2011年，初中毕业生只剩下了638人。

在做这所宁陕唯一的一所高中校长之前，赖邦志曾在宁陕城关初中做过校长，后来又调任宁陕县政府教育督导室副主任。

这638人，来自宁陕县4个初中：城关初中、太山初中、蒲河初中和江口中学初中部。在过去的几年，这几所学校都遭遇了学生数量不同程度的下滑：城关初中2007年有1300多人，现在只有1100人；太山中学5年前有500名学生，现在已不到300人；蒲河中学也是200多人，比5年前减少了近一半；江口中学人数较多一些，有五六百人，但与5年前相比，也下降了三分之一。

2010年，由于生源匮乏，宁陕县两河中学被迫解散。解散前夕，该校的学生总数只剩下五六十人。其中的大部分，流向了城关初中。

余下的三所乡镇中学，也可能难逃与两河相似的命运。太山中学校长刘西文告诉《中国新闻周刊》，宁陕县政府的规划是，这几所乡镇中学都要撤销，学生都转到县城。这一规划预计在5年后实施，届时，幅员3678平方公里的宁陕县，将只有一所高中和一所初中。

下降的趋势还在延续。刘西文说，前几年初一一般能招到120多人，今年只招了90来人。第六次人口普查数据显示，该校覆盖的两个乡镇中，其中一个乡镇一年才出生十几个孩子。

这次人口普查数据显示，宁陕县人口数量为70435人，比第五次人口普查少了5343人。

宁陕县计生局局长杨春华告诉《中国新闻周刊》，虽然已经维持多年的低生育率，但该县的计生政策没有多少放松的迹象。2009年，位列高寒地区的该县农村取消了生育二胎的4年间隔期，但在政策的执行过程中，依然提倡间隔期满再生二胎。城镇居民则严格执行一胎政策，违反政策的干部会面临“双开”。

宁陕中学校长赖邦志希望，初中毕业生的数量最终会稳定在500人左右。“这样，高中的规模大体能维持在1500人。”

这是一种乐观的估计。宁陕县计生局局长杨春华告诉《中国新闻周刊》，从上世纪80年代开始，该县的出生率一直保持一种稳中有降的趋势。近几年，该县的出生规模大体保持在500人左右。他同时提醒说，再过几年，“90后”将成为生育人群的主体。这个在生育观念上倾向于少生的群体，有可能把宁陕带入一个出生率骤减的时期。

即便按每年出生500人计算，同时忽略中间可能的夭折率和辍学率，宁陕县未来一些年初中毕业生的数量，也仅仅相当于宁陕中学2008年的招生规模。

“也就是说，即便以后出生的人口全部进入高中，其招生规模也赶不上以前招生的规模，”宁陕县政府一位官员说，“而要让这些学生全部进入高中，一个必要的前提就是高中免费。将其从非义务教育逐步转向义务教育。”

财政的盘子

义务教育，就要解决钱的问题。

宁陕是个国家级贫困县，自身的财政收入非常少。2010年为3075万元。“这里面还包括一些非税收入，例如出卖土地的收入。这个收入并不稳定。”宁陕县副县长叶庆春说。

这个钱，连给宁陕800多位教师发工资都不够。宁陕县主管教育的副县长吴大芒告诉《中国新闻周刊》，“光给教师发工资，一年就要6700万元。”

义务教育的资金来自于另一个渠道：上级的转移支付。宁陕县财政局副局长周康礼说，2011年，该县来自上级的转移支付在1.9亿元左右。加上地方财政的3000多万，宁陕所能支配的财政预算为2.2亿元左右。

周康礼说，这笔转移支付，每年都会有一定的增幅。2002、2003年，宁陕县收到的这笔钱每年只有四五千万，如今已经增长了3倍左右。

转移支付的增长，加上地方财政的增长，就是宁陕县实行免费教育的底气。2009年，这两方面的增加值，为2000万元左右。

2009年3月，周康礼去西安出差，向当时在陕西省委党校学习的县委书记陈伦宝汇报工作。陈问周康礼：“如果是把高中学费免了，你看要花多少钱？”周说大概400万至500万。陈问上面转移支付平均的增幅是多少，周说按照前几年平均的递增值，大致说了一个比例。陈说按照这个增幅，加上县级财政的增幅，挤个三四百万还是可以的，“那就把高中的学费免了吧”。

来宁陕之前，陈伦宝在南皋县做常务副县长，主管财政。他对财政有多少钱，投到哪些方面，哪一块钱能倒腾出来非常了解。

从西安回来后，周康礼就做测算。当时，高中的学生有1600人左右。每个学期的学费是800元，晚自习辅导费加上老师的超课时津贴接近200元，就按照每个学期1000元给学校补贴，这样算下来1年是320万元。

周康礼说，在做这个预算时，并没有想过要去压哪一块。“有人问我，说你们是不是‘三公经费”大大压缩，楼堂馆所也没有修缮，省下的钱都用在了教育上？我说我没有省钱，是钱在增长。我们预测有增量，就大胆做了，后来确实有增量。”

今年9月份开始实施的幼儿园免费，用的也是这个“增量”。按照宁陕县政府公布的数据，全县3～6岁儿童有2000人左右，按照每人每年900元计算，一年的财政投入是180万元。

这两者加起来，就是宁陕高中免费和幼儿园免费的所有投入。也就是说，宁陕县用了500万元，就把九年制义务教育延伸到了15年。这500万，还不到近几年转移支付年均增长的四分之一。

但要给宁陕教育的投入算账，还得算上另外几笔：一个是2007年开始的“营养计划”，另一个是2008年开始的职业教育免费，还有2009年开始的“蛋奶工程”。

宁陕县教体局局长石功赋告诉《中国新闻周刊》，该县的高中教育免费，与2008年开始的免费职业教育有一定联系。

起初，宁陕县政府想给那些考大学无望的人设计一条技工的出路，通过掌握一技之长提高致富的能力。为此，他们规定就读职业学校的不仅免除学费，每年还有1500元的生活补助。到宁陕以外的职业学校学习，也可以凭发票报销1500元。

宁陕在职教上的做法，与国家的宏观环境一脉相承。“十一五”期间，国家加大对职业教育的支持力度，仅资助职校中家庭困难学生的投入，就达180亿元。

这一政策曾在2008年引起热捧，当年宁陕县共有200多人报名职校。但好景不长，宥于当地的经济发展水平，职教的发展在宁陕找不到很好的配套：既缺工作机会，又缺可供实践的企业。在这样的背景下，2009年，职校热迅速冷却，只有几十个人报名。

周康礼告诉《中国新闻周刊》，该县目前在职教免费上的投入，每年有30万元左右。

职教碰壁后，一切恢复原状：职教没人上，上高中就要花钱，那些家境贫困和升学无望者放下书本，外出打工。

2008年下半年，一场金融风暴登陆中国，宁陕大量外出务工者被迫返乡。在对这些返乡农民工进行培训时，宁陕县教体局发现，有没有受过高中或职中教育，在这次危机中的境遇明显不同：返乡者中有81%的人没有接受过高中教育，而受过高中或职中教育的人，则在危机中表现得较为坚挺。

于是，在职教上此路不通的宁陕县，开始将目光投向高中免费。此事与初中毕业生人数的减少一起，共同促成了该县的高中免费。

周康礼说，在目前的政策条件下，15年免费教育可以一直坚持下去，除非遇到国家大的政策调整，比如转移支付削减。“削减50%，我可能工资都发不出来了。但我想一般不会。金融危机都没有冲击到这一块。”

逼出来的试验？

宁陕15年义务教育的另一个背景，是在经济发展空间受限的前提下，主政者开辟出了一条制度创新的路子。

该县副县长叶庆春，是土生土长的宁陕人。此前曾做过6年厂长和4年工业局长。他10年的工作经验得出的一个体会：宁陕发展经济，难得很。他总结出三条：没交通，没信息，没资源。前两者与地理位置有关，后一个则与地质结构有关。

叶庆春说，宁陕号称有23种矿，但储量都不大。他做工业局长的时候，曾经找了一个金矿，品位很高，每吨含量82克。但还没等他高兴过来，就没了。后来他找专家咨询，得到的答案是秦岭是一个年轻山脉，是地壳运动的折中带，活动比较频繁，存不住矿藏。

前几年，宁陕引进了几个石材厂。本指望依托取之不尽的石材资源赚了税收，却赶上石材的价格动荡。目前，这几家企业基本上处于停产状态。

从西汉高速2007年通车后，宁陕开始把旅游作为龙头产业，先后引进西安海荣等10多家省内外企业，开发了上坝河森林公园等10几个旅游项目。2010年接待游客166.2万人次，旅游综合收入达到5.5亿元。

但叶庆春强调，旅游是富民产业，而不是富县产业。但在对官员的考核指标里，最大的一块还是富县项目。

《中国新闻周刊》拿到了一份题为《安康市2011年度目标责任考核加减分办法》的文件。文件显示，考核的加分项目总共7项，其中经济发展的指标就有4个，分别是地区生产总值、地方财政收入、固定资产投资和规模以上工业增加值。宁陕县考核办主任罗毅然告诉《中国新闻周刊》，在这几个指标上，宁陕很难获得加分。

叶庆春说，目前的考核机制相较以前已科学很多，但工业在其中的重要地位依然无人能撼，“陕北资源富县把据考核前几，陕南贫穷地区很难进入前50名，这一现实就是一个注脚。”

叶庆春说，有必要修改这种考核机制。“能干工业的是这个政策，不能干工业的也是这个政策。这就会导致为了应付考核，不得不发展工业，就算财政亏本也在所不惜。”

周康礼建议，宁陕处于南北气候的交换带，应该划为生态功能区，就考核它的生态保护，不要考核它的经济发展。“这是牵扯到官员职务的问题，不然我们县长也会抓几个大的企业进来。”

在经济上很难获得加分的宁陕县，却在制度创新方面屡有斩获。罗毅然告诉《中国新闻周刊》，2011年，宁陕县有可能获得加分的项目有4个，其中制度创新的就有两个，分别是卫生医疗体制改革奖和高中免费教育。

宁陕县组织部部长周宏告诉《中国新闻周刊》，在安康市的综合排名上，GDP位居末流的宁陕已经连续6年获得一等奖。

“制度创新在其中功不可没。”周宏说。