航道安全亟待机制化

尹鸿伟

“从来没有这么安全地航行过，除了泰国警察和中国警察的沿途护送，缅甸段的河岸上也不时可以看见全副武装的士兵在监控。”10月16日的关累码头，一名刚从泰国清盛返程的船员激动地表达了这样的感受，“这样的待遇却是十多名同胞的生命换来的，而且也只有这么一次。什么时候我们才能再回到湄公河里安全、正常地航行呢？”

显然，13名中国船员遇害的事件已经造成了不可估量的影响，冲击着湄公河航运安全的声誉。目前，由中国外交部、公安部和交通运输部组成的中国政府联合工作组与泰国方面的专门调查组进行了合作，双方表示将争取尽快破案。

近年来，中国以湄公河为渠道加强同东南亚邻国的合作。而在湄公河流域的部分地区，贫困落后、政治不稳定及强烈的地方民族主义，已经使这些地区成为暴力活动的温床，警示中国政府必须采取措施加以防范与应对。

中国公民面临日益增大的风险

2001年6月，中国、缅甸、老挝和泰国签署了《澜沧江-湄公河商船通航协定》，各国开放了部分河段供商船自由停靠，使这条原本人烟稀少的国际河流正式成为中国与东南亚国家一条新的贸易线。

其后，随着中国－东盟自由贸易区的正式成立，彼此的贸易自由不断加大，湄公河运输的地位不断提升，尤其是泰国同中国的贸易增长更为突出。目前，湄公河国际航道的船只一共有130艘，其中有110艘属于中国。根据云南省的官方数据，2010年湄公河国际航行船舶进出港3060航次，实现货运量24.13万吨，运输旅客 9.58 万人次。

河道打通了，贸易促进了，但是中国方面面临的风险也随之增高。走私、毒品、疾病传播、非法劳工、非法移民……其中最令人担忧的是人员往来的安全问题。

针对湄公河航运的各种调研从上个世纪80年代末期开始。如果认真研读这些研究报告和资料，就会发现它们大篇幅着墨于对国际航运开发带来的经济和政治收益，却很少提及下游国家尤其是缅甸和金三角地区的政治、军事、毒品问题带来的风险，更鲜有应对风险的防范措施。

由于对可能的风险缺少心理和政策上的准备，航运开通后也就带来各种问题。

湄公河通航十年以来，治安状况一直欠佳，近几年在泰国、老挝、缅甸交界地区的形势更是越来越恶劣。2007年就发生过一宗枪击中国船员的事件；今年初以来有多名中国船员被绑架；8月23日，18名参加“泰国北部、清迈、清莱”旅游的中国游客遭遇不明身份武装人员抢劫，损失现金约5万元以及一些随身物品。这起事件也导致这条曾经被誉为“国际水路黄金旅游线”被迫停止。

据一些船长介绍，不少船只在此河道里多次遭遇抢劫，甚至是被同一伙匪徒抢劫多次。此次出事的“华平号”，已经是第四次遭遇抢劫。可以想象，江匪是何等猖獗！

惨案的发生，也令人思考湄公河水道的未来。随着中国-东盟自由贸易区的成立，以及中、越、老、缅、泰各地大小口岸的开放，事实上在整个区域已经形成了强烈的竞争态势，湄公河航运的传统优势已经受到挑战。而在这一背景下，如果湄公河上的运输安全越来越没有保障，这条黄金水道将会失去原有的价值，前景不免令人担忧。

在湄公河流域经营航运不是一项低成本的生意。在这条复杂的河道上，产生一名合格的船长至少经过五六年的锻炼；而建造一艘船大约需要100万至300万人民币不等，这使得许多投资者一旦进入就不容易退出。而对于更多普通船员而言，他们的生计依赖于湄公河，生活方式也与这条河流息息相关，另谋生计、另寻出路谈何容易。

安全保障需要机制化

关于谁是制造此次命案的凶手，目前警方仍在调查阶段。不过，很多人将目光投向了金三角地区的贩毒团伙头目诺坎。黑白两道都在追查他的下落，与他有世仇的一些武装组织甚至积极向外界表示，“有能力为大家消灭此人”。

不过，泰国的《曼谷邮报》也透露了另外的情况：诺坎在金三角地区受到不少民众欢迎，他们认为物美价廉的中国商品通过湄公河运送到下游国家影响了本地商品的销路，因此有许多人支持他向中国货船“征税”。

随着中国商品占据东南亚市场，中国人也越来越多地涌入东南亚，他们在这些国家是否得到正常的对待？财产和人身安全是否有保障？这日益成为受人关注问题。

一般而言，在境外的中国公民遇到问题时，解决的方式主要有：1.非正式渠道的干预（比如通过同乡会、商会和当地关系）；2.依赖所在国政府；3.向中国使领馆请求援助；4.聘请当地的律师或其他中介服务机构。事实上，第1选项无法预料结果；第2第3选项中国人经常望尘莫及，第4选项又往往涉及到昂贵的费用问题，令大多数人无法承受。

事实上，不仅是在河道上，许多中国船只甚至在泰、缅、老码头靠岸时也不断遭遇当地人收取“保护费”，每次至少要交两三千元人民币。一般来说，中国人普遍缺乏法律保护意识，尤其是在境外，遇到麻烦时容易“息事宁人”，甚至“破财消灾”。他们倾向于“不要触犯当地法律”，而对如何利用当地法律保护自己却知之甚少。

在一些东南亚国家，警察的侦查经验和技术能力相当有限，许多案件往往无法得以开展侦查。此外，这些国家政府机关存在腐败现象，比如，如果不付小费警察可能不会出警。目前，中国保护境外公民的途径主要是领事保护，但领事保护受到国际法、驻在国法律等诸多限制。而现实的情况是，部分东南亚国家地方割据势力强大，根本谈不上执行国际法的问题，甚至有些问题根本不能通过法律来解决。

而在中国官方层面，其作为也有待于提高。目前，中国国企外派的员工因为具有政府背景，一般持有公务护照，出事时通过国企总部协调，中国使领馆和所在国政府也能及时干预。但是对于为数更多的民间身份的中国公民而言，除非案情特别重大，一般遇到问题较难得到领事保护。一些船员表示，刚开始每次遭遇抢劫他们都向中国的海事、边防、公安等部门反映，但有关部门似乎一直没有采取有效的行动和措施。

东南亚国家法律制度复杂，而中国使领馆中通晓驻在国法律制度的专业领事保护人才较缺乏。此外，涉及外派人员的出国服务机构、民间团体等也存在对法律问题的忽视，也使得在海外的中国公民能够获得的法律服务极为有限。

关于湄公河航道的安全问题，有观察家提出，中国可以参照各国在亚丁湾联合打击海盗的模式，即也在湄公河流域开展相关国家武装联合护航。但是，这个问题因为涉及复杂的国际法和主权国家授权问题，彼此还心存芥蒂下游国家至少目前还难以接受中国武装力量的介入。

但无论如何，要保证湄公河航道的安全，各国之间的外交协作和联合执法必不可少。此次血案发生后，中方撤回滞留在泰国清盛满港的28艘货船，在此次行动中，中方公安巡逻艇为货船提供护航，中国外交部和云南省政府协调了泰国、缅甸、老挝政府为船只回国提供了安全保障。这样的保障，不能只是“一次过”，而是需要进一步机制化。

湄公河上的一些船主表示，如果政府不能够尽快提供一些具体帮助，那么不会再有人愿意冒着生命危险进入湄公河行船，“这些具体的帮助至少应该包括国际警务合作安全措施和中国政府的信用保险”。

（作者系资深媒体人，长期关注东南亚局势）