回归民间方可重振慈善业

王全宝

8月26日，在第43届南丁格尔奖章颁奖大会上，国务院副总理回良玉指出，慈善事业要深化改革，切实维护慈善公益组织的公信力。

中国红十字会会长、同时也是全国人大常委会副委员长的华建敏则强调，中国红十字会要进一步深化改革、创新机制，更加自觉接受社会监督，虚心听取意见建议，不断增强责任感、提升公信力，以赢得全社会的尊重与信赖。

此时距 “郭美美事件”发生已经两个多月，中国红十字会乃至整个中国慈善业因公众和社会的质疑面临空前的挑战。

慈善组织如何改革？中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团在接受《中国新闻周刊》采访时认为，中国慈善业应首先去行政化倾向，回归其民间属性，重新制定资源分配规则。

严冬降临

8月24日，微博曝光内蒙古公益事业联合会发“红头文件”，向张学友演唱会组委会索取270张免费门票，并配发了文件图片。

事件引发了网友的强烈关注。网友质疑慈善公益组织此举是打着服务弱势群体的幌子，为自己谋福利。

6月以来，红十字会“郭美美”、慈善总会“尚德诈捐门”、青基会“中非希望工程”等一连串事件引发公众对慈善公益组织的强烈质疑。

杨团分析称，从近期的一系列慈善危机事件中可见，这些被质疑的国内大多数公募性慈善组织或多或少带有行政色彩，参照行政机关的标准运行并且在信息公开方面缺乏动力和压力。

公众质疑的直接后果就是慈善公益组织近段时间接受的捐赠大幅降低。

据媒体报道，河南省红十字会7月份仅收到一笔捐赠物资，现金捐赠5295元；深圳红十字会今年7月共有13项个人捐款，总额为5335元。相较于5月份的35人次50846.5元和6月份的28人次76134.5元大幅缩水；今年7月，北京市红十字会接受社会捐款28笔，总计154404.86元。其中个人捐款8笔共7495元，较往年大为减少；该会2008年的月平均捐赠额124万元、2009年为220万元、2010年为756万元。

民政部中民慈善捐助信息中心全国捐赠数据监测显示， 3～5月，慈善组织接受捐赠总额62.6亿元，而6～8月总额降为8.4亿元，降幅86.6%。

民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建的解释是，从官方监测数据来看，社会捐赠总额并没有下降，慈善机构接受的捐赠少了，但点对点的捐赠多了，“这说明社会公众关注慈善的意识、参与慈善的行为都在高涨”。

但在学者们看来，在炎热的夏季，中国公益组织经历“严冬”已是不争事实，只是不知道春天在哪里？

杨团认为，恰恰是由于行政化管理日趋严重，信息不透明，导致各种问题层出不穷。慈善组织“行政化”的倾向，主要表现为慈善组织大多依靠政府的支持组成，政府在慈善组织的管理、资金募集、人员组成等方面掌握主导权。例如，中华慈善总会主要是依托于民政部建立；中国青少年基金会是从团中央分化出来的；中国人口福利基金会脱胎于国家人口与计划生育委员会等。

“这些慈善机构的主要管理人员是事业编制，内部采取行政管理的方式。”杨团说。

行政主导

杨团在进入中国社会科学院工作之前，曾经担任过中华慈善总会第一任常务副秘书长职务，并且到社科院后也一直从事慈善方面的研究。

作为中国慈善事业发展20多年的见证者，杨团的直观体会是慈善的属性和做事的方式越来越官方化，慈善成为政府主导的社会公益事业。

解放初期，民间的NGO如“育婴堂”“寡妇堂”等被看作是落后、反动的象征，在1950年代的社会主义改造中被接收或改造。

后来，在周恩来的操办下，又由于红十字会的国际地位和当时接收红会时的承诺，红会被保留下来，却按照中国的方式“行政化”了。

改革开放初期，民间慈善渐起，但由于规模小，未获政府“重视”。

在杨团的印象中，1998年长江大洪水，使政府开始重视起慈善组织在救灾中的作用。1998年，仅“8·16”晚会，中华慈善总会就募集到资金3.6亿，这极大地鼓舞了中国慈善事业。

受此促动，1999年，《公益事业捐赠法》颁布实施。

2001年1月，财政部、国家税务总局和海关总署发出关于发布《扶贫、慈善性捐赠物资免进口税收暂行办法》的通知，对境外捐赠人无偿向受赠人捐赠的直接用于扶贫、慈善事业的物资免征进口关税和进口环节增值税。

同年3月，财政部、国家税务总局发出《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》，对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。

与此同时，许多地方政府也制订了一些支持当地慈善事业发展的政策。但就在1998年抗洪前后，政府机构改革，人员分流，很多退休以及在职官员被分流到慈善团体。

在2004年中共十六届四中全会上，慈善正式进入中央文件。在社会保障一栏里，慈善事业和社会保险、社会福利、社会救助并列。

最初，慈善事业的定位还只是“政府工作的重要补充”，在这个文件之后，慈善则被正式纳入政府工作范畴。

慈善被政府逐渐重视的同时，地方政府在这方面的越界也愈加明显。“当时有些地方政府出现了一把手进行劝捐，有的地方把捐助的资金列为财政外资金，甚至变成了预算外资金。”杨团回忆说。

近些年，杨团越发感觉，在社会普遍接受了慈善这个概念之后，慈善的属性和做事的方式越来越官方化，成为政府主导的社会公益事业，行政化倾向越来越严重。

令杨团更担忧的是，大量的捐赠资金也被行政化了，就是官方背景的基金会从民间筹到的钱又回到了政府系统里面，而没有注入民间社会组织。“在资金方面，只有实现公益去行政化，捐赠人、基金会、民间组织才能各得其所，各行其是”。

另一方面，民间组织或慈善组织积极向官方背景的基金会“靠拢”，青基会“中非希望工程”就是如此运作的：世界杰出华商协会负责向其会员劝募，为“希望工程走进非洲”捐款。中国青基会负责接受捐赠，对捐款管理和项目管理承担责任。

半官方背景的慈善组织掌握了大量政府资源，又垄断公益慈善牌照。因此一些商人打着公益慈善的幌子与这些组织进行合作，实际是看重他们“官”的背景。

立法滞后

8月24日，民政部起草的《公益慈善捐助信息披露指引（征求意见稿）》开始向社会各界公开征求意见。意见稿在捐赠款物拨付和使用信息及时披露等方面做了规定。

26日，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中向媒体表示，公益慈善组织近期遭遇的危机，将加快慈善行业制度、法规出台的脚步，民政部计划将公益慈善类组织，统一从社会组织中拿出，单独由慈善司负责，开展单独的行业监管。

民政部的“反应”，在学者看来做的都是“修补”之功。公益慈善组织该如何改革？杨团认为，目前社会还没有达成共识，“最近一系列事件其实背后都是指向政府，现在的问题是慈善事业到底是谁的？”

吉林大学哲学社会学院社会学系博士刘威分析认为，转型时期中国社会慈善资源以政府民政部门、工青妇等准政府组织以及各级慈善总会构成的慈善救助主体框架，继承了全能体制下执政党的国家动员能力的传统资源，作为国家治理和政权建设的辅助性工具。

刘威担心的是，“慈善资源的政府动员过程，使公益行动暴露在外来力量或隐或现的强制之下。”

实际上，在慈善组织的改革上，理论以及实务界目前存在“社会中心论”以及“政府中心论”之争。

“社会中心论”强调社会契约，捐赠者和受捐者达成一种契约，政府作为监督管理人，维护秩序。而“政府中心论”强调国家意志，政府进行资源分配。

杨团认为，慈善组织去“行政化”，首先在思想观念上要有突破，并且要重新制定资源分配规则，通过立法加以规范。

2006年年初，民政部副部长李立国曾表示，《慈善事业促进法》列入国务院的立法工作和人大常委会审议的安排。

而今五年过去，该法杳无音信。