土地财政收入新高后的危机

土地财政终究不是政府可以长期依赖的财源，这不仅因为它的可持续性较差，也因为它本身就不具备充分的正当性，会让政府混淆自己的身份

2010年被称为房地产行业的“最严调控年”。就在这样的年份，地方政府的土地财政收入却获得了大丰收。国土资源部负责人近日在全国国土资源工作会议上披露，2010年，全国土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%。

专业机构提供的数据支持这一说法：2010年，全国120个城市土地出让金总额为18814.4亿元，同比增加50%。其中，北京、上海、大连三城市的土地出让金收入分别达到1615亿元、1497亿元和1073亿元。尤其是后者的同比增长幅度达到310%。

这些数据说明，土地财政已经推动地方政府的财政收入结构高度畸形，这种状况如果不予以迅速改变，必然会出现非常严重的经济、社会和政治后果。

这一点是由土地出让金的性质所决定的。严格说来，土地财政收入并不是财政收入。财政收入是政府作为公共管理者而通过法定程序向民众征收的，其主要形态是税收。土地出让金收入却是政府以土地所有权人的身份出售政府拥有的土地产权而获得的营业性收入。也就是说，土地出让金是政府做买卖的收入。

任何具有正常理智和政治常识的人都会承认，政府是不能够做买卖的，即便不得不做，也须将其控制在最低限度、最小规模内。因为，政府拥有强制性权力。政府在从事经营性活动的时候，难免将这种强制性权力带入交易过程中。如此一来，交易对象就会被置于不公平位置，这样的交易必然损害市场秩序和社会秩序。

反过来，政府作为交易主体参与商业性交易，如果十分频繁且规模巨大，政府的性质也必然会随之发生变化。因为，经常从事商业交易的政府官员可能具有商人心态，他们可能忘记其公共管理职能，或者会用商业经营的心态来理解公共管理工作。而这样的认知必然让政府偏离自己的正当职责，从而造成混乱。

过去若干年来，在中国各地恰恰发生了这样的事情。地方政府以商人心态经营城市，主要是经营土地。政府以国有土地所有人的身份活跃在土地一级市场上。由于政府出让土地的收益巨大，使一些地方政府不惜采取强制性手段在城市进行拆迁，或者征收农民土地。在这个过程中，爆发了很多纠纷、冲突，引起了社会的紧张、激化了矛盾。

按规定，从2007年1月1日起，土地出让收入要全额纳入预算管理。但审计署2009年审计抽查的10个省本级、23个市本级和41个县发现，2007年有848.26亿元非税收入未纳入一般预算和基金预算管理，其中主要是土地出让收入626.42亿元。当时，审计署有关负责人表示，这说明这些地区财政部门预算约束意识还不够强，加之出于自身利益考虑，执行国家政策还不到位。

2009年，全国土地出让收入为14239.7亿元，占当年地方财政收入的43.7%。2010年，上海接近1500亿元的土地出让金已经占到上海地方财政收入的55%左右，占到地方GDP的9.4%以上。财政部在2010年9月表示，今后一个时期是财政部门深入推进依法行政、依法理财的关键时期，要积极稳妥地推进预算公开，把政府所有收支全部纳入预算管理，推进公共支出、基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况公开。

各地土地出让金使用的混乱，还导致廉租住房保障资金执行不到位。按规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但是，审计署于去年11月公布的审计报告显示，2007年至2009年，全国有22个城市的提取比例未达要求，共计少提取达146.23亿元。而对于这种状况，地方人大无从置喙，上级政府无从干预。

凡此种种说明，土地出让金不是一种好制度。不错，地方政府走上依赖土地财政之路，有其迫不得已之处。在1994年分税制改革之后，地方政府的公共服务责任与其财权之间出现了严重失衡，不得不寻找新的财源。但是，土地财政终究不是政府可以长期依赖的财源，这不仅因为它的可持续性较差，也因为它本身就不具备充分的正当性，会让政府混淆自己的身份。

令人担心的是，由于土地财政给地方政府带来莫大好处，相当一部分官员把畸形的土地财政当成一种制度创新。去年年底，厦门市规划局局长赵燕菁和赣州市城乡规划建设局党委书记刘宏长分别在媒体上撰文，为土地财政制度鸣冤抱不平。尤其是赵燕菁高调主张，土地财政是中国经济发展最重要创新，在现阶段放弃土地财政是“自毁长城”。这是一种危险的想法。

那么，如何解决地方政府依赖土地财政的问题？需要多管齐下。当下可以采取的一个办法是加快征收条例的出台，以终结拆迁制度。目前正是拆迁制度给了政府经营土地的巨大便利。通过废除或修改现行的拆迁制度，或许可以倒逼财税制度改革。 ★