加强流动人口管理 促进经济持续稳定发展

李丹妃

根据国家统计局的定义，流动人口指居住地处于不断变动过程中的人口，流动人口包括从甲地到乙地联系公务的人员，从事商品生产、交换和各种劳务活动的人员等。改革开放之后，伴随着我国经济的快速发展，我国流动人口的数量越来越多，开始呈现出大规模的人口流动，从1982年到2000年，我国的流动人口便从3000万猛增至12107万,特别是近几年，由于政府大力提倡城乡一体化以及对户籍制度的不断放松，人口流动的速度和频率更是在不断的飙升，据国家统计局2006年3月16日发布的《2005年全国l%人口抽样调查主要数据公报》显示:全国总人口为130628万人，流动人口为14735万人，占全国总人口的11.28%。

流动人口对经济发展的积极作用

大量的流动人口从农村涌向城市，对我国经济的飞速发展做出了巨大的贡献，主要表现在以下几方面：

一是流动人口缓解了城市第二、第三产业发展对劳动力的大量需求。根据第五次人口普查资料显示，务工农民在第二产业从业人员中占57.6%，在第三产业中占52%。流动人口为城市的基础设施建设、工业、饮食业、服务加工业和环卫等行业提供了大量的劳动力资源，同时，他们从事的又是最脏、最苦、最累且城市居民都不愿意从事的劳动，他们在一定程度上创造了城市的优美环境，促进了经济的发展。

二是随着外来流动人口的不断涌入，为城市储存了丰富的劳动力资源，这就有助于吸纳外来投资以及城市项目，由此流动人口在满足就业需求的同时还为城市创造了一定的就业机会,促进了各类人才在城市间的流动。此外，流动人口作为一个活跃的群体，他们在不同的城市间流动不仅加强了城市间的商贸往来，还有助于实现城市间先进管理方法、高新技术成果和商品经济信息等资源的共享。

三是流动人口作为城市中的暂住居民，他们也是城市中一个巨大的消费市场。流动人口由于在城市中没有固定的住所和各种福利享受，他们的消费水平一般要高于常住居民，这就在一定程度上拉动了城市经济消费，推动了城市的经济发展。

四是流动人口加强了城乡之间的联系，加快了我国城市化的步伐。大量农民往返于农村和城市，他们把城市先进的文化观念和科学技术带给农村，有效的发挥了城市对周边地区的辐射作用，同时也有力的推动了新农村的建设，加快了城乡二元经济结构一体化的进程，最终促进整个经济的发展。

流动人口对经济发展的消极影响

在流动人口为城市的经济发展做出贡献的同时，由于对流动人口的管理不当，也给城市经济的持续稳定发展产生了一定的消极影响。

流动人口增长速度快且分布不平衡，给城市资源和环境带来了极大的压力。近几年流动人口的数量急剧增加，且大部分流向东部地区，其中又以环渤海城市群、长三角城市群、珠三角城市群最为突出，这就不可避免的给这些城市的资源和环境带来了很多的问题，首先是基础设施紧张问题，随着大量的外来人口流入城市，人们的出行次数与机动车拥有量也在不断的增加，城市原有的交通设施已无法满足居民持续增长的交通需求，两者之间的矛盾亦日益尖锐，现在许多大城市交通堵塞严重、交通事故频繁发生，学校、公厕、社区活动服务中心等公共设施同样也由于使用人数的突增而承受着极大的压力。其次是环境污染问题，据科学家们的证明，在其他因素不变的情况下，社区环境污染与人口密度成正比，城市中的人口越多，环境污染问题愈加严重。据统计表明，1980年，城市生活垃圾清运量为0.31亿吨，1990年约为0.68亿吨，2008年则高达1.54亿吨、县城和建制镇生活垃圾清运量约为0.50亿吨，城市生活污水排放总量与农业污水的排放也日益增加，这主要是因为流动人口绝大部分来自农村，即使来到城市他们仍保留着农村的生产生活方式，这就使得小城镇的生活污水量急剧增加，化肥、农药的流失量也越来越多，再加上郊区畜禽养殖业的发展，使规模化养殖场的粪尿和废水基本上未经处理就直接排人河流，成为日益严重的污染源。

流动人口整体素质差，抑制了经济产业结构的优化升级。近年来城市的一些高端技术产业和高端服务业迅猛发展，城市的产业结构也随之不断的优化升级，但作为城市劳动力大军的流动人口由于自身的整体素质差而无法适应经济结构的调整。根据2005年全国1%人口抽样调查显示，在农业户口的城市外来劳动力中，受过大专及以上教育的只有2.9%，初中文化程度者为56.7%。流动人口文化素质低、工作技能低，他们无法进入高端产业，他们只能限制在城市的建筑业和传统服务业等低端产业，这就使得流动人口的就业结构明显的表现出第二产业就业比例过高，而第三产业就业比例过低，与城市“三二一”的产业结构优化不相协调。同时，由于流动人口的劳动技能较低，他们也只能从事简单的体力劳动而很难支持城市企业的技术创新活动，即使有现成的技术成果可供利用，他们也需要花很多的时间和精力去掌握，这就大大的增加了企业运用新技术的成本，也抑制了城市现代产业结构的优化升级。

流动人口“人户分离”现象使其无法融入到城市社会生产力系统之中。“人户分离”是指人口的户籍所在地和现居住地不一致的现象。出现这种现象的主要原因是由于城乡收入差距促使大量人口纷纷离开原户口居住地，流入新的地区，由于受二元户籍制度的影响而出现了人户分离的现象。在2000年五普时人户分离半年以上的外来流动人口已达到1.05亿，2008年调查显示全国人户分离人口约2亿人，8 0%以上离开本县（市、区），60%多外出一年以上。流动人口“人户分离”的现状使其无法稳定的停留在某一个城市，他们总是处于循环流动状态，按照季节、经济周期甚至政策周期而在农村与城市之间呈候鸟式流动就业，他们无法成为城市固定的劳动者，因此也无法真正的融入到城市社会生产力系统之中。

流动人口计划生育问题加大了经济发展的负担。中国是世界上人口最多的国家，为了促进中国经济的发展与社会的和谐稳定，我国实行了计划生育政策，本身这项工作在具体的操作过程中就有很大的难度，而针对流动人口这一特殊群体的计划生育工作更是难上加难。由于流动人口的流动性大、分布比较广、去向不稳定，对这些流动居民的生育信息难以掌握，再加上流动人口中绝大部分是农村出来的劳动力，这些人综合素质较低，养儿防老的传统意识依然非常强烈，同时又缺乏必要的避孕知识，在这类群体中非婚生育与躲避计划生育现象严重，违法生育的比例相当高，据湖南省株洲市的一份调查报告指出，从2001年初到2004年底的四年中全市上报违法生育的的人数为2721人，其中属于流动人口违法生育的有2046人，占总违法生育人数的75.19%。流动人口的高生育率不仅不利于人口的“优生优育”，同时也加大了国家和流动人口家庭的经济负担，不利于经济的持续发展。

流动人口治安问题扰乱了城市的市场经济秩序。流动人口工作和生活条件一般都非常的恶劣,工资也特别低，有时连基本的生活都难以维持，他们在城市享受不到当地人一样的社会保障，有什么困难也不知道可以找谁帮忙，当他们进入城市时他们很容易被少数外来犯罪分子引诱去从事各类违法犯罪活动，比如进行假冒伪劣产品的生产、直销、盗窃、诈骗，在2004年全国范围内有不少地方发现手机短信诈骗就是来自福建省某地的流动人口所为，此外，在某些流动人口中也出现了不少偷税漏税现象，还有一些外来流动人口好逸恶劳、不务正业、进行卖淫嫖娼等活动。这些流动人口治安问题严重影响了当地的经济秩序，使得消费者的心态失衡，扰乱了市场经济的正常运营。

加强流动人口管理，促进经济发展的措施和建议

对流动人口进行有序的引导，使人口实现合理的流动以及各地区人口的均衡分布。这主要需要政府运用经济和行政手段加以引导，比如可以通过大城市的制造业适当分流、发展乡镇产业等方式转移农村劳动力在某些大城市的集聚，使得流动人口增速与城市经济发展水平相协调，降低由于流动人口过度集中而对城市造成的资源环境破坏，从而有效的促进我国经济的可持续发展。

加强城市法制管理建设。政府应加强城市环境保护立法工作，把环境保护和建设纳入法制化轨道，清查那些在城市中非法建立的私营企业，特别是那些对城市环境造成极大危害的企业，应坚决取缔。对于流动人口中的违法犯罪行为，政府应建立一套流动人口信息登记制度，并有针对性地制定一系列管理流动人口的法规和有效措施，以加强对流动人口的治安管理。当然，要维持城市社区的良好秩序，控制流动人口的犯罪是一个复杂而艰巨的任务，它不仅仅需要公安、社区或居委会和企事业单位等的协助，还需要经过一段相当长的时间来防控。

建立居住地制度。从现阶段来看，对流动人口的户籍管理可以先采取“居住地制度”的形式，也就是说对流动人口实行居住地登记户口，现在在哪里居住，其户口就在哪里登记，流动人口领取居住证不一定要有固定的住所或固定的工作，只要拥有本人合法的身份证就可以到当地去领取居住证，至此，居住证将被视为公民拥有当地定居权的合法证明。中央政府根据各地居民的多少来统筹各级地方政府各经费的支出，从而保证已取得居住证的流动人口可以享受与当地居民一样的子女教育、就业、社会保障、计生等服务，这样既可以消除因为城乡户口的分割而造成的“人户分离”现象，同时也可以加强对流动人口计划生育的管理。流动人口在城市相对稳定的居住下来并享受一定的福利待遇，他们就可以比较稳定的进入城市社会生产力系统之中，为城市经济建设做出贡献。

大力发展农村教育。从根本上提高流动人口的整体素质以适应当代经济产业结构优化升级的需要，就要大力发展农村教育。通过增加对农村教育事业的投资，加强农村学校硬件设施的匹配、教师队伍的应聘资格考察以及对新老教师的培训，从而提高农村教育的质量。此外也要加强职业学校教育的建设，让更多的农村人可以进行专门的职业技能学习与培训，提高他们的职业技能水平，以适应经济发展的需要。

健全农村社会保障制度。受二元制度的影响，流动人口在城市的社会保障覆盖面小、保障标准低，有的甚至得不到任何社会保障，这就成为引发城市环境、治安恶化等一系列问题的导火线。因此，解决好流动人口的社会保障问题，一方面有利于推进新农村的建设，另一方面也可以促进城市经济的健康稳定发展，这就需要探索城市与农村之间不同养老保险模块可选择、可转换、可衔接的养老保险机制、以及流动人口在城市的医疗保障和贫困救助制度，让流动人口在城市也可以享受到各种社会保障，解除了他们的后顾之忧，这时流动人口就可以安心的在城市工作，从而促进经济的持续与稳定发展。

(作者单位：湖南师范大学公共管理学院)