对垄断性国有企业限制竞争现象的法律思考

席鑫

个案1：电力企业多数属于“肥水不流外人田”的管理模式，所有的流程包括设计、材料加工、工程施工、工程监理、调试运行、供电及维修甚至包括后勤保障等等几乎所有主要业务都是留在了电力企业内部，而招投标多数是内部定标性质，多数企业在还未投标之前就已经知晓哪些项目是给哪几个“指定单位”的，甚至出现想要中标也要“陪标”的怪现象。

个案 2：电力企业内部的“等级制度”极为森严，人事安排多按“血统”定岗定工资定福利，优先考虑内部子弟。在人事任免上引进了具有“中国特色”的用人机制，即正式员工，大集体、小集体员工，全民所有制员工，外聘员工等。每种员工区别对待，同岗不同酬，不同岗位安排不同身份员工。比如财务总管必须是正式员工，福利待遇较好的岗位，几乎很少是外聘员工。最苦最累的一线工作外聘员工占绝大多数，而相反拿到的报酬是最少，付出的劳动确实最多。企业正式员工等购买的是电力公司统一购买的“特殊保险”，而外聘员工购买的则是普通的社会城镇保险，甚至还不全。签订合同方面，正式员工是与公司签订的正式劳动合同，而外聘的员工是由员工与劳务派遣公司之间的合同关系，而公司再与劳务派遣公司签订相应的合同，按时向劳务派遣公司缴纳相应规费。目的在于架空劳动法对企业的绝对控制，公司可以随时解聘外聘员工，实现“灵活管理”的模式。企业绩效考核真正在外聘员工身上实现了价值，在其它性质员工上特别是正式员工上，却无任何作用。企业还规定员工工资待遇属于企业机密，不得相互透露，一经发现做开除处理。

个案3：虽然在发电端头已经形成了五大发电集团竞争的格局，但是在中间输、变、配电环节仍然存在较大的监管问题，垄断龙头问题繁多。业主是电网公司，设计、材料加工、施工、监理、运行都是其资产，互相没有权责制衡机制，在没有外部有效监管的情况下，电网企业作为单一买方和卖方，既限制了售电侧的竞争，也使发电环节难以形成真正的竞争。一系列问题随之产生，国有资产流失严重，腐败有了滋生的土壤，此类不公平现象愈演愈烈。

中国电力垄断企业的管理制度，是从计划经济时代的政治体制走出来的，1997年国家电力公司成立，开始逐步实现电力管理体制的政企分开。从整个宏观结构和调整后的实际获取利润来看，这一改革是值得肯定的。但是从上面的几个个案来看，我们却发现，在基层社会即微观层面，这种改革似乎发生了偏离。

从以上个案中可以发现，电力企业的垄断行为一般具有以下两个特性：

第一，公共利益性原则。电力企业提供的产品面向全社会,服务于各行各业和千家万户，产品和服务为公众日常生活所需,与企业的生产和发展密切相关,最关键的是对国家和社会的正常运转具有至关重要的作用。另一方面,投资与建设企业所需的投资大,且回收投资所用的时间比较长,私人企业一般无力承担其高额费用；而且电力企业生产的目的主要是为了满足公众生活及社会运转的基本要求,而不是赢取高额利润。国家出于社会安全和公共利益等方面的考虑,通常也不愿将这些行业交给私人企业经营,而是由政府直接经营,这就为政府干预与调控经济,以“有形之手”协调“无形之手”运作提供了一处空间，因此电力企业的市场经营与行政调控相结合,从而为电力企业垄断经营埋下隐患。

第二，自然垄断性原则。自然垄断是指依其性质只能或只宜“独家经营”的业务或事业。电力企业通常是规模经济比较明显的行业,即规模越大,生产成本就越低,由于它们向社会提供产品或服务往往需要通过电网来提供,而网络建设耗资且费时巨大,而且资金一旦投入就难以在短时期内收回,也难以作为其他用途。如果在同一行业或领域内允许有多个企业之间相互进行竞争,将势必导致重复建设,造成资源的大量浪费。因此,对于规模经济比较明显的行业,通常要求由一家或少数几家企业进行独家或垄断经营,由此形成了电力企业的垄断传统。

规避垄断途径的思考

要合理有效地规制电力企业垄断,应当从以下几方面着手:

首先，一方面将对公用企业的监督管理职能从公用企业中剥离出来,设置监督管理电力企业的政府部门。这些监督管理部门与电力企业之间不存在任何直接的利益关系,从而使其能以完全独立的监督管理的主体身份客观地、公正地对其行使监督职能；另一方面,将独立的法人财产权交由企业来行使,使其成为真正的企业法人。电力企业的所有投资主体都只能以出资者的身份参与企业的经营决策,而不能以任何方式直接干预经营管理。

其次，要有效地反对电力企业垄断,以平民怨,促使企业健康发展并带动整个经济、社会不断提升档次,关键要在其中适当地、尽可能地引入竞争机制。电力企业有必要也有可能引入竞争机制,以减低进入电力市场的壁垒,让更多的经营者有可能也有机会参与市场的竞争。

最后，进一步健全竞争法律制度,规范电力市场行为。根据西方国家改革的成功经验,打破企业垄断主要是通过立法方式实现的,即以立法为先驱,用法律手段为打破公用企业垄断确立基本思路,然后再依法进行改革。当前,对于电力企业垄断来说,反垄断法的功能是对市场主体一般地反限制竞争,在电力企业缺乏竞争、市场结构单一的情况下,仅靠“反垄断法”从外部反垄断,并不能治其根本，而是要加强本行业内部的立法和监督工作，配合反垄断法一并实施，反垄断法作为普通法只能起辅助的作用。

（作者单位：中国政法大学在职研究生）