浅谈龙陵县农村承包土地流转现状与对策

高正芹

（云南省龙陵县农村经营管理站，龙陵 678300）

随着国家对三农扶持力度的不断加大，农业生产逐渐向机械化、规模化方向发展。机械化大规模操作将许多农民从手工耕作中彻底解放出来，部分剩余农村劳动力逐渐向城市转移。农村经济的产业结构调整和生产方式的转变迫切需要土地趋向规模化经营、产业化经营。而自农户家庭联产承包经营的农村土地政策实施以来，土地便以家庭为单位，分割成了不同的条块状，这样就严重制约了农业经济规模化、产业化发展的进程，土地经营权与经济发展方式之间出现了难以调和的矛盾。随着近几年农村承包土地流转现象呈逐年上升趋势，一些问题也不断凸现出来。

1 农村承包土地流转现状和特点

2010年，全县农民家庭承包耕地流转总面积1 700.6hm2，占全县耕地面积的6%；流转出承包耕地的农户数3 273户，占全县农户总数的5%。流转方式主要以转包、出租、互换为主。其中实行转包的841.1hm2，占流转面积的49.5%；实行出租的581.9hm2，占流转面积是34.2%；实行互换的95.6hm2，占流转面积的5.6%；其他181.9hm2，占流转面积的10.7%。农户间自发流转占绝大多数，面积是1 345.4hm2，占流转总面积的79.1%；乡村组织提供信息流转及委托乡村组织流转的面积是355.2hm2，占流转总面积的20.9%。流转类型上流向种养大户和企业的居多，分别为780.2hm2、1 759hm2，分别占流转总数的45.9%和44.6%，流转入农民专业合作组织27.3hm2，仅占流转总数的1.6%，流转入其他主体134hm2，占流转总数的7.9%。农户间自发流转价格每年在300～500元/667m2不等，流转入企业的价格在50～700元/667m2之间。签订耕地流转合同3 912份，其中签订规范书面流转合同2 436份，占合同总数的62.3%，口头协议流转合同1 476份，占合同总数的37.7%。全年受理土地流转纠纷46件。

以上数据显示分析，农村承包土地流转具有这样几个显著的特点：一是流转数量呈逐年上升趋势。与2009年同期相比，增幅上升3个百分点，这样的比例在全国以农业为主同等经济发展水平的县份来说趋于中等水平。土地流转作为我国土地的一种经营方式，亟待加以规范。二是流转形式多样化。以转包、租赁方式居多，包括了互换和其他多种流转方式。在流转中农民自发流转的比例偏高，而采取中介委托等流转的比例偏低，这样就导致流转形式的复杂。三是流转类型不利。流入农民专业合作组织的仅占流转总面积的1.6%，而流入种养大户和企业的高达90.5%，这样就导致土地流转由一种个体条块式经营转向另一种条块经营，为发展集约化规模化的农业产业造成不利因素。四是流转差价悬殊。农户间自发流转每年每667m2的差价就高达至少200元左右，流转入企业的土地差价更为悬殊，这样的价格差异对于农村家庭来说的确是很高的比例。五是流转保障不足。较大一部分农民只以口头协定方式进行流转，即使签订书面流转合同，但也缺乏规范性，对流转双方的权利义务和相关细则没有做出明确约定，在土地流转过程中难免会出现一系列问题和纠纷。

2 农村承包土地流转出现的问题及成因分析

由于土地是农民赖以生存的主要依附，绝大多数农民只是将土地以各种形式租赁或托管出去，并没有真正脱离与土地的关系。经营权虽然表象上归属经营人，这是暂时性的。在隐性上，土地经营权仍然是归属流转人。农村土地流转的现状直接导致了流转和土地管理上难免会出现一些矛盾和问题，主要表现在：一是造成土地资源浪费。由于土地流转多以家庭为单位，流转对象和流转方式存在差异，呈现出流转的规模小、周期短、使用率低等特点。并且多数农户在流转过程中呈显出较强的季节性。临时性经营土地方式导致在规划、耕作上必然会尽量减少成本投入，片面追求短期效益，致使土地质量逐年下降，土地耕种收益率极大降低。二是规模经营难度增加。自发流转的农村土地流转经营方式仍是主流，这在土地利用中无法形成大面积机械化作业，种植作物的不同又会导致耕作时令的差异，这样在作物耕种过程中，难免造成水、电、人工费用等多项成本的增高。承包人尤其是种养大户尽管承包到多片土地，但大多数为条块零星分布，要想把这些承包到手的土地从分散的农户手中集中起来，连成片进行大规模耕种开发，没有较高的利益诱惑，大多数农户不愿流转。因此，土地在经营管理上过于分散，严重制约着规模化经营的发展。三是流转缺乏规范管理。很大一部分农民在流转过程中注重于口头协商，由于利益驱动，对流转价格采取保密措施，所以在价格上出现悬殊。同时在出现纠纷时没有成文的法律依据，为解决土地流转纠纷增加了难度。即便是自主流转中签订了书面合同，但由于近几年来国家针对农业补助的倾斜性优惠政策大量出台实施，为原来的约定增加了很多不确定因素，利益的争端也会产生流转双方的争议。委托乡村组织流转的签署规范性合同的农民更是寥寥无几，土地流转管理的不规范越来越成为农村发生不安全事件的诱因。

分析农村承包土地流转出现一系列问题的原因，主要是由于农民对土地依赖性过强，不愿意长期流转土地经营权。法律意识淡薄，存在浓厚的小农意识，缺乏市场竞争意识。没有形成农村土地流转的规范性机制，对流转过程缺乏刚性措施。乡村两级基层组织对土地流转工作没有真正加以重视，对土地流转持观望态度，抱着“事不关己高高挂起”的处理原则，或者害怕介入后引发新的问题，不能够正确引导农民合理参与土地流转。

3 解决农村承包土地流转的对策

要切实解决农村承包土地流转问题，必须要因地制宜，充分发挥地区优势。以走规模化农业发展的路子为方向，大力开发现代农业、高效农业。建立健全土地流转的管理机制，解决农民的后顾之忧，本着自愿、互利、平等、协商的原则，积极引导农民积极参与到土地流转过程中来。一是要完善管理机制。要成立农村土地流转的领导机构、宣传机构、中介机构，实行土地流转的公开透明、合理有序管理，公开流转价格实行统一托管、统一发包。从有利于农村生产资源的优化配置、有利于促进农业结构调整、增加农民收入的角度出发，以农民土地收益最大化原则来管理调度和配置土地经营权，并严格监督好土地的使用情况，这样就有利于成片经营规模化发展，也避免了土地流转纠纷。二是要鼓励产业经营。鼓励种养大户和经营能手大面积经营土地，逐步构建集生产、加工、销售于一体的农业产业化结构，充分发挥土地资源利用优势，做强做大村办、乡办农村合作企业，使得农民逐渐转化为产业工人，打造农村自主经营项目品牌，真正实现土地流转的综合效益。以农业龙头企业催生基地产业、基地产业带动龙头企业的发展思路，将企业作为阵营，建立多层次的农村养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等保障体系，逐步弱化土地功能，解决农民后顾之忧。解决农村承包土地流转问题是一项长期的、艰巨的、复杂的工作，必须要使农民真正从对土地的依附上解脱出来，才能够使这一问题得到妥善解决。这不但需要政策的支持和社会各界的广泛关注，更需要基层组织充分发挥作用，敢于面对困难、应对挑战，探索出农村经济的跨越发展之路，真正实现农村经济结构的转型。