两会专题二:解读2011年政府工作报告

科技智囊专题研究小组

数字解读2011年政府工作目标

3月5日，国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告，发布201i年国民经济和社会发展的主要预期目标：

●国内生产总值增长8％左右

●经济结构进一步优化

●居民消费价格总水平涨幅控制在4％左右

●城镇新增就业900万人以上

●城镇登记失业率控制在4.6％以内

●国际收支状况继续改善

提出以上预期目标，中央政府的总体考虑是：为转变经济发展方式创造良好环境，引导各方面把工作着力点放在加快经济结构调整、提高发展质量和效益上，放在增加就业、改善民生、促进社会和谐上。

经济增长8％、物价涨幅4％、新增就业900万人以上、财政赤字9000亿元、广义货币增长16％……政府工作报告中的一些关键数据引起了代表委员的关注和热议。透过对这些数据的分析，可以看出“十二五”开局之年中国的发展走势：宏观经济政策的连续性和稳定性将继续得到保持，经济发展的质量和效益将更受重视，中国经济走势不会出现大的起落。

■经济增长8％；老目标新内涵，发展理念更趋冷静

从2005年到现在，中国已连续7年把GDP的预期增长目标定为8％。而事实上，这些年中国每年实际增速都超出预期目标，其中最高的2007年达到11.4％，受国际金融危机严重冲击的2008年也达到了9％。

“连续多年将经济增长目标设定在8％，体现了中央宏观政策导向的连续性。由于经济发展在不同阶段面临不同的问题，同样的增长目标在不同年度的内涵和考量是不同的。”全国人大代表、东北财经大学党委书记艾洪德分析。

2009年，中国经济遭受国际金融危机的严重冲击，提出8％的预期目标核心在于保增长。2010年，形势好转，8％目标的主旨是巩固经济向好趋势，着力推进结构调整。“2011年情况又有所不同，在去年经济增速超过10％的背景下，通胀压力加大。因此，8％的经济增长目标，其核心在于稳住经济增速，把更多精力放在加快转变经济发展方式上。”国家统计局总经济师姚景源分析。

“十一五”期间，我国成功应对国际金融危机的严重冲击，在世界率先实现回升向好。然而，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。投资与消费关系失衡，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。“中国有13亿人口，发展的速度不能太慢。(今年)这个8％承上启下，既与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接，又与2020年实现全面建设小康社会奋斗目标紧密衔接，更在强调质量与效益上，释放了明确的信号。”全国人大代表贺铿分析指出。

“‘十二五开局之年的整个经济将继续保持稳定增长，从各地的情况看，很多新上马项目正在加快推进，保障房等民生投资力度加大，内需市场进一步启动，从这些情况判断，8％是一个相对保守的估计，其中透出的是一种更趋冷静的发展理念。”全国人大代表刘卫星说。

“其实，今年的8％也包含了对一系列风险因素的估计。”全国人大代表、新飞集团董事长李根说。他认为，我们在对201 1年经济形势保持总体乐观的同时，也要防范来自国际市场的各种风险冲击，比如，发达国家居高不下的失业率、脆弱的金融系统、难以平息的主权债务压力等，都会对我们的发展产生压力，对此，我们不能掉以轻心。

■物价涨幅4％：总体温和可控、不会恶性通胀

今年居民消费价格总水平涨幅控制在4％左右。政府工作报告提出的这一预期目标，比去年3％的目标提高了1个百分点，比去年实际涨幅高了0.7个百分点。代表委员普遍认为，在国家高度重视物价调控的一系列措施下，今年全年物价水平将呈现前高后低的走势，总体温和可控，不会出现恶性通胀局面。

“这凸显出当前物价形势的复杂性。”全国人大代表、中国人民银行调查统计司司长盛松成认为，今年物价面临的形势比较严峻：我国夏粮产区遭遇严重旱情，劳动力短缺导致用工成本提高，美国等国的量化宽松政策导致国际市场流动性泛滥，石油等大宗商品价格大幅攀升。

“4％的目标比去年有所提高，这是根据我国经济发展实际情况做出的调整。当前我国经济处于增长周期的上升阶段，在这一阶段物价指数往往会有一定程度的上扬，但属于温和可控。”全国政协委员、财政部财科所所长贾康认为。

“由于去年10月以后蔬菜价格大幅上涨，今年上半年通胀压力会大于下半年；夏粮收割之后，粮价上涨压力会有所缓和，通胀压力会有所下降。整体上判断，今年的通胀仍然处于大致可控的范围。”国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松说。

■民生支出首破万亿元，占中央财政支出三分之二

财政部向十一届全国人大四次会议提请的2010年中央和地方预算执行情况及2011年中央和地方预算草案报告显示，今年全国财政支出规模将达100220亿元，比上年增长11.9％，这是我国年度财政支出首次超过10万亿元规模。中央财政用在与人民群众生括直接相关的教育、医疗卫生。社会保障和就业、住房保障、文化方面的支出合计10509.92亿元，增长18.1％；中央财政“三农”支出安排9884.5亿元，增长15.2％。民生支出合计将占中央财政支出的2／3左右。

今年，中央财政进一步加大民生投入，概括起来就是要集中力量做一些保障和改善民生的大事：一是全面落实国家中长期教育改革和发展规划纲要要求，加大教育投入力度，提高教育资金使用效率；二是大力支持医药卫生体制改革，提高医疗服务和保障水平；三是加大保障性安居工程投入力度，推进公共租赁房、廉租房建设和农村危房及城市棚户区改造；四是支持加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，进一步扩大新型农村社会养老保险试点范围，并将试点地区城镇无收入居民纳入保障范围；五是加强农业农村基础设施建设，大力推进农田水利建设、中小河流治理、小型病险水库除险加固、山洪灾害防治等，切实改善农村生产生活条件；六是支持节能减排和科技创新，促进经济结构调整和发展方式转变。其中，主要财政资金安排如下：

●教育支出：2963.571亿元，增长16.3％支持教育优先发展；

●医疗卫生支出：1727.58亿元，增长16.3％完成医改三年新增投入计划；

●社会保障和就业支出：4414.34亿元，增长16.6％继续上调养老金；

●中央财政安排保障性安居工程支出1030亿元，增长34.7％保障房建设提速。

“中央财政用于民生支出是两位数增长，民生支出合计占财政总支出2／3，再次用数字阐述了改善民生。与此同

时，财政将压缩一般性支出，降低行政成本。这不但体现了‘富民生，穷政府的改革思维，而且也说明公共财政正在回归其本质——民生财政。显然，公共财政回归民生财政，是改善民生的基础，是合理分享经济增长果实的务实之举。”媒体评论员冯海宁分析认为。

■财政赤字9000亿元；力度回调，“积极”基调不改

国际金融危机背景下，中国一度逼近3％国际警戒线的财政赤字率有望在2011年回落至2％左右的安全地带。国务院总理温家宝在政府工作报告中披露，2011年中国拟安排财政赤字9000亿元，这一规模低于2009年预算安排的9500亿元和2010年初安排的10500亿元赤字。

中国权威财经专家说，在欧元区、美日等发达国家财政赤字居高不下的背景下，中国缩减财政赤字规模在向外界强调积极财政政策仍保持适度扩张的同时，也释放出中国有力调控财政风险的积极信号。

政府扩大支出规模、增加财政赤字，是积极财政政策发力的体现。2008年底国际金融危机全面爆发后，中国转向实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以应对危机影响。2009年赤字规模猛增至9500亿元，曾创下新中国成立以来的最高赤字纪录。

根据2011年的政府工作报告，今年中国拟安排中央财政赤字7000亿元，继续代地方发行2000亿元地方债并纳入地方预算，赤字规模比上年预算减少1500亿元。

“9000亿元赤字规模，与本轮积极财政政策实施之前2003年的历史最大规模赤字3198亿元相比，在绝对量上依然很大，意味着积极财政扩张力度依然强劲。”全国政协委员、财政部财科所所长贾康说。

“当前中国之所以需要继续保持一定的财政刺激力度，主要考虑到世界经济增长仍面临较大不确定性，中国经济走向稳定增长还需要政策支持。”贾康说，无论是完成应对危机中实施的建设项目，还是启动“十二五”规划重大项目，以及应对通胀风险和加快教育、医疗等民生领域改革，都需要财政增加投入，需要保持宏观经济政策的连续性、稳定性。

2010年底，根据国内外经济形势变化，中国在继续实施积极财政政策的同时，将适度宽松的货币政策转向稳健，“一松一稳”的财政货币政策组合取代了原先的“双扩张”政策。“十二五”开局，中国未来财政政策的走向备受关注。

“积极财政政策的退出绝非一蹴而就，而是在不断调整中逐步淡出。随着‘十二五开局，中国经济进一步回升向好，财政政策有必要淡化扩张性色彩，逐步向中性调整，最终财政货币政策回归本轮危机前的‘双稳健状态。”贾康分析说。

■广义货币增长目标为16％：向常态回归，释放稳健市场信号

温家宝总理在政府工作报告中提出，保持合理的社会融资规模，广义货币增长目标为16％。

代表委员认为，提出16％的货币增速目标，体现了当前我国稳健货币政策的特征，对外释放了我国货币政策继续回归常态、进一步调控物价的经济信号。

“与去年政府工作报告提出的17％左右增长目标相比，今年下降了一个百分点，货币投放将逐步向常态回归。”全国政协委员、央行货币政策委员会委员李稻葵指出。

过去两年来，为应对国际金融危机，我国实施了适度宽松的货币政策，加大了货币供应量和信贷投放量。数据显示，两年来我国平均每年新增银行贷款超過9万亿元，几乎是以往年份的两倍，助推2010年广义货币实际增长接近26％，比年初制定的调控目标多出了近10个百分点。过于充裕的市场资金，在帮助中国经济快速企稳回升的同时，也给物价上涨带来压力。

“政策总会具有时间滞后性，也会带来一定的副作用，在反危机取得巨大成绩的同时，物价和资产价格上升等一些负面效果会慢慢显现。”全国政协委员、山东经济学院教授郭松海说。

为保持物价稳定，合理调控流动性，今年起我国开启了稳健的货币政策。今年以来，我国已两次上调存款准备金率、一次上调基准利率。

“物价上涨与流动性过剩密不可分。从这个角度看，今年货币供应增速目标的回调，还将有助于控制物价上升。”全国人大代表、东北财经学院党委书记艾洪德说。

亮出有力政策，积极应对复杂形势

长期问题与短期问题叠加、体制性矛盾和结构性矛盾交织——国务院总理温家宝所作的政府工作报告指出，今年，我国发展面临的形势仍然极其复杂。

为此，必须进一步增强机遇意识、忧患意识，在应对挑战中把握和用好机遇，在面对压力中获得新的动力——出席两会的代表委员围绕政府工作报告热议机遇与挑战，积极建言献策。

■形势复杂，宏观经济能否保持平稳运行?

[挑战表现]世界经济复苏进程缓慢，贸易摩擦明显增多，稳定和扩大出口面临困难，特别是主要发达经济体进一步推行宽松货币政策，全球流动性大量增加，推动物价上涨因素增多。保持国内价格稳定、管理通胀预期难度加大，宏观经济平稳运行面临的形势更加复杂。

[报告举措]继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，防止经济出现大的波动。把稳定物价总水平作为宏观调控的首要任务，充分发挥我国主要工业品总体供大于求、粮食库存充裕、外汇储备较多的有利条件，努力消除输入性、结构性通胀的不利影响。

[代表委员观点]全国政协委员、国家统计局原局长李德水：两年前的国际金融危机导致我国2009年的出口是负增长，但是我们挺过来了，经济没有出现大起大落。经历金融危机洗礼后，我国熨平经济波动、保持平稳发展势头的宏观调控能力有了显著提高。只要用好有利条件，把握好调控的方向、节奏和力度，就能为“十二五”开启一个更加稳定健康的发展环境。对于战胜困难，我们充满信心。

■基础尚不牢固，粮食增产，农民增收能否持续?

[挑战表现]2010年，我国粮食产量实现半个世纪以来首次连续第七年增产，农民收入大幅增加。但成绩面前仍需看到，“七连增”后，我国粮食增产后劲乏力，压力增大。在自然风险加大、耕地资源紧张、基础设施薄弱、生产成本上涨等多重挑战下，实现粮食稳定增产、农民持续增收的基础仍不牢固。

[报告举措]确保农产品供给，多渠道增加农民收入；大兴水利，全面加强农业基础设施建设；加强“三农”投入，完善强农惠农政策；今年小麦收购价每50公斤提高5到7元，水稻收购价每50公斤提高3到9元，中央财政“三农”投入比上年增加1304.8亿元。

[代表委员观点]全国政协委员、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文：报告提出加强农业农村基础设施建设的具体举措，是强基础、谋长远的根本之举。真金白银的投入，也为农民增

收吃了定心丸，必将激发农民种粮积极性。好政策加上人努力，农业快速发展稳定可期。

■约束强化，资源环境瓶颈能否缓解?

[挑战表现]当中国经济列车驶入新一个五年，资源环境的“瓶颈”越来越收窄，约束不断强化：从能源消耗看，我国已成为世界上煤炭、钢铁、铁矿石、氧化铝、铜、水泥消耗最大的国家，石油对外依存度超过55％，是世界上能源消耗的第二大国。

从外部压力看，为应对全球气候变化，我国已向国际社会做出了到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％到45％的自愿减排承诺。

[报告举措]加强节能环保和生态建设。“十二五”期间，非化石能源占一次能源消费比重提高到11.4％，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低16％和17％，主要污染物排放总量减少8％至10％。森林蓄积量增加6亿立方米，森林覆盖率达到21.66％。

[代表委员观点]全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅：多项约束性指标，给粗放式发展上了“紧箍咒”。要抓紧配套推进资源要素价格改革，增加能源消耗的成本，运用经济手段促使少耗能、少排放、少污染。

启动内生动力，加速经济结构调整

转变经济发展方式、加快经济结构调整，既是一个长期攻坚课题，又是一个迫在眉睫的挑战。着眼“十二五”，破解发展中不平衡、不协调、不可持续问题，要求我们从根本上转变观念，提出转变经济发展方式的系统体系与长效机制；关注当前，今年我国发展面临的形势依然极其复杂。其一，加快转变迫在眉睫：过分依赖投资保增长，会带来货币信贷投放过多、资金流动性过剩等问题，造成经济运行大起大落的风险；过分依赖消耗能源资源保增长，其成本正在提升，约束正在强化，已不可持续。其二，结构调整面临巨大压力：一些领域盲目投资、产能过剩问题进一步暴露，科技创新和科技成果转化能力不强、城乡区域发展不平衡带来的经济社会矛盾仍较突出。“调而不快”、“调后反弹”现象不断凸显。

针对这一长期课题与短期问题，今年的政府工作报告中提出，把加快推进经济结构战略性调整，作为转变经济发展方式的主攻方向，推动经济尽快走上内生增长、创新驱动的轨道。

“满足中国13亿人口的需求，是挑战，也是机遇，而内生增长、创新驱动就是最佳轨道。企业要依靠自主创新，提高技术水平和管理水平，完成由粗放型向集约型的转变。”全国人大代表贺铿认为，路径选对了，关键还要发挥经济、法律手段，要加快转变关键要理顺体制机制。

今年政府工作报告提出，要增加一般性转移支付，健全县级基本财力保障机制，这就为城乡、区域协调发展提供了保障机制。报告提出要“完善成品油、天然气价格形成机制和各类电价定价机制”，这就理顺了资源产品价格机制。

张有会代表认为：今年加快转变经济发展方式，重点是推进关键领域改革和地方政府转变职能。政府报告中提出并强调了“改造提升制造业”、“加快培育发展战略性新兴产业”、“大力发展服务业”、“加强现代能源产业和综合运输体系建设”等新举措，比以往更实，更显迫切。

全国人大代表、民建中央副主席辜胜阻认为：这些举措抓住了当前结构失衡的要害，关键在于痛下决心，狠抓落实。“十二五”正是全球经济结构重构的关键时期，机遇稍纵即逝。要着力使创新成为经济增长的新动力，推动发展向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变。

描绘民生画卷，响应民意呼唤

关注民生、关切民意、满足人民的新期待，依旧是2011年政府工作的中心主题。今年的政府施政纲领，经过密集调研和反复修改，对会前媒体等调查中所涉及的“民意热词”一一作了回应。

■稳定物价——成为宏观调控的“首要任务”

[民意期待]面对近期GPI高位徘徊、小麦主产区遭遇罕见干旱，如何稳控物价、严防通胀成为重大民生关切。

[报告回应]要把稳定物价总水平作为宏观调控的首要任务，努力消除输入性、结构性通胀因素的不利影响，消化要素成本上涨压力，正确引导市场预期，坚决抑制价格上涨势头，并明确表示，绝不能让物价上涨影响低收入群众正常生活。

[代表点评]张晓燕代表：报告将稳定物价放在十项重点工作首位，从有效管理市场流动性、大力发展生产、加强农产品流通体系建设、加强价格监管、完善补贴制度等五个方面做出具体部署，彰显政府在困难面前保障民生的坚定信心。

■楼市调控——建立健全“考核问责制度”

[民意期待]新华网两会民意调查显示，抑制房价、“让百姓居者有其屋”名列榜首。

[报告回应]坚定不移地搞好房地产市场调控，建立健全考核问责机制，重点解决城镇中低收入家庭住房困难，切实稳定房价。主要措施包括今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，推进房产税改革试点，进一步完善房地产市场凋控政策。

[代表点评]余的娜代表：有保有压，增供给，抑上涨，设问责，报告中提出的多项措施针对性强，体现了本届政府兑现承诺、稳定房价、满足合理住房需求的决心。

■收入分配——“尽快扭转收入分配差距扩大趋势”

[民意期待]“收入分配”问题持续位居民意调查前列，公众期待通过加快改革将“蛋糕”分好。

[报告回应]合理调整收入分配关系，今年重点采取三方面措施：一是着力提高城乡低收入群众的基本收入。稳步提高职工最低工资、企业退休人员基本养老金和城乡居民最低生活保障标准。二是加大收入分配调节力度。三是大力整顿和规范收入分配秩序。

[代表点评]刘惠代表：加快扭转收入分配扩大趋势，体现了政府努力使广大群众共享改革发展成果的理念，也体现了政府维护社会公平的决心和勇气。

■社会保障——加快覆盖城乡居民

[民意期待]在人民网的两会调查中，包括养老等内容的“社会保障”以遥遥领先的票数位居首位。

[报告回应]加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系。新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40％的县。建立企业退休人员基本养老金正常调整机制。积极推进机关和事业单位养老保险制度改革。

[代表点评]朱丽萍代表：社会保障是制度性、根本性的民生问题，只有建立城乡之间、不同职业群体之间公平、健全的社会保障体系，群众幸福指数才会高，也有助于刺激消费、拉动内需。

■食品安全——“全面提高食品安全保障水平”

[民意期待]“问题食品”时有曝光，群众对“餐桌上的安全”充满期待。

[报告回应]完善食品安全监管体制机制，健全法制，严格标准，完善监测评估、检验检测体系，强化地方政府监管责任，加强监管执法，全面提高食品安全保障水平。

[委员点评]柴宝成委员：报告针对食品安全提出系统性的诊治方案，只要政府切实履行责任，消除监管盲区，堵塞监管漏洞，就能最大限度减少食品安全事件发生。

■反腐倡廉——建设“廉洁的政府”

[民意期待]“反腐倡廉”事关社会公平正义和政权巩固，持续高居民意关注热点前列。

[报告回应]要加快解决反腐倡廉建设中的突出问题。加大查处违法违纪案件工作力度。落实领导干部收入、房产、投资以及配偶子女从业、移居国(境)外等情况定期报告制度。规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革。

[委员点评]夏涛委员：加强反腐倡廉建设，是政治体制改革的重要内容，报告强调这项任务的“持久而紧迫”，并提出一系列重点解决的突出问题，足见政府决心之大。

■教育医疗就业——“老三难”探求“新解法”

[民意期待]上学、看病、就业“老三难”尚未解决，促进“优质、均衡、公平”成为新期待。

[报告回应]教育问题：堅持优先发展教育，为人们提供更加多样、更加公平、更高质量的教育。将增加学前教育资源，抓紧解决“入园难”问题；就业问题，千方百计扩大就业，今年中央财政拟投入423亿元，用于扶助和促进就业。继续把高校毕业生就业放在首位，依法维护劳动者权益，构建和谐劳动关系。城镇新增就业预计达到900万人以上，看病问题：2011年要在基层全面实施国家基本药物制度，抓好公立医院改革试点，提高基本医疗保障水平，完成农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设任务。同时，鼓励社会资本举办医疗机构。

[代表点评]徐景龙代表：报告中围绕教育、医疗、就业提出的措施，招招抓住了当前“老三难”的瓶颈，强调了公共服务改革的迫切性，彰显加快服务型政府建设的决心

■社会管理创新——关键是通民意、解难题

[民意期待]社会转型期矛盾多发，如何创新社会管理体制成为新课题。

[报告回应]加强和创新社会管理，以城乡社区为载体，以居民需求为导向，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，加快建立健全维护群众权益机制、行政决策风险评估和纠错机制，拓宽社情民意表达渠道，切实解决群众反映强烈的问题。

[委员点评]侯欣一委员：报告提出创新社会管理，符合当前群众的新期待和发展的新要求，各地应在切实保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权上下工夫，建设人民满意的政府。

■统筹城多发展——要充分尊重农民“自主选择权”

[民意期待]“暴力拆迁”、“被上楼”、“违规征地”在加快城镇化和新农村建设过程中，侵害城乡居民利益的问题时有发生，成为重大民生关切问题。

[报告回应]要充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进，这是必须坚持的正确方向。

[代表点评]刘瑞莲代表：报告充分尊重农民流动的自主权，提出保护农民承包地、宅基地等合法权益，可以说回应当前城镇化建设中存在的突出问题，抓住了下一步农业和农村发展的“牛鼻子”，给农民吃了“定心丸”。