两会专题一:“十二五”规划,绘制中国美好发展的崭新蓝图

科技智囊专题研究小组

3月5日上午，十一届全国人大四次会议在人民大会堂隆重开幕。国务院总理温家宝发表任职以来的第八份政府工作报告，绘制今后五年中国经济社会的发展蓝图。

两个7％，两个同步，“十二五”规划折射科学发展观内涵

3月5日，提请十一届全国人大四次会议审查的“十二五”规划纲要草案中，有两个7％赫然醒目：“今后五年，国内生产总值年均增长7％；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际增长超过7％。”在两个7％的基础上，“十二五”规划纲要还提出了一个极为重要的政策导向：“城乡居民收入与经济发展同步，劳动报酬的增长与劳动准产率的提高同步。”两个7％、两个同步，充分彰显出“十二五”时期，我国的科学发展观念。

与“十一五”设定的指标相比，“十二五”规划纲要草案将年均经济增长的预期目标从7.5％降低至7％，将城乡居民收入增长的预期目标从5％提升至7％以上，并且加了一个注释，明确提出收入增长按照不低于国内生产总值增长=预期目标确定，在实施中要努力实现和经济发展同步。

长期以来，五年规划(计划)中居民收入增速目标明显低于经济增速目标。例如，在“十五”计划中，经济增长的目标为7％左右，城乡居民收入增长=的目标为5％左右；“九五”计划，经济增长目标为8％左右，居民收入增长日标为5％左右。而纵观1979年至2009年，扣除价格因素，我国经济年均增长9.9％，而城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均分别增长7.3％和7.2％。

“在居民收入与经济发展、劳动报酬与劳动生产率提高无法保持同步的情况下，经济总量‘蛋糕做得越大，收入分配格局失衡的状况就越严重。现在到了必须合理调整收入分配关系的时候了。”重庆市发展改革委主任杨庆育代表的观点颇具代表性。

正是在这样的背景下，“十二五”规划纲要草案提出，经济增长预期目标相对降低，而城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均增长目标显著提高，这“一降一升”清晰体现了科学发展的意图，意味着中国的发展更加注重全面、协调、可持续。

两个7％意味着，“十二五”期间，发展仍然是解决所有问题的关键。中国仍然是一个发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。

但同时，发展要更加科学。两会召开前，温家宝总理在线交流时即表示，“十二五”规划中确定的经济发展速度是7％，之所以这样做，是因为要把工作重点放在提高经济增长的质量和效益上来，要把发展及所得到的成果用到民生上来。

这一观点得到代表委员们的厂‘泛赞同。围绕“两个7％、两个同步”，代表委员们纷纷发表自己的看法。

“7％不算慢”，中国人民大学经济学院副院长刘元春说。按照这样的增长速度，中国的国内生产总值到2015年将达到55万亿元。“适度调低增速目标，并不表示平稳较快增长的态势会有变化，而是意味着我们更注重经济增长的质量和效益，为经济转型和改善民生腾出空间。”

“减速”的同时要“换挡”。全国政协经济委员会副主任、国家统计局原局长李德水说，在编制第九个五年计划的时候，我国政府就提出了“转变经济增长方式”。三个“五年”下来，在转变发展方式上我们取得不少成绩，但是，还有很多不尽如人意的地方，同时又出现一些新情况、新问题。实践证明，以消耗大量能源、牺牲环境为代价谋求经济的高速发展，这种发展方式不可持续。

全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示：“国家下决心从更多追求经济总量的快速增长，转向更加重视居民收入的提高。”

东北财经大学党委书记艾洪德代表认为，此举(两个7％、两个同步)是转变经济发展方式的应有之意。今后中国经济的发展应当建立在内需特别是居民消费基础之上，要启动消费引擎，必须加快提高居民收入的增速。居民收入的快速提高，也有助于缓解社会矛盾，促进构建和谐社会。

国家发展改革委宏观经济研究院副院长王一鸣分析，随着人口老龄化的发展，未来中国经济长期快速发展依赖的高储蓄率、高投资率和丰沛的劳动力供给将逐渐发生变化。国际经验也表明，经过二三十年的连续高增长后，会出现经济增速的回调。“在这个关口，适当调低经济增速目标，通过居民收入的加快提升，为未来可持续增长提供强大的内生动力，是必然的选择。”王一鸣强调。

全国政协委员、国家税务总局前副局长许善达表示，调低增长速度指标，是要传递一个信号，即今后更加关注经济增长质量和人与社会和谐发展，而非不计代价地片面追求GDP。

著名社会学家陆学艺表示，两个7％，是“十二五”期间我国将坚持把保障和改善民生作为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点的一个例证。以往有些地区、有些部门把以经济建设为中心曲解为GDP挂帅，以致以牺牲社会建设、农村发展、资源环境为代价而片面追求GDP。两个7％明确了经济建设与社会建设的关系，对促进经济社会协调发展，有着特别重要的意义。

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康认为，主动调低GDP增速指标，显示出我国转变经济发展方式的决心。目标调低释放出一个明确信号：告别“GDP崇拜”，防止经济结构调整“被牺牲”，以更大的决心和勇气加快发展方式转变。

加快转变经济发展方式，“十二五”规划描绘科学发展主线

在科学发展观的指引下，“十二五”规划纲要草案明确提出，以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路。今后五年，要确保科学发展取得新的显著进步，确保转变经济发展方式取得实质性进展。

其基本要求是：坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向；坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑；坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点；坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。

加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，贯穿我国经济社会发展全过程和各领域，因而它具有极其丰富的内涵。以下是一些亟待发展与改革的关键领域。

●结构调整，重在激活主体。作为加快转变经济发展方式的主攻方向，经济结构战略调整已箭在弦上、时不我待。“十一五”期间，得益于大力推进经济结构调整，我国经济增长的质量和效益都有所提高，但经济结构不协调的矛盾日益突出；应对国际金融危机，我国过度依赖投资的经济结构必须改变；应对物价上涨、降低通货膨胀压力，我国一、二、三产业不协调的经济结构必须改变；应对经济社会发展与人口资源环境的矛盾，我国过度

消耗资源能源的增长方式必须改变。面对这些矛盾，怎样转变、怎样调整?近些年，我国一直在大力倡导结构调整，但之所以推进缓慢，主要原因在于结构调整的主体——企业，尤其是广大中小企业、民营企业，面临着后劲不足、创新乏力、实力不济、机制不畅等重重发展困难。激活企业活力，亟待政府科学引导与大力支持，把调结构与体制机制创新相结合，既要运用“看得见的手”，更要重视“看不见的手”；既要加大金融、税收等方面的支持力度，又要深化资源能源价格、收入分配等改革，为企业提供发展动力。

●自主创新，依靠科学体系。作为加快转变经济发展方式的重要支撑，大力推进科技进步与自主创新，需要科学体系。自主创新是一个系统工程，作为国家的一项重大战略，不仅要实现“产学研”三方结合，还要解决好自主创新的市场动力、商业逻辑，构筑起一个有利于自主创新的科学管理体系，加大政府的政策引导与资金投入，加快经济主体对科技资源的高效配置，促进科技成果的市场化转化、产业化发展。

●改善民生，需多策并举。作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，保障和改善民生，需要多策并举：一要促进消费，二要增加收入，三要提升发展能力与就业质量。民生问题，涉及人民群众生活、生存、发展等全方位问题，现阶段体现为消费结构、收入结构、就业结构等的不合理，不协调、不均衡。针对这些问题，政府既要注重结构内的不平衡问题，也要重视结构间的不匹配问题，加强综合施政能力，在经济领域，主要是激活人民自身的发展活力、创新动力，健全市场机制，将内在需要转化为内生动力；在社会领域，主要是帮扶中低收入人群，并将工作重心放在公共服务供给、社会管理强化上，健全社保体系，解决当前最紧迫的养老、医疗、失业等几大民生问题。

●绿色环保，低碳大有作为。作为加快转变经济发展方式的重要着力点，建设资源节约型、环境友好型社会，是一次重大挑战，也是一次难得的转型机遇。进入“十二五”，我国经济发展走到一个十字路口：是以牺牲资源环境为代价不顾一切追求高增长，还是以生态环境保护为前提追求发展的可持续?立足当前，放眼长远，走绿色发展之路成为人们的共识。怎样才是绿色发展，低碳是一个全球公认的标准，也是未来世界经挤竞争的焦点与门槛。发展低碳经济，我国与世界各国站在同一起跑线上，因此要抓住这一难得的转型机遇，大力研发与广泛应用符合低碳标准的新技术、新工艺、新材料，在环境、硬件、软件等各方面建立制度规范，力争占据发展制高点。

●体制改革，变被动为主动。作为加快转变经济发展方式的强大动力，改革开放的核心任务之一，就是改革政府部门的考核机制，从顶层的“指挥棒入手，变被动转变为主动转变。这既是一场攻坚战，也是一场持久战。单一的GDP增长指标必须让位于综合均衡全面发展的指标体系，特别要包括体现经济效益、环境质量和人民生活的指标。此外，“十二五”时期，政府还要在体制、机制方面扎扎实实地推进改革，让体制、机制为促转变提供保障。不论是产业结构调整，还是推行绿色经济，都不是仅靠呼吁就可以实现的，必须靠一定的制度安排来发挥激励和约束作用。

全面开启的这场加快转变经济发展方式的深刻变革，已经成为我国“十一二五”时期科学发展的必由之路，两会代表委员们就此纷纷发表自己的观点和见解。

一些代表委员表示，“促转变”不是新话题，过去虽然知道转变的重要性，可面对红红火火的发展势头，往往舍不得眼前利益，又怕转型带来风险。进入“十二五”，东部沿海地区已逐步从国际金融危机的冲击中走了出来，人们也因此深刻认识到了加快转变经济发展方式的重要性。

全国人大代表、北京市通州区委书记王云峰表示，转变经济发展方式，既是“十二五”最核心、最迫切的任务，也是贯彻落实科学发展观的题中应有之义。在全球经济进行重大调整的背景下，从前那种过度依赖投资和出口、过度依赖第二产业、过度依赖物质资源消耗的格局必然难以为继。

全国人大代表、中航工业的孟祥凯认为，在中国经济日益融入世界的形势下，简单模仿已没有前途，贴牌生产难有丰厚回报，走别人的路只能永远跟在别人后面。要避免受制于人，必须让自主创新成为转变经济发展方式的核心战略。

全国政协委员、国家统计局原局长李德水表示，扩大内需、加快转变经济发展方式是“十二五”期间中国经济社会发展一个最重大的课题。他认为应从九方面入手：深入贯彻落实科学发展观；转变经济发展方式关键靠科技进步；切入点是理顺收入分配关系；扩大内需的主攻方向是农村；大力发展服务业特别是现代服务业；走中国特色的城镇化道路；整顿市场经济秩序；完善干部政绩考核制度，增强“忠职”意识；坚持改革开放为动力。

全国政协委员、西部机场集团董事长何喜奎认为，在后国际金融危机时期，我国经济能否抢得先机，实现从经济大国向经济强国的跨越，关键看这次新的转型是否能够成功。他强调：“当前，一场争夺未来发展制高点的国际大赛已全面展开。全球主要经济体都在为下一步发展进行战略新布局，纷纷把新能源、新材料、生物医药、节能环保、低碳技术等作为新一轮产业发展的重点。如果不尽快实现经济发展方式的转变，就很难在今后的国际竞争中掌握主动。”

全国人大代表、福建省龙岩市委书记张健表示，加快转变，结构调整有决定意义。在“十二五”期间要让加快转变收到实效，必须下大力调整经济结构和产业结构，让轻的重起来，让冷的热起来，使经济发展中的薄弱环节得到加强。他还表示，在产业结构中，要大力提升第二产业特别是现代服务业的比重；提升传统产业的技术含量并大力发展新兴产业，探索一条产业转型升级的路子。这一过程中还要特别注意，全国的发展是个整体，各区域在产业布局上应相互依存、取长补短，要避免重复建设、相互封锁和产业结构趋同化。

全国政协委员王金祥认为，中国要应对金融危机，要能够在今后的国际竞争中占据比较主动地位，需要特别关注战略性新兴产业的发展。同时，他还表示，目前大家对发展战略性新兴产业的积极性很高，但也有一些无序发展的苗头。相信国家一定会对战略性新兴产业的发展，从规划引导、统计监测、布局优化、重点突出方面进行很好的协调部署。

全国政协委员、工商银行行长杨凯生表示，未来五年，商业银行将在加大对经济发展转型的支持力度中找到更多的发展空间。商业银行要积极为先进的制造业、现代服务业和战略性新兴产业提供信贷支持，而对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备制造、造船业等7个产能过剩行业的信贷要加大控制力度。

全国政防委员、全国工商联副主席、亿利资源集团董事长王文彪表示，民营企业在经济结构调整中应该把握三个重点：一是带头加快发展绿色经济，强调生态环保、节能减排、循环利用、资源节约，实现高科技的发展、可持续的发展；二是加快发展高级化经济，尽快把劳动密集型、低端产业向高技术化、高品牌化、高级化产业发展；三是加快发展服务业。同时，他还表示，民营企业、中小企业应该真正发挥点多、面多、人多的“三多”优势，积极参与第三产业服务业的发展。

实施一揽子改善民生行动，“十二五”规划带给百姓新期盼

两会期间，在提交审议的“十二五”规划纲要草案中，民生改善被放在了突出的位置。从提高最低工资标准到减轻居民税收负担，一揽子改善民生行动计划的提出，标志着民生关爱已成为集中明确的“国家行动”，给百姓带来新希望。

全面、集中的改善民生行动，彰显的是理念，表明的是决心。作为“十二五”规划纲要草案中的新提法，“改善民生行动计划”有10个方面的内容，包括扩大城乡就业规模、提高最低工资标准、提高养老保障水平、提高医疗保障水平、提高城乡低保标准、实施城镇保障性安居工程等，这些都是百姓最为关切，也是现实生活中最迫切需要解决的民生问题。

决心可贵，具体的行动目标无疑更让百姓充满期待。在此次“改善民生行动计划”中，一系列重要问题都列出了明确的规模和标准。根据计划，“十二五”期间最低工资标准年均增长13％以上，城乡居民最低生活保障标准年均增长10％以上，全国统一的社会保障卡发放数量覆盖60％人口……这些，是政府对民生的庄严承诺，也是百姓看得见的希望。

民生无小事，也无易事。就业、养老、医疗等各项民生问题涉及到不同内容、诸多部门。各自为战、政出多门，使得在解决民生问题时难免会有资源浪费甚至是“扯皮拖后腿”的现象发生。正因如此，“改善民生行动计划”按照科学发展的要求，把各个领域的行动计划整合起来，统筹协调，形成合力，以此更好地推进改善民生工作。

人们已经注意到，作为一项集中统一的民生“国家行动”，政府努力提供坚实的财力保障。“改善民生行动计划”中明确：扩大国有资本收益上交范围，逐步提高国有资本收益上交比例，新增部分主要用于社会保障等民生支出。

纵览我国经济社会发展的“顶层设计”，”十二五”规划纲要突出地把民生作为出发点和落脚点，把民生追求更加深刻地融入发展进程，一个个民生“路线图”、“时间表”昭示人们，下一个五年的民生前景，不只是各项实惠量的增加，更是发展方式的转变，改善民生成为更自觉更主动的国家行为。

中国民生的发展与改善，不仅凝聚了亿万中国人民的期待，也牵动着世界的目光。一个国家的发展，其最终的落脚点是人民；而民众对幸福生括的期待，则正是发展再上层楼的强劲动力。回应期待，满足期待，中国将迎来更有质量的发展，中国人民将拥有一个更加幸福的未来。

“两会”召开前，国务院总理温家宝与网友互动时特别强调，民生是“十二五”规划的出发点和落脚点，我们要让人民生活得舒心、安心、放心，对未来有信心。同样，在众多代表委员提交的议案提案中，在各大媒体的报道中，在各大网站的论坛中，民生问题不约而同地成为焦点。

全国政协委员、中国交响乐团团长关峡表示，“十二五”规划中，多项举措勾画出温暖的民生画卷，让亿万百姓看到党和政府改善民生的决心。

“‘十二五规划纲要是一份民生报告。对于广大群众特别是中低收入人群来说，这是最实惠、摸得着、看得见、共享发展成果的‘富民工程。”全国人大代表、安徽铜陵市委书记姚玉舟说。

“这是一个民生色彩最浓的五年规划。”国家规划专家委員会委员、中科院一清华大学国情研究中心主任胡鞍钢评价，“规划在民生和缩小贫富差距方面进行的部署，将促进中国社会收入结构由‘金字塔形向‘橄榄形转变，全体人民将更好地分享改革发展的成果。”

“扩大内需的出发点、着眼点和最终目的，就是改善民生。”云南省财政厅厅长陈秋生代表说，一方面，只有经济发展了、财力雄厚了，才能为改善民生创造条件。扩大内需，有利于为经济平稳较快发展提供空间和动力，又有利于强化长期存在的薄弱环节，促进民生改善；另一方面，保障和改善民生，本身就是扩大内需、推动经济发展方式转变的重要举措，两者相互关联。

全国人大代表，北京市发改委主任张工表示，改善民生，既是实现发展成果由人民共享、促进社会和谐稳定的迫切要求，也是扩内需、调结构、解开经济发展诸多难题的钥匙。转变经济发展方式，就要把民生放到更重要的位置，在有限的财力中，让切给民生的那块“蛋糕”越来越大。

聚焦“十二五”

规划新提法

3月5日提请十一届全国人大四次会议审查的“十二五”规划纲要(草案)，在代表委员和广大干部群众中引起强烈反响。翻阅这本有着6万余字、厚达118页的草案文本，代表委员和专家们发现了许多与“十一五”规划相比的新提法、新部署、新亮点。

●主题主线理念贯穿全文“十大政策导向”专章论述

6万余字的纲要全文，以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的发展理念始终贯穿其中。“转变方式开创科学发展新局面”成为全文首篇，其中明确了指导思想和政策导向等。

纲要草案在开篇中首次专章论述了“加强和改善宏观调控”、“建立扩大消费需求的长效机制”、“调整优化投资结构”等十个方面的政策导向，这是在延续“十一五”规划中“六个立足”政策导向基础上的又一次创新，使得纲要更具有指导性、针对性和操作性。

●“改善民生行动计划”格外亮眼十大措施“重若千钧”

着力改善民生是纲要草案的重点所在。纲要草案中设置的“改善民生行动计划”引人关注，其中涵盖扩大城乡就业规模、提高最低工资标准、提高养老保障水平、实施城镇保障性安居工程等10大措施。

城镇年均新增就业900万人、最低工资标准年均增长13％以上、建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)……一个个具体数字，彰显出了这一行动计划沉甸甸的“含金量”。

翻阅纲要草案，其实改善民生的理念贯穿全文。纲要对“建立健全基本公共服务体系”单设一篇，并首次明确了基本公共服务范围和重点。首次设立“提高住房保障水平…‘合理调整收入分配关系”专章。纲要草案也首次对“公共交通”和“公立医院”各单独设立一节。

●降低经济增速指标提高居民收入指标

让收入与经济同步增长，一直是社会各界的强烈呼声。这在“十二五”规划纲要中，得到了回应。

相比“十一五”规划，经济增长预

期指标从年均增长7.5％下调为7％；居民收入预期指标从年均实际增长5％提高为“7％以上”，并加了一个强调性的“注释”，明确提出收入增速不低于经济增速，在实施中要努力实现和经济发展同步。这意味着，“经济增速”和“收入增速”两者带有了关联的硬性限制。

“十二五”规划还对经济指标进行了弱化，不仅经济增速指标下调，而且取消了人均GDP增速指标。在地方考核中还首次提出“弱化对经济增长速度的评价考核”。

●设置24项主要指标新增约束性指标注重民生和节能减排

指标设置体现规划的意图和重点，其中约束性指标是政府要确保实现的，至关重要。“十二五”规划纲要设置了24个国民经济和社会发展主要指标，比“十一五”规划多了2个；其中12个为约束性指标，比“十一五”规划多了4个。

“约束性指标的增加，集中在改善民生和节能减排方面，体现了强化政府的公共服务职能和责任。”国家规划专家委员会委员、清华大学国情研究中心主任胡鞍钢分析说。

“十二五”规划增设了4个约束性指标，分别为单位GDP二氧化碳排放降低17％、非化石能源占一次能源消费比重提高3.1个百分点、九年义务教育巩固率增长3.3个百分点、城镇保障性安居工程建设3600万套。

相比“十一五”规划，“十二五”规划对3个约束性指标进行了丰富，分别为主要污染物排放指标中增加了氨氮和氮氧化物，森林覆盖率指标中增加了森林蓄积量，新农合覆盖率指标丰富为城乡三项基本医疗保险参保率。

“节能减排的指标更加多元，力度也进一步增强，这必将有力推动中国实现绿色发展。”全国人大代表、东北财经大学党委书记艾洪德说。

●“合理调整收入分配关系”单设一章凸显收入分配改革新思路

社会各界高度关注的调整收入分配关系问题，在“十二五”规划纲要中得到了强化。在“十一五”规划中这仅仅是很短的一节，如今“合理调整收入分配关系”单设一章。不仅如此，关系“收入分配”的其他方面，在住房保障、就业、农民增收等多章中均有涉及。

除了降低经济增速指标、提高收入增速指标以实现“两个同步”外，“十二五”规划纲要对合理调整收入分配关系提出了逐步扭转收入差距扩大趋势的思路。

“这顺应了人民的新期待!现在是到了合理调整收入分配关系的时候了。相信随着这些改革措施的推进，人民生活将更加富裕。”全国人大代表、山东省临沂市委书记张少军说。

●首次使用彩图勾勒新图景22个专栏展现中国发展新动力

规划纲要中首次运用5幅彩图的形式勾勒出“十二五”新布局，展现出“农业战略格局”、“快速铁路网”、“高速公路网”、“城市化战略格局”、“生态安全战略格局”的全国空间分布，布局清晰、形象直观，一目了然。

规划纲要中设置的22个专栏，格外引人关注。22个专栏中列有事关农业生产、绿色发展、新兴产业、改善民生等诸多方面的工程和发展方向，措施扎实有力，内容格外充实，凸显了中国发展的新动力。

“在纲要中看到彩图，使人眼前一亮，图中标注出国家发展的新格局，很有冲击力；而看到这些专栏中的重大举措和重点工程，让人倍感振奋，体会到国家蓬勃的发展动力。”全国人大代表、青岛港董事局主席常德传说。

●社会管理，支持港澳及推进两岸关系内容首次单独成篇

从纲要的“篇、章、节”结构上看，与“十一五”规划相比，社会管理、支持港澳及推进两岸关系内容在纲要中首次单独设立一篇。

社会管理篇分为5章，分别从创新社会管理体制、强化城乡社区自治和服务功能、加强社会组织建设、完善维护群众权益机制和加强公共安全体系建设等方面来加强和创新社会管理体制。

全国人大代表、北京市委社会工作委员会书记宋贵伦说，这些内容更加合理界定了政府与社会的关系，明确要加快建设服务型政府，在服务中实施管理，在管理中体现服务。

支持港澳及推进两岸关系内容也首次成为“深化合作建设中华民族共同家园”单独一篇，为加强两岸三地的合作与发展，创造了更加有利的条件。