浅议镇安县水权转让存在的问题及对策

张义锋

（镇安县水利工作队 陕西 镇安 711500）

1 水权概念的提出

水权较普通的法律概念，也就是水资源的所有权、使用权。我国水资源属国家所有。《宪法》第九条规定：“矿产、水流、森林、草地、荒地、滩涂等自然资源都属国家所有，即全民所有。”《水法》第三条规定“水资源属于国家所有，即全民所有。”水资源属国家所有的前提下，水权主要指水资源的使用权。

我国对水资源使用实施取水许可制度和水资源有偿使用制度。《水法》第三十三条规定“国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的、实行取水许可制度。”《取水许可制度实施办法》规定：“一切取水单位和个人利用水工程或机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水，都应当依照本办法申请取水许可证，并依规定取水。”

2 镇安县水资源开发利用中存在的问题

镇安县自2006年4月国务院发布的《取水许可和水资源费征收管理条例》、2005年水利部关于水权转让的若干意见（水政发［2005］11号］）之前，全县水资源开发建设均为无偿使用。因而造成水事纠纷增多，水资源浪费严重。而现有的《水法》和《取水许可制度实施办法》等政策法规中缺乏对水权的归属、取得和转让的明确规定，不能适应目前市场经济条件下的水权转让要求。

2.1 使用权的取得缺乏具体法律依据，水资源利用效率较低

目前，用水户能否拥有水权、水权拥有者的权利和义务等没有明的法律规定。用水户对水使用权，水资源费与水费的标准互相混淆，用水户的法律地位不明确，造成水资源浪费严重。镇安县目前主要用水企业水重复利用率为零。特别是农田灌溉中的大水漫灌和生产用水企业水资源浪费十分严重。镇安县水权分配已进入法制化管理，对一个流域或者一个水工程，通过公开发包形式向社会公开招标，通过公开投标，竞争水工程或流域水资源的开发权，并按规定实行水权使用竞价，进入水权交易市场竞价出让，得到该范围内水体使用权。

2.2 水价政策不完整，水资源浪费、污染严重，依法收费难度大

目前的水价形成机制主要考虑供水设施的运行费用和产权收益，还没有考虑水资源价值。陕西省物价厅、财政厅、水利厅、陕价行发（2010）4号文件规定，自2010年1月1日起执行新的水资源费征收标准，该县目前已在县城自来水价中收取0.3元/m3水资源费。其他用水企业缴纳水资源费还较低。

另外，因水价内涵不清，导致水资源的不合理配置和严重浪费。虽然《水法》规定取水要缴水资源费，但全国性的水资源费征收规定一直没有出台，地方水资源费的收取标准很低，而且用水企业缴水资源费积极性不高，有的甚至拒交。该县2009年收缴的水资源费只有32万元，占应交数的286万元的11.9%。以水电企业为例，当年发电量为2.4亿kW·h，以每kW·h缴水资源费0.003元计算，当年应交72万元，而实际年只交3万余元，只占应缴数的4.2%。由于水资源被大量无偿使用，成为福利水，导致污染浪费严重。依该县水行政执法部门2005年上报的《镇安县农村饮水现状调查评估报告》称，当年全县农村人口25.88万人，农村饮水不安全人口为22.4万人，占全县农村总人口的86.55%，经对县主要干流河旬河、乾佑河、冷水河、滑水河、县河分别采集6个水样，化验结果为水体全部污染，特别是县河氨、氮严重超标，水质已严重恶化。老百姓身居河边无水吃的现象已相当普遍。故而水利部门集中人力、物力、财力进行了近十年农村安全饮水工程的建设，花费了巨额资金，解决了农村10万人饮水困难，但未解决的农村饮水不安全人口还有近十万人，建设任务还相当艰巨。

3 促进水权转让制度建设

3.1 依法强化和完善水资源国家所有

国家作为水资源所有者，是水权支配的主体，中央政府始终具有水资源的最终处置权，地方政府依法负责本行政区域内水资源的所有权，县级政府水行政主管部应依法强制管理。

3.2 依法完善水使用权分配机制

县级政府水行政执法部门应明确水使用权的分配原则，依法进入水权转让市场交易，明确取得水使用权的条件和权利与义务。改变目前水使用权不清、义务不明、责任不实的情况。纠正水资源浪费严重、用水企业生产用水损害第三者利益，特别是该县人口、土地最集中的干流河乾佑河、唐家河等河流，生产用水企业严重侵害农业生产和当地群众生活用水的问题较严重。

3.3 建立和发展水市场，实现该县水资源优化配置

该县水资源较丰富，但随着经济快速发展，因由来已久的福利水，造成水资源污染浪费严重，水资源重复利用率为零。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》强调全面推行各种节水技术。在依法理顺节水的基础上，促进该县目前水资源利用从低效益向高效益发展。随着经济发展，水资源短缺，水权转让进入市场竞争势在必行。

3.4 改革水价的依法形成机制

该县目前对水价的内涵认识不准确，认为水价往往是工程水价的代名词，从而导致资源水价值、环境水价被排挤或者被取代。而完整的水价就应包括资源水价、工程水价、环境水价。建立新的水价机制，要包括资源水价，取得水资源权要支付资源水价。根据陕西省物价厅、财政厅、水利厅、陕价行发（2010）4号文件规定，自2010年1月1日起执行新的水资源费征收标准。进一步强化与完善全县水资源国家所有制，增强县水利部门对全县水资源的严格管理和对水资源优化配置的权威性。水资源使用权由政府进行初始配置后，取得水资源使用权的用水企业可以进入水市场，将自己节余的水有偿转让。发挥价格改革的市场信号作用，启动全县水权市场交易。

3.5 完善水权市场交易政策法规，健全依法水市场交易管理机构

镇安县水资源在水行政主管部门的依法管理下，代表国家依法行使水资源的所有权。已经从多龙治水，依变转化为一龙治水。全县水资源依法由水行政主管部门统一管理的制度已经理顺。还应进一步加强宣传教育，明确规定公民在什么情况下可以得到水资源使用权，如何依法使用水资源，节约水资源，处理好上下游、左右岸用水户的关系。明确水资源使用权必须依法取得。该县目前用水企业都能严格要求依法取得用水权，但个别地方，仍有无证取水的问题存在，有的甚至还比较严重。究其原因，主要是水行政执法机构不健全。经上级批准，镇安县公安局、水务局已于2010年7月在镇安县水务局挂牌设立警务室，为依法管理水资源提供了法律保障。

3.6 建立健全全县水资源依法管理，提高管理机构的管理水平

镇安县目前水权转让的制度和法规还不健全，需要依靠国家法规政策为依托，开展更加广泛的宣传教育，使水企业和个人认识到水资源是一种特殊的自然资源。县水务部门实行科学化管理水平，加强政府对水资源的依法统管，综合运用行政、法律、经济等切合当地实际的管理手段，按照不同地域、不同用水时段、不同用水行业、因地制宜的对全县水资源优化配置，使其发挥更大的经济效益和社会效益，为地方经济建设服务。

4 结语

镇安县实行水权有偿使用后，初步形成了节约、优化配置水资源的局面，提高了水资源的综合开发利用经济效益和社会效益。水资源开发利用己是该县国民经济发展的支柱产业、龙头产业。随着该县水权交易市场的进一步规范化、法制化、市场化，水资源的进一步开发利用，将有力促进全县经济快速发展。陕西水利