陕西省农业灌溉设施管理运行现状及对策建议

魏超峰

（陕西省石头河水库灌溉管理局 陕西 杨凌 712100）

1 陕西省农业灌溉设施的现状和作用

陕西省农业灌溉有着悠久的历史，古代农灌始于夏商，兴于秦、汉、隋、唐，衰于宋、元、明、清；现代农灌发端于民国，兴盛在新中国。近代水利大师李仪址先生主持修建的“关中八惠”，开创了陕西省现代农业灌溉建设的先河。目前，全省共有农业灌溉设施22万余处，其中万亩以上灌区176处，水库1052座，抽水站1.09万座，机电井15.4万眼，池塘2.8万口，堰坝6153座，小型自流引水灌溉工程2万多处，基本形成了蓄、引、提、调结合，大、中、小、微并举的农田水利灌溉网络。据统计，占全省总耕地面积1/3的灌溉面积，生产了全省近2/3的粮食，水浇地成为陕西省名副其实的“粮袋子”。

2 陕西省农业灌溉设施管理运行中存在的主要问题及原因分析

2.1 存在问题

（1）资源性缺水与工程性缺水并存，灌溉供水保障能力不足。陕西省水资源总量和工程蓄水能力呈下降趋势，调控性水源工程偏少，河道断流、水库淤积、地下水位下降导致农业灌溉水源紧缺。目前，全省有74%的灌溉面积依靠无调蓄能力的自流引水和提水方式进行灌溉，仍未摆脱“靠天吃饭”的被动局面。另外，近二十年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，工业与农业争水矛盾日益突出，农业灌溉水源被大量挤占，年均递减率达1.08%，严重削弱了抗旱水源保障能力。

（2）田间工程配套不全，工程老化失修严重。陕西省农业灌溉设施大多修建于上世纪六七十年代的特殊历史时期，有的已运行了半个多世纪，“三边”工程多，投入欠账多，“先天不足、带病运行”的现象十分普遍。大型灌区虽然经过十多年的更新改造，但只解决了一些“卡脖子”的急、难、险、重问题，干、支渠工程完好率仍不到50%，田间工程配套率仅为50%～70%。中型灌区和小型水利工程长期处于“吃老本”状态，多年无固定的投入，老化残损问题日益加剧，服务功能不断衰减。据调查统计，全省大中型灌区因永久性占地导致67.7万亩失灌，因田间工程配套不全导致544万亩面积失灌，因工程老化失修导致586万亩面积灌溉保障能力下降，因破坏残损导致40%的小型农业灌溉工程不能正常运行。

（3）灌区管理单位难以良性运行，职工队伍不稳定。20世纪80年初，陕西省对灌区管理单位进行了经营机制改革，变“收支两条线”为“自收自支、自负盈亏”的企业化管理。二十多年来，灌区管理单位仅靠水费和综合经营收入勉强维持运转。2005年水管单位体制改革后，各级财政对灌区公益性工程的管理经费和维修养护费给予了补贴，在一定程度上缓解了管理单位的运行困难。但是，由于水价倒挂，灌区管理单位政策性亏损严重，难以实现正常运转。长期以来，灌区单位只能以“拚工程和亏职工”维持低水平的运行，灌溉工程设施无力维修，职工队伍不稳定。

（4）基层服务体系不健全，水利前沿阵地不稳。县、乡水管站是水利工作的根基。然而，陕西省在历次机构改革中，县、乡水管站有的被合并，有的被裁撤，基层水利服务体系的地位和作用弱化，难以有效履行其业务指导和技术服务等职能。随着形势的发展，大中型灌区群管组织也出现了新情况和新问题，使得用水难组织、收费难征收，对抗旱灌溉造成很大影响。

2.2 成因分析

（1）思想认识不到位。农业灌溉设施作为农业生产的基础和粮食安全的保障，其基础性、公益性、社会性的特点被忽视，各方对加强农业灌溉设施建设极端重要性没有的足够的认识。由于农村经营机制的变革和粮食生产形势的变化，在一些地方轻农弃灌的思想抬头，农民群众水的忧患意识淡薄，没有真正从思想上认识到农业灌溉设施在保障国家粮食安全和促进经济社会可持续发展方面的重要作用。

（2）资金投入严重不足。20世纪80年代国家实行财政分灶吃饭和分级办水政策后，各级财政大幅度紧缩了对水利的投入，2002年“两工”取消和税费改革后，更是加剧了投入不足的矛盾。尤其是灌区末级渠系和小型水利设施，长期处于“有人用、没人管、无钱修”状态。近十年来，虽然国家加大了对水利基础设施建设投入力度，但由于历史欠账多，资金投入不足仍是陕西省农灌设施建设的最大制约因素。

（3）重建轻管问题比较突出。长期以来，重建设、轻管理的倾向在一些地方十分突出。农村实行家庭联产承包责任制后，小型水利工程失去了管护责任主体，由于缺乏跟进政策和措施，致使这部分工程设施无法发挥其应有的效益。虽然陕西省从20世纪90年代中期大力实施小型水利工程产权制度改革，但从调研情况来看，效果不甚理想，“穿新鞋走老路”、“换汤不换药”的现象在一些地方依然存在。对于大型灌区来说，虽然国家加大了骨干工程的投入，但日常管理运行和维修养护经费财政投入缺位，长期处于“有钱打仗，无钱养兵”的尴尬境地。

（4）政策措施不尽到位。政策措施不尽到位，是农业灌溉设施不能形成良性运行机制的重要原因。一是农业灌溉的公益性没有得到确立，因水价倒挂造成的政策性亏损长期得不到应有的补偿，灌区单位经营入不敷出，难以正常运转。二是农村“两工”取消和税费改革后，水利行业缺乏相应的跟进政策和应对措施，“一事一议”政策在有些地方难以落实，小型水利工程成为“被人遗忘的角落”。三是投入体制不合理，缺乏统一监管措施，多头管理、各行其是、随意立项、重复建设的现象时有发生，在很大程度上影响了资金的投入效果。

3 加强农业灌溉设施建设与管理的对策与建议

（1）确立农业灌溉的公益性地位，从政策层面构建灌区管理单位良性运行的体制保障。要采取多种形式大张旗鼓地宣传陕西省的水情，宣传农业灌溉设施在保证陕西省粮食安全和支撑经济社会发展中的重要地位和作用，宣传加强农业灌溉设施建设的极端重要性和紧迫性，进一步增强全社会的水患意识，努力掀起新一轮兴水治旱高潮。要加强政策研究，确立农业灌溉的公益性地位，落实各级政府的主导责任，建立农业灌溉设施建设的长效投入机制，努力为加强农业灌溉设施建设提供良好的体制保障。

（2）加快骨干水源工程建设步伐，进一步提高灌溉供水保障能力。在加快“引红济石”、“引汉济渭”省内南水调水工程建设的同时，力促东庄水库等一批骨干水源工程尽快上马。通过修水库、建塘坝、引水枢纽改造加固等工程措施，增强水源调蓄功能，提高灌溉的供水保障能力。另外，要充分利用黄河过境水，加快建设沿黄蓄、提水工程，以弥补陕西省农业灌溉水源的不足。

（3）加大投入力度，全面实施农业灌溉设施改造。一要继续抓好大型灌区续建配套与节水改造、大型泵站更新改造、中央财政小型水利重点县建设等项目，足额落实地方配套资金，确保工程顺利实施，取得应有的效益。二要优先保证灌区公益性“两费”，为工程设施安全运行提供资金保障。三要启动实施大型灌区田间配套工程和中小型灌区更新改造，力争用3年时间，恢复失灌面积544万亩。四要对关中的机电井、小型抽水站和陕南、陕北的塘、窖、小型引抽水工程进行修复改造，努力使其发挥出更大的效益。五要落实市、县对小型水利工程的主导责任，将小型水利工程投入纳入本级财政年度预算，恢复原有的市、县小型水利事业费，切实解决小型水利工程投入不足的问题。同时，要坚持不懈地抓好农田水利基本建设，努力扩大基本农田面积，提高农田水利化程度。大力推广渠道防渗、管灌、喷灌、微灌等现代高效节水技术，努力提高灌溉水的利用效率和效益。

（4）深化体制机制改革，增强农业灌溉设施的发展后劲。一要加强水资源统一调配，以现有水源工程为依托，整合大型灌区设施资源，构建关中东西部两大联网调度体系，实现水资源的优化配置和高效利用，进一步提高骨干灌溉工程抗御自然灾害的应急保障能力。二要研究建立农业灌溉工程管理运行财政补贴机制，对大中型灌区灌溉水价成本进行新一轮测算，在此基础上参照粮食直补、农机补助、粮种补贴等办法，由各级财政对大中型灌区的灌溉水价和高扬程抽水电费实行补贴，切实解决管理单位政策性亏损问题，使其真正实现良性运行。三要在经济实力强、财政收入好的市、县，开展农灌水费、电费政府“买单”或“收支两条线”试点，切实减轻农民水费负担，充分调动其种粮积极性。

（5）进一步强化行业管理，充分发挥农业灌溉设施的效益。一要落实各级政府的责任，明晰和理顺灌区管理单位与地方水行政主管部门间的责权利关系，形成加强灌溉设施建设的强大合力。同时，要大力推行参与式灌溉管理模式，逐步将现有的群管组织管理变为农民用水者协会管理。二要将水管单位体制改革向小型水利工程延伸、向乡镇基层水管单位覆盖。同时，推进小型水利工程产权制度改革，努力从体制好机制上解决小型水利工程管护责任不落实、设施效益难发挥的问题。开展标准化水管站创建活动，进一步加强水利建设与管理的前沿阵地。三要加强灌区管理单位的自身建设，深化内部改革，加强队伍建设，努力提高管理能力和服务水平，切实当好灌溉设施管理的代言人。陕西水利