对推进农业灌溉设施建设进程的思考

张润平

（陕西水环境工程勘测设计研究院 陕西 西安 710018）

1 灌区概况

陕西省地处我国内陆腹地，是连接我国东部和西部、西南的主要通道，欧亚大陆桥的纽带，并以秦岭、北山为界，形成了北部陕北黄土高原、中部关中平原和南部秦巴山区三大自然区域。陕北黄土高原生态环境脆弱，降水量在400mm左右，而蒸发量在1000mm以上，农业生产条件差，现有中型灌区18个，设施灌溉面积46.1万亩。关中平原多年平均降水量610.4mm，蒸发量约700mm～1200mm，农业生产条件优越，水资源开发利用程度高，农田水利工程比较多，集中了30万亩以上的大型灌区12个，万亩以上中型灌区107个，其设施灌溉面积达1513.5万亩，是陕西省灌溉农业的典型。陕南秦巴山区山大沟深，地形崎岖，农业灌溉发展相对较晚，但该区年降水量大于800mm，年蒸发量 800mm～900mm，水资源相对较丰，是陕西省水田典型区。该区域现有大型灌区1个，中型灌区32个，设施灌溉面积183.8万亩。

陕西水利工程建设历史悠久，截止2009年底，全省共发展设施灌溉面积2362万亩，其中有效灌溉面积1953万亩，近年来年均实际灌溉面积1630万亩。累计建成万亩以上大中型灌区170个，其中大型灌区（含黑河水库灌区）13个，设施灌溉面积1194.4万亩，有效灌溉面积1028.6万亩；中型灌区（设施面积在1万亩以上30万亩以下）157个，设施灌溉面积549万亩，有效灌溉面积304.4万亩。

2 灌区进行节水改造的必要性

2.1 农业灌溉设施在省经济社会发展中的地位和作用

陕西省是一个水资源十分紧缺的省份，也是一个对水资源依赖程度很高的地区。“十年九旱”的特殊自然条件，决定了灌区在粮食生产和经济社会发展中有着十分重要的地位和作用。粮食安全关系国计民生、关系改革发展、关系社会稳定。截止2009年底，全省共发展设施灌溉面积2362万亩，其中有效灌溉面积1953万亩，近年来年均实际灌溉面积1630万亩。累计建成万亩以上灌区170个，其中大型灌区(设施面积30万亩以上)13个，设施灌溉面积1194.4万亩，有效灌溉面积1028.6万亩；中型灌区(设施面积在1万亩以上30万亩以下)157个，设施灌溉面积549万亩，有效灌溉面积304.4万亩。

灌区是陕西省粮食生产的主阵地，13个大型灌区和157个中型灌区截止2009年底总人口1637.1万人，占全省总人口43.4%，有效灌溉面积1333万亩，占全省有效灌溉面积的68.3%，生产粮食829.03万t，占全省粮食总产量的73.3%，并生产了占全省60.8%的油料，是名副其实的“粮袋子”和“菜篮子”。在“十年九旱”的特殊自然条件下，农业灌溉设施对提高农业综合生产能力、保障全省粮食安全、促进经济社会发展发挥着重要的支撑和保障作用。

2.2 农业灌溉设施存在的主要问题

（1）陕西地处干旱半干旱地区，年降水量少，气候干燥，水资源贫乏，加上时空分布不均。因此，水资源不仅表现为总量不足，而且在农作物的各个生长阶段亦有缺水现象。特别是一些中型无调节引、抽水灌区，因无调节功能，供水保证率低，供需矛盾突出。

（2）灌区渠首水源工程设计标准低、施工质量差，运行时间长，老化失修严重。低坝引水和水库引水枢纽中，枢纽建筑物设计标准低、坝体冲蚀严重，引水闸涵沉陷变形出现裂缝。抽水枢纽中，水泵等机电设备产品型号落后且超期服役，带病运转，效率低,能耗高，厂房简陋等。这些造成引水能力低下，部分引水能力不足设计能力的40%，造成有水不能引，加剧了灌区供需水的矛盾。

（3）灌区干支渠普遍存在建设标准低，年久失修，衬砌段砼剥蚀严重，渠道建筑物破损等问题。陕省中型灌区渠道衬砌率最低仅为50%，衬砌完好率最低仅为27%，建筑物完好率32.8%，灌溉水利用系数一般0.35～0.55，湿陷性黄土地区出现渠道不均匀沉陷，建筑物错位现象等，导致部分渠系输水能力下降。有些主干渠道仍然为土渠，渠道淤积严重，过流能力低小，灌溉水利用系数低，水量损失严重。

（4）基本农田水利化程度不高，灌溉设施配套率差。全省大中型灌区因田间工程配套不全导致553万亩面积失灌。其配套不完善的问题主要表现在以下方面：田间工程渠系老化失修破损严重，工程完好率低下；渠道及建筑物设计标准偏低；斗农渠多为土渠输水，水量渗漏损失严重；建筑配套不全，量水设施少；田间工程渠系存在半截斗、农渠及“断渠”现象，灌溉面积失灌严重等问题。大多数灌区有效灌溉面积未达到设计标准，2009年大中型灌区有效灌溉面积1333万亩，占设施面积的76.5%。

（5）泵站工程存在的主要问题是建设标准低，设施老化，机电设备产品型号落后且超期服役，带病运转，效率低，能耗高，厂房简陋等。

（6）基层水利服务体系不健全，不能有效履行对所辖区域的行业监管、科技推广、技术指导等职能。

（7）灌区管理单位农业灌溉水价政策性亏损严重，经营入不敷出，发展难以为继。这些矛盾和问题对保障粮食安全、促进经济社会发展造成了严重制约和不利影响。

3 加强农业灌溉设施建设的主要任务

3.1 加快大型灌区骨干工程改造步伐

按照国家的总体要求，进一步加快12个大型灌区的续建配套与节水改造步伐，力争到2020年基本完成骨干工程改造任务。全面实施大型灌排泵站更新改造，确保“十二五”末完成部分大型灌区、泵站的更新改造任务。

3.2 加大大型灌区田间工程配套力度

全面开展13个大型灌区田间工程配套改造，重点解决末级渠系配套不全的问题，努力恢复失灌面积。在水源有保证的情况下适度扩灌，积极增加新的农田灌溉面积。力争进一步恢复、扩大、改善灌溉面积。

3.3 全面实施中型灌区更新改造

以中型灌区骨干工程更新改造和田间工程配套为重点，对全省157个中型灌区进行全面改造，着重解决水源供水能力不足、渠道输水不畅、灌水设施不配套等问题。

3.4 加强小型水利工程建设

小型水利工程在促进区域经济社会发展和粮食生产中发挥着不可替代的作用，按照“因地制宜、分类指导”的原则，重点对现有设施进行修复配套、挖潜扩容和适度新建。根据我省小型水利工程布局现状，着力对关中的机电井、小型抽水站和陕北水窖、陕南的塘、窖、小型引水灌溉工程进行改造加固，切实增强小型水利工程的灌溉功能。

3.5 抓好农田水利基本建设

坚持不懈地组织开展农田水利基本建设，全面实施退耕还林口粮田建设规划，按照山、水、田、林、路统一规划，洪、涝、旱、渍综合治理的思路，突出水利配套，努力提高农田水利化程度，确保陕南人均1亩、关中人均1.5亩、陕北人均2亩～3亩高标准基本农田建设目标的实现。

3.6 大力发展高效节水灌溉

在努力扩大灌溉面积、保障全省粮食生产的同时，农业灌溉设施要在高效经济作物和果业生产方面发挥重要作用，积极推广喷灌、管灌、渗灌、滴灌等高效节水灌溉技术，努力提高灌溉水利用率和效益，为促进我省现代农业快速发展提供有力保障。

4 强化政策措施，切实抓好农业灌溉设施建设

4.1 加大公共财政投入力度，建立稳定增长的长效投入机制

农业灌溉设施是保证粮食安全、维护社会稳定的基础，各级政府要高度重视，切实担负起建设与管理的主要责任，加大财政投入力度，新增财力要保证一定的比例用于农业灌溉设施建设。省级财政在足额落实大型灌区续建配套、大型泵站更新改造、中央财政小型水利工程重点县建设等国家项目的地方配套资金的同时，从2010年起，以水利建设基金、水资源费、水土流失生态补偿费等收费权作为担保，通过信贷融资方式，努力筹措资金重点用于大型灌区田间工程配套、中型灌区更新改造和小型水利工程建设。

4.2 加大改革力度，建立灌区农业水价和抽水电费补贴机制

农业灌溉具有很强的基础性、公益性和社会性，积极探索建立农灌工程运行管理财政补贴机制，推进农业用水价格综合改革，切实降低农民用水成本，为实现粮食增长目标创造良好的政策环境。对大型灌区因水价不到位造成的政策性亏损和农灌抽水成本过高的问题，要进行科学测算，尽快提出解决方案，由省级财政给予补贴；对中小型灌区存在的同类问题，各市、县也要采取有效措施，由本级财政补贴解决。通过水价改革和财政补贴，努力使农业灌溉水价逐步达到供水成本，促使农业灌溉设施实现长久良性运行。各级财政、水利、物价等部门要密切配合，深入调研，搞好评估测算，提出具体的补贴方案报同级政府审批后执行。

4.3 抓好实施方案编制，科学筹划农业灌溉设施建设各项工作

省水利厅组织编制和审查了《陕西省农业灌溉设施建设（恢复）规划》，同意通过本次改造建设，恢复灌溉面积552.9万亩，其中大型灌区332.7万亩，中型灌区220.2万亩；大型灌区新增灌溉面积30万亩。灌溉水利用系数提高0.03以上。各灌区要以规划为统领，分类、分区域组织灌区节水改造设计，实现灌溉面积恢复性增长。农业综合开发、土地开发整理、扶贫开发等规划也要与全省农业灌溉设施建设总体规划相衔接，调整投资方向，实行捆绑整合，真正形成加快农业灌溉设施建设的强大合力。

4.4 推进管理体制创新，切实落实农业灌溉设施管护责任

按照建设与管理并重的原则，进一步深化灌溉管理单位体制改革，在落实“两费”的基础上，将水管单位体制改革向小型水利工程延伸、向基层水管单位覆盖，逐步将灌溉管理单位纳入公共财政支出范畴，加快建立权责明确、保障有力的农业灌溉设施管理新体制，切实巩固水利工程管理前沿阵地。坚持专管与群管相结合的方针，在强化农业灌溉设施专管机构职责的同时，大力推行用水户参与灌溉管理模式，积极培育和发展以农民用水者协会为主的新型基层水管组织，引导和激发农民群众参与灌溉设施建设与管理，从体制和机制上逐步解决农业灌溉设施管护责任落不实、工程效益难发挥等问题，努力提高灌溉设施的效率和效益。陕西水利