日本水资源管理框架

[日本]太坎大木 胜宇美

陈 凌 译自英刊《水资源开发》2009年第12期

正如有些刊物上发表的论文所指出的那样,日本河流和水资源中央集权的管理体系正处于一个转折点。1997年新河流法(New River Law)确定了日本中央河务局(Central River Bureau of Japan)在制定其管辖的一级河流规划时应包含本地利益相关者意见的职责。新的框架倡导分权趋势,将各项公共管理的责任从中央转移到地方政府。提倡分权制总体来说似乎都被积极接受,但是为了以合理的成本获得安全而稳定的供水,地方政府仍然是以长期发展观点来管理河流和水资源。还应该注意到,河流和水资源管理的长期发展计划不能脱离国家的总体设计,例如,土地使用和经济发展政策。

这种管理转变趋势不仅是指从中央政府管理转变到地方政府管理,而且还要从水资源管理的公共管理机构转变到私营机构,管理的含义更广,其领域包括防洪、供水、生态恢复和保护,还有它们的融资、实施、运行和维护。在日本,水资源管理一直被公共管理部门垄断,但自从2000年有关法律修订后,私营部门可以负责某些部分的运行管理。为适应日本因人口减少引起的国内市场缩小,日本鼓励水资源管理私营部门在海外开拓新的市场,而公共管理部门则继续为刺激经济增长和在国际上发挥作用提供支持。发挥国际作用是力图运用日本的知识、经验、技术、人力资源和财力,以解决世界水问题。这项改革被称为“水安全一体化”,主要关注日本在纳税人减少的形势下水资源的可持续性。

1 总体设计

根据1962年提出的第1个国家整体发展计划,必须制定全国综合规划,包括日本整体发展以及本地发展。国家整体发展计划在日本已成为支持经济快速增长的驱动力,然而在处理与水有关问题的行动上却滞后。自从20世纪 40年代以来,城市人口增长造成了城市地区严重的水问题,因为在以前的城市发展规划中,对提供安全足够的供水以及因城市化而加剧的城市洪水危害缺乏充分的考虑。

2008年7月获内阁会议批准通过的第1个国家组织计划,提出了 4项倡议:

(1)与东亚国家顺利的交流与合作;

(2)形成一个回应全球化及人口减少的可持续的国家;

(3)形成一个可抵御灾害的灵活的国家;

(4)重建一个安全、美丽的国家并使其顺利发展。

将“新的公共事业”设为基础的社区建设,成为推动这些倡议的一个重要方面。

即使“河流流域面积”一词在以前国家综合发展计划中使用过,但还没有制订城市规划,如土地使用、交通规划、河道改善、灌溉等水管理统一的积极政策。与以前的计划对比,2008年批准的计划有一些新的特色,包括与道路建设和土地使用等计划的合作,这些计划均针对水灾害作了说明。希望实施与生态系统保护(如绿色走廊)以及与该计划中明文规定的水资源管理的合作。

新计划与防洪活动直接相关。“社区建设”的概念重点是“新的公共”要求,即当地居民应该承担部分水管理的责任。尽管谈论自助、互助和公众帮助分配还为时过早,但由于政府已通过在财政和人力资源上设置限制来垄断水行业,所以中央政府和地方机构在水资源管理中承担相同的责任显然是不可能的。

2 水资源管理的分权制

分权制改革促进法于2006年12月颁布,并从2007年 4月开始实施,分权改革促进委员会(Decentralization Reform Promotion Committee)据此成立。分权改革促进纲要于2008年 6月颁布,并规定:将整个流域位于一个专区内的一级河流的直接控制管理转移给该专区,但国家需要沿第1次建议的方向继续管理该河的情况除外。依据第2次建议,为特定河流制定具体计划。

此外,该委员会于2008年 9月向首相提交了“关于根据道路及河流控制权调整的财政资源处理意见”,主要前提是不降低管理水平。它建议当财政资源和人力资源从中央转移到地方政府时,以及当地方政府代表中央政府执行公共工程时,作为一笔给地方政府的补助金,要求提供与中央政府管理的任何公共工程相同的支持(67%为维修,55%为管理),并使变更人数最小。

另一方面,国土、基础设施、运输和旅游部(MLIT)2008年 6月发表声明,整个流域位于一个专区内的53条一级河流的管理应尽可能地转移到该专区。而国家应继续管理约 30条河流,它们涉及:严重洪灾的河流;用水量或电力供应涵盖范围很大的地区;具有在全国有价值的环境;或者需要高级治理技术,如陡峻的河流流域。

2008年 8月,专区区长协会向首相提出“关于道路及河流权力调整收益的建议”,并要求 MLIT和市政公司尽快协商。2008年10月,还向 MLIT部长提出“关于国家道路和一级河流直接控制权调整的具体方针的意见”。意见认为,有些国家标准是作为“很重要”或“很有价值”的标准而建立的,这是不合理的,并且调整的范围应包括更广泛的地区。

2008年12月,分权改革促进委员会确定了第2次建议的内容。以前负责河流管理的区域发展与保持局被取消,并整合成为地区政府税务局主管公共工程,或整合成为与国家其他当地办事处联合的地区发展管理局,以纠正双重管理问题。

一些自治机构拒绝给作为中央政府管理公共工程一部分的地方自治机构支付费用。据此,分权改革促进委员会在2009年 4月提出“关于中央政府管理的公共工程负担费用的意见”,并提议减少工程、用“开放”信息的办法增加透明度,取消管理部门预算的负担费用。

分权制正在以这种方式继续。虽然讨论当前的局势可能会毫无意义,但按照财政紧缩和管理权力下放的观点选择和集中公共工程项目似乎不会停止。应该深刻地认识到,对公共工程的批评,以前侧重于土地征用和对环境及生态系统的影响,而现在则注重于近年来过多的财政负担方面。分权管理是通过减少的公共工程数目来降低政府支出的一种策略。

最好是在利益相关者之间达成一项协议,他们关心河流建筑物在洪水发生时能否安全排放急流,在干旱期间能否调节供水量,关注并保护河流生态系统。这需要考虑每个流域自然环境方面的实际情况、区域历史和社团,而不是对所有河流按一个统一的标准来考虑。由于分权管理制度是基于以前的框架建立的,因此,当分权管理运动向前推进时,这种灵活的流域管理制度将进一步得到提升。

水资源管理经常在个别流域的封闭网络中被执行,不管是中央河务局还是一个设在大城市和地区的当地办事处负责主管该流域,情况均是这样。然而,为有能力处理自然极端事件(如洪水和干旱),经验和知识的积累是人力资源开发所必需的,而在紧急情况下,则需要信息共享的积累以及技术维护发展的积累。因此,为了提高效率,最好有一个全国性的组织。

从社会公平的角度来看,按全国统一标准采取安全措施的办法可能并不理想,但是,如果洪水损坏、水资源短缺和生态环境破坏的风险程度是根据地方管理部门的共识决定的,考虑了费用、负载和减轻影响的平衡,那么按全国统一标准采取安全措施就可能不成问题。

然而,由于在同一流域内道路和水道的高程和位置的不同,洪水风险差别很大,而且总是只有少数人遭遇较高的洪水风险。如果决策是由多数人做出的,针对大多数洪水控制措施适宜地区作出的判断可能会有偏见。尽管公共工程的减少可能有恒定不变的影响,但从社会福利的观点来看,这样的方针是否更为可取仍不能轻易作出判断。

为了能形成整体水循环的活动,长远的规划是必不可少的,这样可平衡有时彼此冲突的不同需求,例如在有限的经济和人力资源条件下,防御洪水损害、确保安全稳定的水资源和保护生态系统。尽管当原计划因国家环境和社会的改变需要修改时,灵活的沟通是必要的,但基于短期利益而计划展开的项目或取消,可能给将来几代人带来问题。不管这是否由行政机关、专业团体还是由基于社区的非政府组织、政治人物或当地居民来执行,有这种长远的规划和连贯一致的水资源管理政策是必需的。

3 用水安全

人类安全是联合国发展纲要(UNDP)在1994年人类发展报告中提出的概念。人类发展报告中将保证安全的饮用水和卫生设施解释为国际社会应努力实现的最重要的“最低目标”之一,包括促进性别平等的小学教育、消除文盲、基础健康服务如儿童接种疫苗和根除饥荒。

在1998年12月,当时的日本首相曾对人类的安全问题表达过他个人的意见,认为应该采用综合型的方法,做更多的工作,以消除对人类生命、生计和尊严构成的各种威胁,如不利环境的问题,包括全球变暖、各种犯罪在更广泛的领域漫延、贫穷、难民、违反人权、艾滋病等传染性疾病和恐怖主义。他还断言,支持那些受亚洲经济危机影响严重的国家是最重要的问题之一。

显而易见,水是人类安全的一个重要因素,“用水安全”一词作为一个主要的全球问题不知被强调多久了。它第1次共同使用可能是在荷兰海牙举行的世界水论坛之后。在这次会议中提出了“关于21世纪水资源安全的部长宣言”。2007年12月后,日本自由民主党成立了一个委员会来研究水资源的安全性。东京大学的一位教授曾在作题为“关于国内外水资源问题趋势”的重要演讲时,极力主张日本应为未来数年用水的安全承担责任。经过举办一系列有来自不同水务部门的专家和政府官员参加的公开听证会后,关于用水安全的最终报告于2008年7月完成。该报告强调水领域的国际贡献应该促进日本的安全,这也是作为一个致力于和平合作的国家的使命。报告还建议,作为一项具体政策,设立一个水资源安全策略组织,以便立即采取措施,由政治人物领导,结合业界、政府和学术界的技术和智慧,形成一个“日本水务团队”(Japanese Water Team)。“日本水务团队”的活动得到了政府在政治和财政上的支持,该组织已消除了官僚的地方保护主义,还提出了成立流域水资源理事会的观点,在该理事会中,不同的组群如中央与地方政府、私营部门和非政府组织可以一起工作。

当考虑日本的水资源安全时,解决国际问题需要的适当政策和技术通常与解决国内问题所需的政策与技术不同。日本仍面临干旱的风险,而洪水损害还不能完全阻止。虽然由于全球变暖引起的气候变化,使人们担心洪水和干旱可能变得更严重,但如果设想到2100年人口减少一半,如何最好地保持目前的水管理系统,以确保当前的水安全水平也许会是最重要的问题。在人口递减的情况下,如果可以保持现有的供水设施,可能不会出现任何缺水问题。此外,如果人们逐步从洪水风险程度较高的地区迁出,减少水害风险应该是可能的。但是,在人口不断减少的情况下,维修当前的设施并非容易。就2005年的水利工程而言,日本总共 60万 km的渠道中,有大约11000km的配水管是大约 40a前安装的,此外,在总共 39万 km的排水管中,约 6万 km也已超过 30a龄期。报告的水资源设施的渗漏水总量每年趋向增加。因此,维修老化的用水设施包括改造工作,是一个迫切的问题。

另一方面,没有安全饮用水和适当的卫生设施的人口比例,分别占世界人口的1/7和1/3,每年180万婴幼儿死于缺乏安全的饮用水。除了经济增长和人口集中在大城市造成的人口增长和用水需求量增加以外,还有一种担心,即不管是发达国家还是发展中国家,很多人都将会面临因气候变化所引起洪水和干旱的频率及强度的增加,从而导致日益严重的水害和食品供应紧缺问题。

虽然日本没有直接面临与欧洲同样发达国家所经历的那种因水问题导致越来越多的难民而引起的社会焦虑,但也不能忽略全球水问题。由于日本耕地有限,且缺乏种植牧草、粮食饲料的土地,按热量估算的食品自给率仍然是 40%,且食品紧张引起粮食价格大幅上升,直接影响市民的生活。此外,由于日本能源自给率包括核电大约有20%,用于购买食品和能源的外币必须依靠出口获得,因此海外市场强大的经济和可持续发展是维持日本人民长远福祉所不可缺少的。

至少从这种功利主义的角度看,日本必须为解决全球水问题进行捐助。另一种观点认为,因为遭受水问题的国家大多数是发展中国家,对其他国家的水问题给予支持将是提高日本国际地位和声誉一种有效的策略。事实上,自20世纪 90年代以来,日本已连续成为水和环境卫生领域中世界上最大的捐助国,2000～2004年的5 a内,日本官方发展援助协会捐助4.6亿日元,占两国双边捐助的 41%。在水资源方面投资和在水领域内提供援助,将会有助于在其他重要的全球问题上获得成效,诸如减少贫困、发展经济、实施可持续能源和资源供给、保障健康和卫生、维持农业和食品生产,保持生物多样性。水领域内的投资预计有8倍于成本的效益。

再者,从道德角度来看,投资解决发展中国家的水问题被认为是发达国家(包括日本)的职责,因为在一些国家由于缺水、食品自给相应减少,其人民遭受饥饿,发达国家还可以致力于解决安全饮用水的缺乏问题。毫无疑问,如果现有状况仍继续,将有大量的下一代人遭受水问题的影响。

4 讨 论

水是一种循环的资源,如果管理恰当,它是可以连续使用的。水问题的原因并不是主要因为水作为有形物质的不够,而是缺少对水文循环的监测和缺少适当的管理实践、社会基础设施缺乏维护和设施老化以及缺少熟练的人力资源。日本已有许多与水相关的先进技术,包括与地球观测相结合的水文循环的计算,大坝水库蓄水,在水处理中使用隔膜,还有一些技术用以改善那些因经济快速增长而导致公共水源区退化的水质。现在已经表明,日本在通过结合这些重要技术树立业务典型方面较落后。但从第2次世界大战结束后恶化的水环境直到经济快速增长期,这个国家积累了许多克服水灾难的经验,并一直以低漏水率和高供水率感到自豪。这些事实说明,国家成功地实施了改善社会条件的新技术。此外,私营机构已发展新的技术,而政府在系统地推行这些技术中也发挥了重要的作用。现在至关重要的是,政府和私人机构携手在海外推广这种模式。

作为推广的第一步,日本可以做的是要传授其经验和智慧,以帮助解决全球水问题,如用水安全。有必要加强人力资源和组织,并向其他国家提供人力、技术和财政方面的支持。采取措施以适应气候的变化,是国家之间谈判中的紧要事情。一些基本适应措施,包括在抵御水灾准备不充足的情况下,提高安全级别,以增加供水和控制用水需求,并为水的利用而建立高效节能的管理系统,以缓解气候的变化。名为“关于全球问题与发展中国家科学技术合作”的项目,由日本外交事务部和教育、文化、体育、科学和技术部于2008年启动,并得到了日本国际合作署(Japan International Cooperation Agency)和日本科技公司(Japan Scienceand Technology Corparation)的支持,该项目一直在国外为全球的环境问题寻求解决方案,包括水的问题和科学技术水平的进步,并将其作为实现“科技外交”的措施。一些项目已在水务部门启动,还有针对传染性疾病和食物的项目。

日本一个国家的节约用水并不能直接改善其他国家所面临的严重水短缺问题的状况,应该将每个流域作为一个单独的案例加以具体考虑。相应地,在发达国家,包括日本,没有单个公民能够提供帮助的大笔业务。虽然为改善水资源和水环境的植树造林运动开展得很积极,但是在半干旱地区种植不必要的树木可能会增加用水量,其结果是导致当地居民可用水量的减少。因此,贯彻符合当地情况的适当政策尤为重要。通过购买利用可持续水资源工艺过程制造的产品成为一名“绿色消费者”的活动,在国外通常被认为是有效的办法。为促进该理念,给消费者应该提供清晰、可靠的信息,这样不仅可以表明水量,还可以说明水的来源和环境的影响。

日本政治、政府、私人、民间和学术界、科技部门,应通过开展这些活动,为实现国内外水资源的安全和稳定利用而共同努力。