由城市规划到城乡规划，从技术蓝图到公共政策——城乡统筹发展对成都规划的影响

曾 悦

(成都市规划设计研究院，四川成都610081)

1 《城乡规划法》为规划政策转型奠定法制基础

城市规划的政策属性已得到业界的普遍共识，从关注物质空间到关注社会经济，再到公共政策属性的凸显，国内外城市规划的发展历程都验证了城市规划由技术工具向综合空间政策的转变。

颁布于1989年的《城市规划法》在当时与《村庄集镇规划建设管理条例》共同作为城乡建设的法律依据，这本身就是城乡二元政策的体现。《城市规划法》的颁布使规划编制和管理有了明确的依据，确保了城市开发建设的有序进行。但随着我国城镇化进程的加快，二元结构下各种经济、社会、环境问题层出不穷，偏重技术管理、城乡分治的《城市规划法》越来越不适应新的城乡建设的需要。在此背景下，2008年，《城乡规划法》出台，规划对象由城市走向城乡，规划方法由重视编制与审批到重视实施与监督，实现更严格的规划违反追查制度，强调公众参与与社会监督，大大增加了规划的弹性，折射出我国城乡政策的转变，也引导了规划政策属性的进一步凸显。成都城乡规划的转变是一个典型案例。

2 成都样本的典型性

成都具有典型的城乡二元结构，是我国国情的基本缩影。但成都与其他城市的不同之处在于从2003年开始，成都即在全国率先开展了城乡统筹试点改革，并在2007年与重庆共同被确立为国家城乡统筹综合配套改革试验区，先行先试加上宽松的政策环境，成都比其它城市更早进行了城乡统筹的实验，成都规划作为改革的龙头与基础，也在统筹工作的推进中发生了深刻的变革。

3 成都规划转型历程

3.1 城乡统筹与城乡规划变革历程(2003—至今)

成都规划的变革历程可由综合配套改革试验区的确立与“世界现代田园城市”新目标的提出划分为初期探索(2003—2006)、整 体 变 革 (2007—2009)与 全 面 提 升(2010—)三个阶段。

3.1.1 初期探索(2003—2006)

2003年，在十六届三中全会“五个统筹”科学发展观提出后，成都随即在近郊区县及主城区开展试点工作，政府机构改革随之展开，规划被确立为改革的龙头。城乡分治的管理格局得到打破，城乡四级政务体系初步建立，审批制度大大精简，各部门层次合作机制与覆盖城乡的公共财政体系初步建立。规划管理第一次延伸到农村，并初步实现了规划编制的城乡满覆盖。

3.1.2 整体变革(2007—2009)

2007年，成都与重庆共同被确立为全国城乡统筹综合配套改革试验区，改革工作全面推进。2008年汶川地震后，成都坚持以城乡统筹的思路推进重建，结合土地流转、社会保障、行政管理等多方面的革新，完成城乡统筹的全面变革。城乡规划也基本形成了较为完善的管理、编制、监督体系，并通过《成都市城乡规划条例》的出台明确相关法律效力，规划的政策属性得到了展现。

3.1.3 全面提升(2010—)

2009年底，成都提出建设“世界现代田园城市”的发展目标，以战略产业功能区和示范线建设为抓手，以“九化”(布局组团化、产业高端化、建设集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化及配套标准化)为指导，力争将成都建设成为“青山绿水抱林盘，大城小镇嵌田园”的城乡一体化、全面现代化与充分国际化的区域枢纽和中心城市。从区域中心到全球定位，成都城乡统筹走向一个新阶段，城乡规划也作为统领引导各项建设向世界现代田

以2003年城乡统筹工作的开展为分界点，成都规划的发展历程可大致划分为基本框架确立(1990—2002)与全面改革开展(2003—)两个阶段。其中阶段一主要是在《城市规划法》颁布后，规划管理框架的基本确立，规划编制也以传统的物质空间为主。阶段二则是在成都城乡统筹探索下，成都规划的全面变革。以下主要对阶段二进行说明。园城市的目标的迈进。

3.2 特征小结:框架重构，政策转型

由于城乡统筹改革的先行，成都规划在《城乡规划法》出台之前就走上了政策转型的道路;改革试验区的确立与汶川地震灾后重建工作的开展，客观上也使统筹工作在较短时间内得到了全面推进。在此过程中，城乡规划也进行了全面革新，比较突出的有以下几个方面。

3.2.1 规划龙头地位确立，多部门合作开展

各部门利益有相互冲突之处，因此，管理体系改革是城乡统筹的关键。成都确立规划的龙头地位，以规划为主要平台建立多部门合作机制。一方面，在精简机构，实行“大部制”的同时增设统筹城乡工作委员会、市政府规划、环保、城乡充分就业督察专员办公室、市规划执法监督机构、市规划局中心城派出机构等，提升规划地位;另一方面，加强国土、建设等部门与规划的合作，空间落实各部门诉求，并在规划实施中接受规划系统本身与相关部门的双重监督，增加规划决策的科学性。并且通过广播电视宣传规划，让百姓认识规划，了解规划，为公众参与奠定基础。

3.2.2 体制改革先行，“抓两头，放中间”的管理体系形成

规划管理体系内部同样进行了深刻变革。成都的规划管理目前基本形成“抓两头，放中间”的体系，市规划局以前瞻性、全局性的规划编制与审批为主，负责制定规划政策和标准，并加强对全市的业务监督、人事管理和执法监督;而区规划局则主要负责辖区内除市局统一编制外的各类城乡规划及相关事务，推动建设项目规划审批属地管理，实行建设项目规划审批的统一受理、集中办理与一站式服务，从而将市局从繁复的审批工作中解放出来，能更有力地把握发展大局，分局也有了更多的自主权与积极性，各级工作效率均大大提高。

3.2.3 城乡规划编制、管理、监督满覆盖

通过改革，成都初步形成规划编制、管理与监督工作的城乡满覆盖，目前，成都已基本完成1个特大中心城市、14个中等城市、300个小市镇与2 000多个农村新型社区相互衔接的编制满覆盖。在全国率先成立市、区县规划执法监督局和市城乡规划督察专员办公室、市城乡规划效能监察领导小组，选派技术骨干下挂各区(市)县规划局和重点镇，全面征集乡村规划师驻地参与规划管理，形成市、区县和乡镇三级规划管理机制、市、区县、乡镇(街办)、村(社区)四级违法建设预防和查处体系，;同时在全市城镇重要地段及村、社区委会(社区居委会)办公场所设置违法建设整治告示牌，发挥大众监督，促进公众参与规划。

3.2.4 编制框架完善，政策制度化

通过县域规划法定化、增加县域城乡总体规划层次，针对现有法定规划体系进行了完善，并在2009年颁布的《成都市城乡规划条例》中法制化。同时，初步建立以《世界现代田园城市规划建设导则》为全域统筹指导，《成都市规划技术管理规定》为城市开发控制管理依据，连同针对城市建设的《成都市中心城城市设计导则》与《成都市公建配套设施规划导则》和针对农村地区建设的《成都市小城镇规划建设导则》与《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》的“一规定五导则”的工作方法，形成具有地方特色的空间政策工具，为规划编制提供了有力指导。

3.3 实施成效

规划引导新型城乡形态构建，完善乡村地区规划建设，建立城乡一体的公共服务与基础设施配置标准，初步引导实现城乡公共服务均等化、城市文明向乡村地区的延伸。

3.3.1 引导新型城乡形态构建

针对目前存在的城乡二元隔离状况，成都提出根据城乡现有建设条件的不同，构建现代城市与现代农村和谐相融，历史文化与现代文明相辉映的新型城乡形态。最终形成城在田中、田在园中的现代田园城市格局，通过规划引导实施。

3.3.2 完善乡村地区规划建设

通过与各部门尤其是国土部门的配合与共同指导，以及与国家开发银行、小城镇投资公司等的积极合作，在土地改革的基础上，成都破解了农村建设资金短缺问题。在土地整理的过程中，通过规划引导农村的产业发展、住房重建、设施配套与风貌塑造，努力形成一镇一品、一村一特色的乡村风貌与产业，建设6条风貌景观轴线及轴线上22个乡镇的多样性重建示范，完善乡村地区规划建设。

3.3.3 城乡公共服务、基础设施均衡化

通过政策及规划引导，成都初步建立了统一的城乡居民医疗、养老保险制度，完成223所乡镇公立卫生院、150个社区卫生服务中心和2 396个村卫生站标准化建设，实现社区卫生服务全覆盖，教育、文化资源均衡配置。截止2009年底，农村238个乡镇全部建成标准化的综合文化站并对外开放;3 341个村、社区综合文化活动室全面达标开放;全国文化信息资源共享工程乡镇和村级基层服务点100%建成达标。实现光纤“镇镇通”、广播电视、电话“村村通”、电视“户户通”、电影“人人看”。率先在西部中心城市实现县县通高速路、村村通水泥路，二圈层乡镇公交覆盖率100%，三圈层乡镇公交覆盖率达53.3%。建立“户集、村收、乡运、县处理”的农村垃圾收集处理体系，实现全市农村生活垃圾集中收运和无害化处理全覆盖，并基本实现乡镇、50户以上农村新型社区污水处理设施全覆盖。

4 案例实证:“198”地区控制规划过程

成都规划的政策转型在“198”地区控制规划的研究编制、管理实施中得到了充分体现。“198”地区是成都市中心区外围相接五县市中沿绕城高速沿线的“郊区农村用地”区域。区域总面积198 km2，规划时内有220 000农村居住人口，建设用地74 km2，其中合法的只有62 km2。区内既有熊猫基地、“五朵金花”等优秀的旅游资源，也存在城乡结合部所共有的资源利用效率低下、环境破坏严重、违法建设突出、规划绿地蚕食、基础设施缺位等诸多问题。规划编制工作自2003年开始展开，到2006年初步完成。

最初，规划编制内容侧重于各项设施向农村地区的延伸，但因部门间合作困难停滞;2004年，规划增加农村新型社区布局内容，然而由于对拆迁量估计不足、土地权属界定不明等，虽然完成了编制，但却未能指导建设。最终在2006年，由市委市政府牵头，组织市建委、农委、 国土局、房管局等多个相关部门与规划配合、并制定配套管理文件后，规划才得到了有效实施。规划的主要创新点包括:

(1)土地资源整合:根据国土局“国有建设用地拆一建一、集体建设用地拆二建一”的思路，将国有建设土地和集体建设用地统一规划，形成统一平台，确定新的建设用地总量，直面违法建设问题;

(2)生态绿地捆绑实施:通过市场手段解决生态绿地建设问题。规划将生态绿地与建设用地按一定比例捆绑，包装成若干项目作为拍卖条件通过企业来实施，并与建设项目同步验收，保证生态绿地的建设;

(3)承认现状，整合现状，提升功能:规划采用建设用地与生态绿地相互渗透的形态布局，使生态绿地环境效益最大化，建设用地经济效益最大化;同时确定生态景观、现代服务业及基础设施承载三大功能，优化现有产业结构，构筑特色空间节点，完善周边道路网络，延伸构建公共服务支持体系。

规划批复后，规划局迅速制定了包括《成都市中心城郊区集体建设用地规划管理规定》等系列公共政策，将“集体建设用地规划管理”章节纳入《成都市规划管理技术规定》，并在其他章节对该地区的容积率、建筑容量等分别提出建设指标控制要求，将该地区纳入规划管理平台，并随后分片区编制控制性详细规划，实质将作为城市规划管理平台的控制性详细规划拓展到了农村地区。同时，国土、建委、房管等部门均将“198”地区纳入了各自的管理平台，形成涵盖城乡的土地利用、城乡规划、城乡建设标准与流通平台，市规划监督机构也定期开展对“198”区域建设的监督工作。

规划编制完成后，多个项目迅速推进。以北湖运动休闲绿地项目为例，项目积极探索“政府引导、农民主体、自主发展”的发展建设新模式。到2009年11月底，农户已签协议441户，签约率达95.2%，企业已签约8家，签约率达80%，形成良好的运作体系。可以说，规划最后的有效实施与多部门合作编制、动态管理、随时监督密不可分。

5 小结

随着成都城乡统筹的推进，成都规划由关注城市走向关注城乡，由技术蓝图逐渐向公共政策转变。规划编制上操作性的增强，规划管理上灵活性与弹性的增加，以及由于规划地位的提升，多部门合作的加强、宣传力度的增大，开阔了规划的视野，引进了多利益主体的参与，客观上加强了规划科学民主决策的基础，也加强了规划作为公共政策的协调能力。同时，成都规划的政策转型也是从《城市规划法》到《城乡规划法》转变的实证，是国家政策从关注城市向关注城乡转变的体现。成都城乡统筹规划走过了8年的历程，取得了一些成绩，但也还有更多问题需要应对，也还将在实践中继续摸索。

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