关于推进哈尔滨市林权制度改革的研究

杜晓琪

(黑龙江省森林植物园，哈尔滨150040)

林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。林权制度改革是党中央、国务院为解决我国农业、农村和农民问题出台的又一重大举措［1－3］。

1 哈尔滨市林业发展概况

哈尔滨市市属林业现有74处国有林场，3处乡办林场，24个联营林场。林业职工11 162人。林地总面积252万hm2，市属林业用地面积117.6万hm2。其中:国有84.3万 hm2，占71.7%;集体21.4万 hm2，占 18.2%;个体 11.9万 hm2，占10.1%。2007年国有林场职工人均收入6 480元，林区农民涉林人均收入310元。全市森林覆盖率为44.4%。

2 哈尔滨市林业产权改革现状

哈尔滨市在国有林权流转和集体林权制度改革方面进行了尝试，取得了初步成果。

2.1 国有林地、林木流转情况

哈尔滨市国有林流转起源于1991年，流转林地总面积10.5万hm2，占12.5%。流转模式的内涵及运行情况如下:

(1)林地民营模式。宾县率先采用该模式。1991年推行林地民营模式。在确保林地权属、用途不变和国有资产不流失的前提下，把国有林地中靠近村屯、滥砍盗伐严重的天然幼龄林和部分人工林发包给当地农户实行管护性承包经营;把林场没有能力在近期内完成造林任务的火烧迹地、采伐迹地和荒山荒地发包给农户，实行股份合作造林、管护经营，经营期限分别为10a、20a和30a。经营期满，双方对活立木实行按比例分成。推广面积3.3万hm2，占3.9%。

(2)国群联营家庭林场模式。在阿城区沙河林场率先采用了该模式。将国有林地中经反复破坏后形成的无林地和疏林地划分为若干区域，在林地所有权不变的前提下，林场和群众共同投入，实行股份合作造林，由群众负责管护经营，经营期限为50a。林木权属由双方共有，收益按股份比例分成，群众个人股份可以继承和转让，并允许经营者在不影响林木生长、不破坏森林资源的前提下，在林冠下利用林地开展多种经营，收益归经营者。推广面积2.3万hm2，占2.7%。

(3)职工股份合作家庭林场模式。1998年阿城、五常等地将地处浅山区的小型国有林场除生态公益林以外的部分林地，按照集中连片、不突破小班的原则划分成若干经营区，经资源实物量调查，将资源评估作价作为集体股份，由职工自由组合，投资投劳作为职工股份，组建起股份合作林场，负责管护经营。经营期林木收益按股份比例分成，多种经营收益归职工所有，职工股份允许转让和继承。推广面积2.9万hm2，占3.4%。

(4)林地林木两权分离、有偿使用、分户管理、承包经营模式。在方正县试点，按照所有权不变，所有权和使用权相分离，责、权、利相统一，激励机制与制约机制相配套的林地林木有偿使用原则，划出一部分低价林，通过评估作价、竞价承包、确定对象、交足费用、签订合同等一系列公开、公平、公正的运作程序，实现林地林木两权分离、有偿使用、分户管理、承包经营，合同签订后50a不变。推广面积2万hm2，占2.4%。

2.2 集体林权制度改革情况

全市共有集体和个体林总面积33.3万hm2。其中:有林地25.6万 hm2，疏林地0.56万hm2，灌木林地1万hm2，未成林造林地3.9万hm2，苗圃地0.1万hm2，其它林地2.14万hm2。

(1)传统管护经营形式。传统管理经营模式是指林地所有权和使用权、林木的所有权和使用权均归集体所有，且由集体经济组织管护经营的森林、林地、林木，集体经济组织依法全部享有林地、林木的所有权、经营权、处置权和收益权。管护经营面积7.5万hm2，占22.5%，蓄积406.7万m3。

(2)林地民营管护经营形式。包括各类管护性经营承包模式。林地、林木的所有权依然归集体所有，管护经营者只获得森林、林地、林木的部分或全部管护经营权和按合同规定的比例对林木收益的分成权。经营面积为4.3万hm2，占12.9%，蓄积为214.3万m3。

(3)私有林管护经营形式。权利人依法完全享有林木的所有权、经营权、处置权和收益权以及合同期限内的林地使用权。经营面积为18.3万hm2，占55%，森林蓄积为725万m3。分成家庭林场管护经营模式、个人管护经营模式、两权分离管护经营模式。

通过林权制度改革，打破了以往林业自我封闭的格局，提高了林业市场竞争能力;实现了责、权、利的统一，扭转了森林资源管护的被动局面;优化了林业产业结构，促进了森林资源的合理开发和有效利用;实现了制度和机制的创新，为深化林权制度改革积累了经验。

3 存在的主要问题及原因

3.1 国有林流转存在的主要问题

(1)流转的目的存在短期行为。发生的流转特别是两权分离部分，流转双方的目的都是通过流转实现变现获利，转出方即林业部门通过流转变资源为资产，再变资产为资金，进而缓解经济压力，而对后续管护经营等一系列政策问题缺乏深入研究，未能通过流转使森林资源得到更好的保护和经营利用;转入方在取得经营权后，大都在短期内想方设法对林木实施采伐，尽快实现变现，缺乏对森林资源科学经营的长远思想［4－6］。

(2)流转程序不够规范。在资源流转过程中，一些地方没有建立起规范的操作程序，在资源实物量调查、评估作价、公开公示、竞价承包、合同签订等环节上存在很多问题，没有认真开展或仅凭档案材料推算流转的资源实物量，造成流转资源数量不清;未按照规定进行资源资产评估作价，公开公示不到位。竞价承包环节缺失，造成低价出售了资源资产;合同文本格式，内容不全，未尽的权利义务等事宜较多，为后续经营管理留下了隐患。

(3)启动资金不足。林权制度改革工作量比较大所需费用较高。以宾县为例，国有林场改革需要两大块投入，一是前期投入资金和一些必要的工作设备共计需资金约238万元，二是实物量调查和流转评估费用总计需资金约528万元，而宾县林业是自收自支单位，林场的职工经济状况较困难，多数职工无力承担这么大费用，放弃参与林权制度改革，各乡镇政府没有这部分资金投入。

(4)流转金费欠收欠缴。一些地方在林权流转过程中存在欠收流转金费问题，有的流转金费甚至在流转发生几年后仍未全部到位。

(5)流转活动存在违规行为。一些地方在国家和省明令禁止流转后，仍在擅自开展国有林流转活动，且这些流转未按规定程序报批，扰乱了林权制度改革的正常秩序。

3.2 集体林权制度改革存在的主要问题

全市集体林经营主体不明确，改革主攻方向不正确、组织领导机构不健全、财力保障不到位、制度建设不完善的问题十分突出［7－8］。

4 对策与建议

4.1 关于国有林流转

根据省黑龙江的基本要求和规定，结合哈尔滨市实际，对做好国有森林、林木、林地流转试点工作提出以下建议:

(1)加快地方立法工作。为了顺利推进林权制度改革，结合哈尔滨市实际情况，加快出台地方立法很有必要。让每项工作和每个环节，都有法可依，加强林改的配套制度建设和政策措施的制定。

(2)规范流转程序。由当地政府统一领导，有广大职工群众的广泛参与。森林、林木、林地流转试点的实施方案、实施细则、工作程序、工作措施等必须经当地政府批准。国有林流转必须广泛征求意见，提交本单位职工大会表决通过。

(3)合理确定范围。按照《黑龙江省森林、林木、林地流转管理暂行办法》、《黑龙江省森林、林木和林地流转试点实施方案》的规定，对以往实行流转部分加以规范，严格履行规定的流转程序，重新进行必要调整，依法明晰权属和各方的权利、义务。

(4)保护职工利益。一是要优先林业内部，以林场职工为主;二是在保证国有资产不流失的前提下，合理确定流转价格、压低流转成本，让利于职工;三是争取出台优惠政策，允许职工以欠发的工资等历史挂帐抵顶转让资金，保护职工利益，减轻林场负担。

(5)加强监督管理。森林、林木和林地流转试点过程中所有的政策规定、方案办法、工作程序、实物量调查数据、评估结果、招标过程和流转结果等各方面情况都要向社会和职工群众全面公开，主动接受社会和群众监督。

(6)加强指导服务。认真履行工作职能，深入试点单位调查研究，及时了解改革进展情况，做好服务指导工作。

4.2 关于集体林权制度改革

根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》及黑龙江省的要求，结合哈尔滨市实际情况，在先行试点的基础上，应积极稳妥地推进集体林改工作。

(1)切实加强领导。要按照“县、乡、村三级书记抓林改，县、乡、村和组四级互动抓落实”的工作格局。市、县和林区乡镇都要成立专门的集体林权制度改革领导小组和工作办公室。成立林业资产评估机构，提高工作效率和资金不外留，并建立长效机制。

(2)落实林改经费。一是省、市和县财政拿出足够资金予以支持，将林改资金纳入同级部门预算;二是向国家争取资金支持;三是节约经费，降低林改成本。

(3)抓好主体改革。要重点把好民主决策关、政策落实关、勘界操作关、确权发证关、档案资料关和林权纠纷处理关。建立配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系。加快建立森林资源资产保险业务，改革林业管理体制。

(4)广泛宣传相关政策。通过新闻媒体、召开群众大会、入户讲解、设立宣传栏等方式，宣传林权制度改革的意义和相关政策。学习和借鉴外地的经验，广泛宣传集体林权制度改革试点取得的成效和典型经验。

［1］王 宇.河北省集体林权制度改革的问题与对策［J］.河北林业，2007(S1):60－62.

［2］王真哲.兴平平原地区集体林权制度改革初探［J］.山西林业科技，2007(4):160－162.

［3］刘德钦，杨 凡，李 灿.云南省集体林权制度改革发展规划研究［J］.经济与科技，2007(11):43－44.

［4］喻晓钢.德阳市集体林权制度改革的思考［J］.四川林业科技，2007(12):43－44.

［5］张杨纯.深化林业产权制度配套改革 实现林业可持续发展［J］.江西林业科技2007，(6):41 －42.

［6］袁畅彦.现代林业政策的生态性分析［J］.森林工程，2008，24(2):15－17.

［7］包玉华，罗胜男.中俄森林资源产权法律制度比较研究［J］.林业科技，2006，31(4):68 －70.

［8］张 勇.重点国有林区森林资源产权制度研究［J］.林业科技，2006，31(1):62 －66.