中国食品安全监管面临的挑战及对策

孙 伟, 张正竹

“民以食为天,食以安为先”.随着人民生活水平的不断提高,人们对食品的消费需求也由原来单一注重数量向追求质量和安全转变.然而,近年来,我国公共食品安全事件频发,直接影响人们的生命健康,食品安全及其监管成为人们关注的焦点.认真审视我国食品安全监管的现状,客观分析面临的严峻挑战,构建高效的食品监管体系,保证食品安全供给,保障人民生命财产安全成为政府和民众的迫切愿望.

1　食品安全监管与我国食品安全监管体系

1.1　食品安全监管及其分类

食品安全监管是指食品的供给者、食品质量监管者等市场经济主体采取的一系列措施保证食品供给质量的管理过程,是保证食品安全的重要举措.根据食品安全产生的原因可将其分为传统性食品安全和非传统性食品安全.所谓传统性食品安全是指食品在加工、存储和销售等环节发生的变质、变构等导致食品的基本效用丧失,无法满足人们基本需要,甚至产生不良反应,危害消费者身体健康的现象.非传统性食品安全是指因食品原料的物种安全(如物种灭绝、或基因重组带来的不安全性)或食品原料供给不足造成的食品安全的不确定性,或食品短缺[1].食品安全监管应该既包括对传统性食品安全的监管,也包括对非传统性食品安全的监管,所以,可以对应将食品安全监管分为传统性食品安全监管和非传统性食品安全监管.

1.2　我国食品安全监管体系基本概况

食品安全监管是一项复杂的系统工程,欧美等发达国家经历了上百年的建设与发展,建立起较为完善的食品安全监管体系.而在我国,因为历史原因,人们长期处在温饱线上,吃饱饭成为人们唯一的要求,所以保证食品的供给量成为首要任务,至于质量就无暇顾及了.改革开放以后,随着生产力的发展,我国粮食产量大幅增加,温饱问题解决,人民生活水平也不断提高,食品质量安全的要求才浮出水面.1979年,我国颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》,1982年经修订升格为《中华人民共和国食品卫生法(试行)》,1995年10月30日正式实行《中华人民共和国食品卫生法》,并据此逐步建立起由农业、工商、卫生等多个部门协调负责的监督管理体系.这一监管体系基本适应了当时的国情,满足了人们的基本需求.但上世纪末和本世纪初,国内外食品安全事件频发,尤其是国内重大食品安全事件屡禁不止,先是2004年的“阜阳奶粉事件”,随后又爆发“苏丹红事件”、“孔雀绿事件”等,特别是2008年发生的“三鹿奶粉事件”让人们对我国食品安全监管及其配套的法律体系产生了质疑,重构我国食品安全监管及其法律体系,保障食品安全成为人们强烈的要求.2009年2月第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》,同时废除运行20多年的《中华人民共和国食品卫生法》,并在国务院下设食品安全委员会,开始了对我国食品安全监管体系的重构,实施食品安全监管的分段式管理,也称之为分环节管理,即原料生产由农业部门监管,食品生产加工环节由质量技术监督局监管,流通环节由工商部门监管,消费环节由卫生部门监管,食品药品监管部门负责综合监督、组织协调.

1.3　我国食品安全监管体系存在的不足

1.3.1监管体系不健全

我国现行的分段式食品安全监管体制,看似无处不在,从原料到加工,再到流通与销售,均有相应管理职能部门,基本能保证食品供给各个环节的质量与安全.但这种分段式管理由于政出多门,易形成“多头管理”,易产生职责不清、责任不明、相互推诿、监督不到位的现象,特别是各阶段的衔接之处,一旦发生问题,谁也不管,或者谁也管不了,始终形不成合力,监管效果较差.

1.3.2基础建设不到位

由于我国食品安全监管职能长期分散在各个政府部门,在投入方面,有限的财力被分散到各个部门,造成财力不集中的局面.同时因各部门主要职责的不同,食品监管在部分职能部门不被列入工作重点,所以也就很难保证将有限的投入落实到食品监管的实处;资金不足也造成检测设备更新不够,人员技术培训跟不上,适应不了食品市场监管需要;负责食品监管的各职能部门在实际工作中存在各自为政现象,按照所在部门的想法进行基础设施建设,缺乏统一规划与调度,重复建设现象严重,造成资源的不必要浪费.也正是因为如此,使得我国食品安全监管基础建设一直处在欠账状态,无法适应我国食品安全监管的变化.

1.3.3队伍建设“被落后”

近年来,我国食品工业发展快速,其在国民经济所占比例越来越重.根据国家统计局统计,2000年全部国有及规模以上非国有食品工业企业总产值为8 434.1亿元,占全国工业总产值的9.8%,2009年,全国食品工业总产值49 678亿元,占国民生产总值的14.81%.10年间,食品工业产值和在国民经济中的比重都有大幅提高,但相对于食品工业的快速发展,负责食品安全监管工作的队伍没有多大变化,安全监管工作的队伍出现“被落后”现象.一是食品安全监管队伍“被缩小”,在国家实施精简机构、压缩人员编制的政策指导下,政府从事食品安全监管工作的人员基本没有增加;二是食品安全监管人员“被老化”,迫于进人指标紧张的压力,新的人员,特别是经过高等教育的年轻人无法进入体系,监管队伍新鲜血液补充不足,使得从业人员年龄结构和知识结构趋于老化;三是食品安全监管人员素质“被低化”,随着食品加工技术的发展,食品安全监管面临新的技术挑战,而监管队伍人员知识更新不够快速,对新技术、新方法掌握不够熟练,很多先进检测设备得不到应用,检验检测水平低下;四是食品安全监管队伍“被分散化”,我国独特监管体系使得我国负责食品安全监管的人员分散在各个政府部门,缺乏一支稳定、独立、专业的食品监管队伍,无法适应我国食品安全监管要求.

1.3.4监管内容不健全

依据《中华人民共和国食品安全法》形成食品安全监管体系在监管内容上依旧不够健全,过于重视食品安全问题发现、事后查处和责任追求,忽视预防工作,忽视从食品生产的源头控制食品安全、在食品生产和流通过程保证食品安全;只重视传统性食品安全问题的监管,忽视非传统性食品安全问题的监管,等等.监管内容的不健全助长了不法分子的侥幸心理,起不到有效监管的作用.

2　我国食品安全监管面临的挑战

2.1　利益主体行为失控挑战食品安全监管

传统性食品安全监管覆盖食品(含原材料)及附属品(如包装材料等)的生产、运输、仓储和销售全部环节,涉及到生产企业、政府监管部门和消费者个体等诸多主体,依据不同主体在食品安全监管过程中的地位与作用,可以将其划分为供给主体(含食品及附属品的生产企业、运输企业和销售企业)、行政监管主体(政府职能部门)和消费主体(消费者和消费企业)等三个利益主体.目前,在我国食品安全监管的实践中,食品安全监管体系中的三个利益主体不同程度地承担着监管责任,分担监管成本,其中,行政监管主体处于主导地位,也是监管基础建设的最大投入者;其次是供给主体,出于自身生存的需要,被迫性地承担监管责任和监管成本,而消费主体基本不承担监管责任和监管成本,至少不是显性的承担.在市场经济下,在利益(效用)最大化的驱使下,各利益主体,既不愿主动承担监管责任,也不愿分担监管成本,只想获取更多利益,尤其是供给主体,为了获取最大利润,想方设法钻政策和法律的漏洞,甚至铤而走险,采取违法手段,如滥用添加剂,不明确标示有害物质和生产日期等,降低成本,谋取暴利.食品安全监管主体行为的集体失控,某种程度上导致了我国近年来重大食品安全事件频发[2-4].

2.2　较长的食品供给链挑战食品安全监管

食品从生产到消费具有较长的供给链和较多的生产流通环节,以方便面生产为例,要经历农作物的种植、田间管理、收获、初加工、仓储、运输,再到方便面的生产、包装、仓储、运输,以及销售等环节,另外还有辅料(如添加剂)、包装材料的生产、运输、仓储等环节,每个环节都可能影响食品的质量安全,成为引发食品问题的危害点(也称之为危害分析和关键控制点),大大增加了引发食品安全事件的概率,也给食品质量安全监管带来挑战.

2.3　我国参差不齐的食品生产现状挑战食品安全监管

我国食品行业正处于成长期,以农副产品等原料的初加工为主,加工的精细程度低,集中度较低,中小企业比例高,技术水平低,同质化现象严重,利润空间狭小,价格竞争激烈[5];企业内部管理和同行竞争还不规范,因管理不善和恶性竞争导致的食品安全问题呈逐年增多的趋势;我国还是一个幅员辽阔、民族众多的国家,不同地区、不同民族有着不同的饮食习惯,也形成了特色鲜明的传统食品及其加工工艺,但传统食品的生产基本停留在较为原始的作坊生产阶段,生产不规范,产品及行业标准尚未完全建立.这种参差不齐的发展格局,既影响产品质量,也增加食品安全监管难度.

2.4　非传统性食品安全挑战食品安全监管

伴随着科学技术的迅速发展,越来越多的新技术在食品生产中得以应用,新的食品原料(包括经过品种改良的农副产品)被开发出来,如辐照技术和转基因农作物.新技术的应用和新原料的开发,增加了食品的供给,延长了食品的货架期,丰富了消费者的选择.但新技术和新原料的安全性颇受争议,消费者也心存疑虑.在还不能确定这类食品的危害性的情况下,包括我国在内的许多国家要求食品企业在产品外包装进行明确标识,由消费者自行选择.但很多厂商并不遵守规定,在未对产品进行任何标识的情况下直接销售产品.这就要求食品安全监管部门能够快速、准确地对食品做出检测,给出令消费者信服的检测结果.与此同时,世界各国,特别是经济发达的西方国家,为了保护本国民众,一方面对外输出安全性不确定的农产品(或食品),另一方面在其他国家对大宗优质农产品进行掠夺性的收购,对其他国家的食品供给安全构成威胁.如近年来,包括美国在内很多跨国公司和金融资本加紧在我国主要粮食产区的布局,试图实现对我国大宗、优质的农产品的生产、收购进行控制,已对我国食品安全产生严峻挑战[6].

除了上述挑战外,我国食品企业生产所处环境条件日益恶化,如土壤、水源和大气等污染日益严重,淡水资源越来越短缺,这些都影响着我国食品生产以及产品安全,增加了食品安全监管的工作和难度.

3　促进我国食品安全监管的对策

加强食品安全监管,保障食品安全,维护人民群众生命财产不受损害,是政府、食品生产企业和消费者共同的责任.食品安全监管的三大利益主体应摒弃牟取私利的狭隘思想,从促进食品行业发展、保障人民生命财产安全的大局出发,建立全国专门食品安全监管部门、完善食品安全监管法律体系、建立行业诚信档案、实施食品质量安全追溯制度等,逐步建立起符合我国国情的食品安全监管体系,确保我国食品质量安全.

3.1　构建新的食品安全监管行政组织体系

食品安全监管属于社会公益事业,政府部门拥有不可推卸的责任.政府要在制度设计上作出安排,依据食品生产和食品安全监管的特点,利用3～5年的时间,逐步完善对食品生产加工、流通、消费诸环节的监管,逐步收回零散分布在各部门的食品安全监管职能和权力,建立以单一部门为主的综合性、专业性的食品安全监管工作部门,构建食品安全监管新体系,克服目前分段管理的衔接问题,实现食品监管工作的无缝管理,实现真正全过程管理.

3.2　完善新的食品安全监管法律体系

依据新的食品安全监管体系的需要,借鉴国内外成功经验,加强食品安全监管立法,重点要加强以下几个环节:首先要突出食品安全监管三大利益主体的职责与权限,赋予社会与消费主体监督权力,增强食品安全监管的透明度和公信度;其次要注重食品安全监管前瞻性,协调食品安全监管工作的后向抑制和前向抑制的关系,实现食品供给的全过程监管;第三,要通过立法,强制实施食品生产的准入制度,实行食品质量安全可追溯制度和召回制度,确保食品从农田到餐桌的质量安全.

3.3　加大食品安全监管体系建设的投入

加大食品安全监管体系建设投入应依托三大利益主体,分担监管成本.其中政府作为食品安全监管的行政主体,应主动承担食品安全监管体系基础建设成本,不断加大食品安全监管投入,减轻供给主体和消费主体的负担;利用政策许可,采取授权第三方检测的方式,有效地整合社会现有资源,发挥科研院所、高校,以及部分企业拥有的较多食品安全监测资源优势,提高整个社会资源的利用率,降低监管基础建设的成本,提高食品质量安全监测工作的专业性、独立性、客观性,提高人们对政府食品安全监管工作满意度.食品供给主体也应从完善内部管理、提高产品质量、适应国际化发展需要的角度出发,主动增加监管投入,建立高效、系统的内部监管体系.消费主体从保护自身健康和权益角度出发,应积极响应和参与食品安全监管体系建设,首先要增强维权意识,要在权益受到损害时果断地运用法律手段维护自己权益;其次要有“功在当代,利在千秋”的意识,主动承担监管体系建设成本,通过支付高于食品价值的价格去分担监管体系建设的成本,为我国食品安全监管体系建设做出贡献.

3.4　建立行业诚信档案,规范食品供给主体行为

国家要建立起从事食品生产、流通和质量检测的企业、单位和个人诚信档案,详细记录食品供给主体、第三方检测机构的行为信息;划分食品供给主体、第三方检测机构等主体的信用等级,将信用等级通过一定渠道向社会公布,接受社会监督,同时与政策扶持和银行信贷等挂钩,配合实行食品生产准入制度,增加对食品供给主体、第三方检测机构等行为的约束,杜绝有不良行为记录的企业和个人继续从事食品生产、流通和销售,从源头确保食品质量安全.

3.5　发挥行业协会自治作用,提高食品行业自律

行业协会作为食品安全监管体系供给主体的一部分,是行业自我管理、自我发展的自治组织,不仅对行业发展具有推动作用,对行业不端行为也有较强的约束作用.国家可以通过立法、出台优惠政策、给予项目和资金扶持等措施,鼓励食品生产、流通和销售企业及行业协会制定和完善行业标准,建立起行业内部自我监督体系,提高食品供给主体的自律性,保证食品质量安全.

4　结 语

食品安全监管是一项复杂的系统工程,涉及不同监管类型和不同利益主体.食品安全监管体系在设计之初就应充分考虑利益主体之间的博弈和各方面挑战,有效整合社会资源,从而确保食品安全,保护人民群众的切身利益.