网络化治理视域下的省部产学研平台构建研究

李小妹,钟书华

(华中科技大学 公共管理学院,湖北 武汉 430074)

网络化治理视域下的省部产学研平台构建研究

李小妹,钟书华

(华中科技大学 公共管理学院,湖北 武汉 430074)

网络化治理作为新的公共管理模式，决定了政府提供公共服务的模式与机制亦发生重要变革。作为我国科技管理领域的战略性创新，省部产学研平台是区域政府为产学研合作提供科技公共服务的有效载体，是实现国家科技发展战略、促进区域创新体系建设的重要途径。从网络化治理理论的视角探讨并指导省部产学研平台的建设与完善，必须构建多元主体供给模式，加强政府间合作，有效集成合作网络，增强政府网络化治理能力。

网络化治理；产学研平台；省部合作；多元供给模式

一、省部产学研平台的缘起

“省部产学研平台”是新时期我国科技政策与管理领域中的一项战略性创新。改革开放以来，以1995年和2006年两次全国科学技术大会为标志，中国特色的产学研合作在政府推动下，经历了“产学研联合”、“产学研结合”、“产学研用紧密结合”三个发展阶段[1]。产学研合作促进了经济与科技的紧密结合，实现了创新驱动发展，出现蓬勃发展的良好态势。

数十年的实践表明，在产学研合作的政策选择和制度安排中，仍然存在着诸多问题，诸如宏观方面的管理体制(科技、经济、教育体制)、政策法规、政府职能，微观方面的投融资、信用建设、风险投资机制、中介体系建设等问题，学界亦对此进行了大量的研究并提出完善的对策及建议。然而遗憾的是，目前的研究大多着力解决产学研合作进行中的问题，其中隐含了预设前提，即产学研合作各方寻找合作伙伴的渠道顺畅、合作与交易信息透明、合作基本能够建立，研究对合作创新进程中技术、市场的不确定性以及产学研合作中的诸多偶然因素未予以充分重视，而现实产学研合作中仍不乏分散的、单打独斗式的合作格局，往往出现信息不畅带来的合作瓶颈。因此，如何发挥政府引导作用，整合社会资源，为产学研各方提供交流、合作的平台，成为有效促进产学研合作亟待解决的重要问题。

由政府主导构建的省部产学研平台较好解决了这一难题，它将产学研结合视野拓展至政府间合作，促进全社会资源高效配置和综合集成，依托平台建立科技与经济结合长效机制，在推动我国省部科技合作、增强科技自主创新能力、促进区域经济发展等方面，日益凸显其重要作用。近年来，省部合作框架的迅速建立为省部产学研平台建设提供了现实基础。仅2007年，新达成的省部合作协议就超过15个，多个部委与地方联合成立省部合作委员会，建立工作会商制度，在科技、经济等诸多领域展开战略性合作[2]。在此大背景下，中央政府与地方政府高度重视省部产学研平台建设，平台建设发展迅猛。在省部产学研平台建设过程中，省级政府注重将区域发展战略与国家意志相结合，加强同国家部委沟通，寻求中央政府的理解与支持，加强区域间科技合作和公私部门合作，采取“一部多省”、“多部一省”和“多部多省”的方式，形成跨区域、跨部门的网络架构，汇集技术、资金、人才、中介等要素，为产学研主体创造交流互动条件，全面服务产学研合作。

二、基于网络化治理视角构建省部产学研平台的基本策略

新经济时代的到来和网络化社会的崛起，使得社会治理模式发生了重大变革，网络化治理应运而生。网络化治理不同于传统的科层治理以及市场治理，在这种模式中，多元组织、多层级政府与多个部门组成了一个网络状结构，在这个网络中，政府不再作为公共服务的直接提供者，而是作为推动者与促进者，整合、集成属于或不属于自己的资源，在信任、协商、互动的基础上，以跨界合作的方式创造公共价值。

网络化治理模式已被广泛接受并被诉诸政府管理实践，如发端于1997年英国新一届工党政府实施的整体政府运动，逐渐成为西方发达国家的第二轮政府改革。正如有学者研究指出，当前有关政府创新的讨论已不在于政府服务外包或官僚制等问题，最为重要的是如何通过多元化的网络来创造更多的价值。政府的组织、管理、人事制度仍然是为传统科层制政府模式设计的，如何在全新的网络环境下设计并管理由更多网络组成的政府，成为政策研究者及实务界亟待解决的重要问题。

基于网络化视角构建省部产学研平台实际上就是运用网络化治理理论跨越地域与组织界限，构建一个多元主体供给、省部协同、区域联动、公私合作的网络化省部产学研服务平台，整合离散在科技系统、教育系统以及产业系统中的各类资源，为产学研合作各方提供长效的科技公共服务。

(一)构建多元主体供给模式

如何更好地搭建为企业、大学、科研院所服务的平台，关键在于提供一种良好的制度安排，选择一种适当的政府治理工具。在政府职能等同于提供公共产品及公共服务的前提下，公共服务的供给是一个多元主体互动、协同的合作过程。埃莉诺·奥斯特罗姆在对准公共产品供给的利维坦模式和私人供给模式深入剖析的基础上，充分肯定了一种理论及经验的替代解决方案，即自主组织和自主治理[3]，由此形成了准公共物品的多元供给模式。省部产学研平台的准公共产品属性决定了供给主体多元化，形成政府主导、市场与第三部门联合供给的多元模式。

1.政府供给。公共产品多元供给机制是以政府为调控中心的多元供给模式，由政治权威设计并在其监督、指导下运行。在平台建设过程中，政府的主要职能包括：(1)完善同中央政府部门、省级政府之间的对接协商，为平台提供协调和保障等公共服务。突破原有科技管理体制上的部门自成体系、职能交叉、资源分散等体制制约，加大资源配置引导力度。(2)强化政策扶持力度。重视对项目的后期跟踪服务，建立评价体系，对产学研合作优秀项目予以政策倾斜，如可通过安排专项资金、贷款贴息、投资补助等方式给予重点扶持。(3)创新平台组织模式和运行机制。在经济发达、产业集聚度高的地区，主要采取政府引导、市场运作的方式，政府发挥实施管理和协调功能；在经济欠发达地区，政府起主导、调控作用，引导、鼓励产学研各方积极参与平台。

2.市场供给。公共产品的政府提供与政府生产并不是同一个概念，即使是最传统的纯公共产品如国防，亦可由私营企业提供。在公共产品及服务的生产中广泛引入市场机制，可以改善公共产品由政府单一权威主体直接生产所造成的垄断和低效。省部产学研平台的市场机制引入是一个由弱到强、循序渐进的过程，并根据平台建设的不同时期、不同地域以及不同形式而有所不同。(1)在平台建设初期以及经济欠发达地区，平台建设的市场主体并未成型，不适宜引入市场机制。平台建设需要一定产业关联性，因此，依靠自发的市场机制，不可能集聚平台建设所需要资源；此外，由于产学研各方信息不对称，社会诚信体系不健全，政府的引导、支持与监督作用尤为重要。(2)在平台运行中后期以及产业基础好、经济发达地区，由于平台已具有一定品牌效应和社会基础，政府应逐步从平台运作过程中有计划地淡出，引入市场机制，即通过市场配置与平台建设相关的各种资源和各项配套服务。(3)对于单一对接的平台，如小型对接会、专业论坛等，可由政府职能部门具体运作，无需引入市场机制；另外，网上虚拟平台可将具体的网站建设外包给专业技术公司。

3.第三部门供给。作为政府与市场之间、政府与公民之间的重要桥梁，第三部门与政府间的合作“并非仅限于公共服务的边缘地带，而是更多地发生在诸如经济发展这样的公共服务核心领域”[4]。省部产学研平台建设中涉及诸多利益相关者，为保证对政府行动方案的必要支持，必须得到利害相关者的全力支持或至少是默许，因此最好的办法是将它们纳入到政府项目的运作中来，分给它们“一部分行动”[5]。为使省部产学研平台的建设更具专业化，第三部门的支持必不可少。平台建设中所涉及的第三部门主要有行业管理组织、行业协会、科技成果转化服务中心等各类科技中介组织等。通过第三部门参与平台建设，一是可以有效地动员并组织本行业所属单位积极参与，二是有利于提升平台的专业性与权威性，三是依托第三部门原有的信息技术资源与网络，可以方便、快捷地整合各种供求信息。具体做法是可将第三部门纳入到平台的主办单位中，或以协办、承办方的角色负责具体工作。

(二)加强政府间合作

“一个政府在封闭和安静的环境中专注于自己事务的时代已经结束，当今社会是互相依存的复杂网络，需要行动者之间循环往复的联系(recurringcontacts)”[6]。而且“单一层级的政府很少在项目的设计、融资、管理、交付上有单独的能力和影响力”[7]。因此，现代治理需要广泛开展政府间合作，以达到政策目标。作为省部产学研平台的建设主体，政府在平台建设及运行中起着任何供给主体不可替代的作用。省级政府位于以中央政府、本省下级政府为纵轴，其他同级政府为横轴的“十字博弈”交汇处[8]。只有强化省级政府与中央政府之间以及与同级政府之间的合作，才能更好整合资源、完善平台建设。

1.省部协同，实现源头合作。由于条块分割行政管理体制下的地方政府与中央政府之间巨大的资源势差，地方政府在与中央政府博弈中所获取资源要素的多少直接影响地方经济、社会的发展。因此，地方政府与中央政府在博弈中日益形成伙伴型的合作关系。

省部产学研平台建设的一个重要维度是省级政府与中央政府的合作。在联邦制国家，各种形式的部长会议、政府委员会等政府间结构与安排更加有利于地方政府与中央政府的交流与合作，这种结构和安排不是宪法规定或要求的，而是彼此之间基于实际情况的一种共识与行动[9]。地方政府应积极创新省部协同方式，主动与中央政府有关部委开展对接并实现产学研源头合作。所谓源头合作，是指以平台为载体，通过与中央相关部委对接，吸纳高端创新资源，将产学研合作链条向上游拓展。为实现这一目的，首先要求省级政府实施“走出去，请进来”的资源引入战略，结合国家产业政策及区域发展规划，有计划、有目的地吸纳高端科技创新资源，大力发展符合区域战略的产业，将平台建设成为区域重点发展产业的政策宣传平台、成果展示平台、技术合作与交流平台、人才引进与资本对接平台。其次要使引入的科技资源与地方产业有效结合，建立以技术成果供应、新技术共同开发、信息共享、人才培养或柔性引进为内容的长期稳定战略合作关系，如各种形式的校省合作、院地合作、校企合作等，加大早期合作力度，使企业从纯粹的成果接受者角色向直接参与项目研究和实施角色转换，使科研机构从独立生产科技成果的模式向以市场需求为指导、与产业紧密结合的模式转变。

2.立足区位及资源状况，加强区域政府间科技合作。“公地灾难”和“囚徒困境”形象地说明了基于理性经济人地方政府之间的零和博弈，地方政府间无序竞争必然造成不同区域间产业结构趋同、宏观经济波动、贸易壁垒等不良后果，为实现利益最大化，必须加强地方政府间的横向交流与合作，营造和谐府际关系，实现共赢。

不同行政区域地方政府间协作成为省部产学研合作平台建设的又一重要维度，这种协作主要体现在通过平台搭建实现科技资源的共享、交换与合理配置方面。一方面，提高区域发展协调性、促进生产要素有序流动、引导产业合理布局的国家区域发展总体战略为区域合作提出了要求，另一方面，地方的地域局限性和资源局限性，客观上迫使省级政府在更宽广的视野下思考本地方经济发展问题,省级政府通过区域合作，整合资源，形成区域间经济体系优势互补、分工合理的产业结构[10]。

省部产学研平台的区域合作主要体现在三个方面，一是经济发达地区之间的合作，二是经济发达地区与欠发达地区的合作，三是具有较高产业相关度的区域合作。三种合作均不同程度地体现出科技资源的交换、产业间的集聚与扩散以及产业内互补。通过加强科技合作与交流，一方面提高了发达区域(城市)的创新能力，另一方面，也改善了相对落后地区的技术同化能力，市场力量产生的“双赢”是科技合作与交流内在的动力[11]。如深圳高交会引导各地参展团组突出区域经济、创新型国家和创新型城市建设的组展特色，促进区域间资本、技术、人才等资源的有效流动与整合，推动区域科技创新和协调发展；中部六省采用申办制轮流举办中部博览会，借此形成东西互动、相互促进的区域经济协调发展新格局；中国生物产业大会轮流在国家级生物产业基地所在城市和生物产业聚集区城市举办。

(三)集成平台网络，提高政府网络化治理能力

为更好地整合离散在政府组织、企业组织和中介组织中的优势资源，有效服务于产学研合作需要，省部产学研平台的构建采用了多元主体参与合作的网络化模式，这就要求政府必须有效集成网络并不断提高网络化治理能力。

1.集成平台网络。作为省部产学研平台搭建主体的政府，应以建设区域创新体系为目标导向，以伙伴关系为治理工具，整合同一政策领域不同利益主体结成协作网络来提供无缝隙、高质量的科技公共服务。省部产学研平台多元供给模式决定了多个合作伙伴的存在，政府必须合理运用治理工具，集成、整合与其“一起工作”的伙伴以形成合作网络，保证平台顺利运行。(1)创新平台组织结构。组织设计没有普世规则，这意味着公共管理学不仅是科学，而且具有艺术价值[12]。为实现特定利益，政府必须以结果和目标为出发点设计公共组织形态。为建设省部产学研平台，政府作为不同提供主体之间的黏合剂，应以充分协商、整合政策和资源为目标，建立专门机构，协调参与主体，改变造成公共服务“碎片化”以及部门各自为政的组织结构。由于现代技术所提供的所有信息共享优势都比不上旧时的面对面互动式沟通[13]84，因此目前大型省部产学研平台一般采取组委会的组织形式负责平台组建及运转工作，针对此类平台，应当建立由政府职能部门、会展公司以及中介组织派驻代表共同组成的复合组委会，形成平台的整体工作团队。如杭州西湖博览会就成立了由一办、十部、会展公司、行业协会等共同组成的复合型组委会，吸纳政府、企业、社会等组织相互嵌入、协调互动，共同参与公共服务项目运作。(2)处理平台参与者之间的理念差异。不同的平台参与者之间存在理念差异，如市场机制下的私营会展公司出于利润最大化的要求，会尽力开发可以商品化的平台资源，从而造成参与平台门槛过高的情况发生，致使有技术需求而经济状况欠佳的企业不能参与平台，而政府则会鼓励所有符合区域产业发展政策的企业或地方积极参与，这种理念差异必须借助于在合作者之间建立更多的联结点，最好形式就是签订协议，包括省级政府在纵向上与中央部委、在横向上与其他地方政府以及众多的平台参与者就合作事宜达成正式或非正式协议，针对共同关心的问题进行充分协商达成一致，尽早处理各利益主体间的理念差异，建立信任关系，为后期合作奠定基础。(3)建立科技信息服务平台。网络的集成离不开数字化的支持，完备的信息服务平台可以促使合作各方形成更加紧密、信任的合作关系。科技信息服务平台以政府投入为主，以省部产学研合作平台网站为载体，以产学研合作平台参与者为基本信息源，建立产业政策、项目动态、研发成果、技术需求、科研人员以及投融资需求信息的数据库，面向区域内外开放。政府职能部门应同时成为科技信息服务平台的建设主体，不断增强信息汇集和加工能力，形成信息采集——加工整理——系统发布——在线服务——跟踪反馈的信息服务链。

2.增强政府网络化治理能力。“在协作环境中成功运作的能力不同于成功管理单个组织的能力，公共行政实践的经典理论对跨组织、跨政府以及跨部门的治理形成没有直接的指导作用”[14]160。政府作为省部产学研平台网络的“集成者”，其对网络的治理能力直接关系到平台的成功组建与正常运转，提高政府的网络化治理能力应重点抓好三项工作：(1)强化政府主导权。权力是一种资产，它可以促进或抑制协作行为[14]170。传统公共行政建立在合理合法的权威之上，管理者基于权威对下属实施领导，是一种纵向压制式权力；合作网络中的权力是一种横向式权力，目的是为了更好地协作。尽管从某种意义上讲，协作是对权力的共享，但由于参与者对网络资源依赖程度不同所造成的权力差异，在协作中仍存在着主导性权力，它决定协作是否可行以及能否成功。如前文所述，我国省部产学研平台建设的市场化主体发育不成熟，政府必须起到主导作用，重点要在平台伙伴选择、激励政策制定、合作责任确定等方面正确履行职能，约束、引导平台参与者有序、高效合作。(2)建立平台参与者协商对话机制。合作参与者之间是平等的伙伴关系，在平等协商与对话基础上展开合作。网络运行顺畅很大程度上取决于协商对话机制的建立。这就要求省级政府在平台伙伴关系的组织框架中，与众多的平台参与者在相互尊重、协商对话基础上建立稳固、协调的合作关系，将外部与结果协调分别转化为内部与过程协调，最常见的方式是签订战略合作协议、登门洽谈对接等。(3)培养网络化管理人才。网络化管理人才是指为实现特定公共目标，能够在公共部门、私营部门以及非营利部门之间建立广泛联系、调整价值观念，力促形成“利益共荣体”的新型治理人才。管理一种网络模式需要管理者所拥有的态度和行为脱离典型公共管理者的态度和行为[13]141。传统的金字塔式的官僚机构强调专业化，而网络化治理要求行政通才与行政专才的并重。要进一步完善省部产学研合作平台的建设与运行，必须着力培养并任用更多了解网络伙伴关系并能驾驭与管理的“多面手”，要求政府工作人员在持续更新科技与经济社会管理知识的基础上，逐步提高组织领导能力和具体项目运作能力。

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[3][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店，2000：22-41.

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[5][美]莱斯特·M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴[M].田凯，译.北京：商务印书馆，2008：44.

[6]Peter Bogason.Changes In the Scandinavian Model. From Bureaucratic Command To Interorganizational Negoationtion[J] Public Administration,1998,(76):335-354.

[7]Radin,B A “The Instruments of Intergovernmental Management” in Pierre,J & B G Peters(eds.)Handbook of Public Administration,Sage Publications,London.2003:6.

[8]刘祖云.政府间关系——合作博弈与府际治理[J].学海，2007(1)：79-87

[9]戴维·卡梅伦.政府间关系的几种结构[J].国外社会科学，2002(1)：115-121.

[10]余学明.中国省级政府经济职能研究[J].中国行政管理，2006(1)：46-50.

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[责任编辑迪尔]

StudyofConstructionofProvinceandMinistryPlatformofIndustry-university-researchInstituteintheViewofTheoryofGoverningbyNetwork

LI Xiao-mei，et al

(Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)

Governing by network is a new public administration mode, it brings a significant change of the mode and mechanism of public service provided by government. As a strategic innovation in the field of S﹠T management, Province and ministry platform of industry-university-research institute is a effective carrier which provide public sci-tech service for industry, university and research institute cooperation. It is also an important way to realize the science and technology development strategy of our country, promote the construction of regional innovation system. Investigating the construction from the perspective of the theory of governing by network , we must construct the supply model of multiple subjects, strengthen intergovernmental cooperation, integrate the cooperation network, and enhance the government capacity of governing by network.

governing by network;platform of industry-university-research Institute;cooperation between provinces and ministries;multiple supply mode

F124.3

A

1000-2359(2011)01-0122-05

李小妹(1971-)，女，河南南阳人，华中科技大学公共管理学院博士研究生，主要从事技术创新、科技行政管理与科技政策研究。钟书华(1957-)，男，贵州毕节人，华中科技大学公共管理学院教授，博士生导师，享受国务院政府特殊津贴，主要从事技术创新、科技行政管理与科技政策研究。

教育部科技委战略研究重点项目(教技委〔2008〕14号)

2010-09-15