论城乡一体化利益协调机制的构建

王 建 增

(新乡学院 管理学院，河南 新乡 453003)

论城乡一体化利益协调机制的构建

王 建 增

(新乡学院 管理学院，河南 新乡 453003)

城乡经济社会一体化作为国家彻底解决“三农”问题的战略安排，既是一个过程，又是这一过程的目标；在其推进过程中涉及政府、企业和居民等利益主体的利益，政府利益是经济利益与政治利益的结合，企业利益表现在城乡一体化政策的实施带来的产业发展空间的扩大方面，居民利益则表现为个人总体效用的提升，它们之间的利益既具有一致性又具有矛盾；在探讨它们之间利益一致性与矛盾的基础上，应以城乡统筹、以农为本为基本原则，用制度创新与宏观手段推动、调控城乡一体化进程，使社会利益体系保持大体上合理与稳定的格局；重视农民话语权，构建农民利益诉求与表达机制，建立由广大群众参与的城乡一体化建设决策机制与评价机制，以推进城乡一体化进程的顺利进行。

城乡一体化；利益；协调机制

长期以来，在二元结构体制、城市偏好制度、非均衡发展战略影响下，我国城乡居民的收入差距扩大，城乡经济变得不协调。这严重地阻碍了生产力的发展与和谐社会的构建。因此，消除二元经济结构，加强城市与乡村之间的联系及其相互之间的作用是经济社会高度发展的一种必然趋势。城乡经济社会一体化作为国家彻底解决“三农”问题的战略安排，既是一个社会整体利益增进的过程，又是涉及政府、企业、居民等利益主体利益关系协调的系统工程。城乡一体化的本质，就在于消除现存的城乡二元经济结构，最大限度地缩小现存的城乡差别，使全民共享经济社会发展的成果。本文通过对城乡一体化进程中政府、企业、居民等利益主体利益的一致性与矛盾性的分析，探讨城乡一体化利益协调机制的构建，以期对城乡一体化进程的顺利推进有所裨益。

一、城乡一体化利益主体分析

城乡一体化是一项艰巨而复杂的系统工程。它在内容上是城乡经济、社会、文化等方面的全方位融合；在手段上是城乡的优势互补、互相促进；在空间上是城乡经济社会协调发展格局的形成。它既是一个过程，又是这一过程的目标，是由政府、企业、居民等多个行为主体共同参与完成的。三者在城乡一体化过程中的角色不同，利益也存在很大差别。

(一)政府利益：经济利益与政治利益的结合

政府是城乡经济社会一体化制度和资源的供给者。公共选择学派认为非市场主体如政府也是“经济人”，所有的政府机构及其官员都是追求利益最大化的经济主体。在城乡经济社会一体化战略的实施中，政府作为制度的供给者，其追求目标是实现其自身利益的最大化。政府自身利益既包括政府本身作为一个组织自身的经济利益，又包括政府作为最广大社会公众的利益代表的政治利益。政府利益是公共利益与政府自身利益的结合。

政府自身的经济利益既包括政府税收等在内的财政收入的增加，也包括国家生产力总体水平的提高等。政治利益包括群众对政府满意度的提升，对稳定、良好的社会环境的追求，也包括国家国际社会的形象和地位的提高。我国前改革时代，政府经济利益所得大于政治利益所得。非均衡发展的改革战略和城市偏好政策，带来了经济的快速增长，但社会经济发展却没有同经济增长同步实现，使原有的一些矛盾加深，新的问题又不断出现。在统筹城乡发展的新阶段必须正视并不断解决这些矛盾和问题。城乡一体化战略的目的就是要处理好经济增长与社会经济发展的关系，处理好工业发展和农业发展、城市发展和农村发展的关系，从而形成城乡经济社会发展一体化新格局，使政府在保证经济利益的同时也获取更多的政治利益。具体而言，城乡经济社会一体化进程中政府的经济利益包括既有的财政收入和城乡经济社会一体化进程中政府经营城市和农村、直接投资、批租土地、设立试验区等带来的新的财政收入。城乡经济社会一体化对政府具有更多的政治利益，特别是让占人口大多数的农民和农民工享有平等的发展机会，使弱势群体的利益得到维护和提高，使全民共享经济社会发展的成果，对于社会和谐发展和社会稳定发展具有重要的意义。

(二)企业利益:城乡一体化政策的实施带来的产业发展空间扩大

各地城乡经济社会一体化的实践表明，产业发展是推动城乡一体化发展的基础和动力源。各地在推进城乡一体化进程中，通过产业整合，实现城市与农村产业结构的合理化和高度化以及资源配置的效率化，使城乡之间在产业结构调整、主导产业选择等方面形成一体化政策。其实施过程带来大量的产业发展空间。企业作为城乡一体化的建设者和资本、技术的供给者，从中可获得大量的投资机会，包括城乡规划一体化中小城镇建设、新农村建设、新型社区建设，城乡产业一体化中的现代农业、农副产品加工业、生态产业、现代服务业等，城乡基础设施一体化中的道路、交通、通信、基础设施、环境保护等。

(三)居民利益：个人总体效用的提升

居民，包括城市居民和农村居民，是城乡经济社会一体化的参与者和体验者。作为过程与目标结果，城乡经济社会一体化为城市居民和农村居民带来的利益有所差异，但总体上说，二者个人效用都会随着城乡经济社会一体化进程的推进和目标的实现而提高，尤其是农村居民。城市居民个人效用的提高表现在农业的发展为城市提供了更多更好的生产资料、健康高效环保的食品，“三农”问题的解决带来的国民经济健康快速增长使城市居民的收益增长，以及城乡互促互动、共同发展提高、城乡关系和谐带来的精神上的愉悦与享受。农村居民的所得利益是：长期困扰农村发展二元体制的破除，以工促农、以城带乡政策的实施和城乡经济社会一体化过程的推进使现代农业建设进展加快，农业综合生产能力明显提高；农民人均纯收入翻番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农民民主权利得到切实保障；农村居民和城市居民地位平等，机会一体化；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善。

二、城乡一体化利益主体利益的一致性与矛盾性

(一)城乡一体化利益主体利益的一致性

在城乡一体化进程中各经济主体的利益是一致的。政府的经济利益与政治利益是一致的。只有工农互促互补、城乡互动，全民共同参与改革、共享改革发展成果，才有城乡协调、社会和谐，才能推动经济快速健康发展，政府才能实现更多的财政收入。财力增强之后，政府才有更大的力量开展公共建设，增加公共福利。企业利润最大化的实现也要建立在社会稳定的基础上。以工促农，以城带乡，促进农村经济进一步繁荣发展，农民收入增加，就业机会增多，物质生活水平得到提高；城乡统筹，社会保障体系覆盖面扩大，体系健全，农民身份市民化，农村落后面貌得到改变，文化生活不断丰富，精神文明建设不断发展；农村城镇化建设、新农村建设，农民土地进一步集中经营，规模效益进一步提升。企业在城乡一体化过程中通过政府的产业规划、政策支持，基础设施建设为企业发展提供新的商机，企业发展则繁荣地方经济，使政府财政收入增加，为社会提供更多的就业机会，促进农村劳动力转移，为农民增收创造了更多机会。所以，“政府、企业、居民之间的博弈过程是实现城乡经济社会一体化的帕累托改进的过程”[1]。

(二)城乡一体化利益主体利益的矛盾性

人们在城乡一体化进程中形成的不断强化的共同的社会目标和追求，不断增强城乡相互依存关系，可视为城乡一体化所带来的共同利益。而城乡一体化进程中处在不同社会地位、有着不同分工的人们所形成的不同社会目标和追求、不同的价值观和不同的处事方式和行为方式，可视为城乡一体化进程中的特殊利益。追求特殊利益导致的矛盾与冲突有破坏性冲突和建设性冲突两种情况[2]。城乡经济社会一体化进程中的利益冲突就是一种建设性冲突，即在利益差别和利益矛盾中能够通过当事人之间的协商解决、化解的冲突。这种冲突是城乡一体化进程中各利益主体利益矛盾的外在表现，它客观存在于城乡一体化进程中[3]，它是在城乡一体化过程中引发的，也在城乡一体化建设中不断得到化解。

首先，各级政府自身利益的矛盾。如果政府追求公共利益，各级政府的目标是一致的，它们之间不会存在利益的冲突。但是，由于各级政府都有自身的利益，它们在自身利益方面存在着矛盾。这些矛盾影响到各级政府的政令通畅，也极易导致地方保护主义。在自上而下的政绩考核制度下，出于满足“政绩”与官员自己“升迁”的需要，地方政府在制定推进城乡经济社会一体化具体政策中具有短期性和较强的本位色彩，这会导致中央城乡一体化政策的执行效果与目标不一致的现象。

其次，地方政府尤其是乡镇政府为了快速发展城乡一体化，突出政绩，往往通过以地生财、以地兴镇等土地制度安排获取建设资金，致使农地被占、房屋拆迁，失地农民增多，大量农民失去最稳定的生活保障、最稳定的工作岗位和最熟悉的自然社会环境。农村集体经济组织内部因拆迁补偿资金的分配也极易引起利益冲突。

受传统的户籍制度、教育就业制度的影响，城乡一体化中失地农民身份尽管变成了居民(市民)但他们并没有和城市居民平等享受福利和生活保障。由于农民自身的文化素质和劳动技能偏低，失地农民转产后所从事的职业层次低，收入低，没有致富，反而致贫。 因此，城乡经济社会一体化进程中的利益矛盾与冲突是客观的社会存在，在推进城乡经济社会一体化进程中必须尽快建立能够激励社会各阶层成员获取正当利益的利益协调机制，协调不同利益主体之间的利益关系，以推进城乡一体化建设的健康发展。

三、城乡一体化利益协调机制构建

城乡一体化利益协调机制是指在城乡一体化进程中协调不同利益主体之间相互关系的制度安排和发挥其功能的作用方式。其目的是保障不同社会群体的权利平等，让大多数群众能够平等地参与城乡一体化建设，分享城乡一体化成果，获得共同的发展，以维护稳定，构建和谐社会。

尽管城乡一体化不是城乡一样化，不是城乡均衡发展，不是牺牲城市发展农村，但从现实国情出发，我们认为城乡一体化利益协调机制构建的基本原则应是城乡统筹，以农为本。农业大国的国情和二元结构的现状，要求我们一切政策方针的制定都要以解决“三农”问题为出发点和最终的落脚点。所以城乡经济社会一体化利益协调机制的构建要以繁荣农村经济为根本前提，要以最大限度地增加农民利益为基本标准，要以能改变农村落后面貌、提升农民素质为基本内容，要以城乡社会、经济、政治、文化等方面的融合为目标。

城乡一体化进程中不同利益主体利益的利益协调机制应从以下几方面构建。

宏观上，在制度框架内构建协调城乡一体化利益矛盾，实现城乡互动、平等发展的长效机制[4]。用制度创新与宏观手段推动、调控城乡一体化进程，使社会利益体系保持大体上合理与稳定的格局。

二元结构旧体制的弊端是形成目前城乡失衡的重要原因。城乡一体化进程中的利益矛盾，往往也是由制度政策不到位、制度政策贯彻不力或走样所引发的。因此，构建城乡一体化利益协调机制，要着眼于体制、制度、政策的完善与创新。建立健全与生产力发展状况相适应的经济制度和经济体制，用制度协调利益关系，促进经济发展。进一步深化经济体制改革，充分发挥市场机制的作用。逐步建立城乡统一劳动就业制度，消除城乡一体化进程中农民就业困难、工资及劳保待遇过低、个人合法权益难以保障等制度性歧视因素；逐步建立城乡统一的户籍管理制度，取消城镇居民与农村居民身份的差别；构建创新土地制度，探索实行农村土地承包经营权合理流转，推动农业适度规模经营，合理配置城乡一体化进程中的土地资源，并让农民依法受益；构建创新社会保障制度，建立、扩大面向全体居民的养老、失业、医疗保险制度，解除城乡一体化进程中失地农民的后顾之忧；构建创新行政管理制度，使政府的行为更经济、更阳光；构建创新投融资制度，引导资本从城市流向农村，调动社会各个投资主体，形成政府、城市金融机构、民间资本共同对农村的资金支持；全面落实农村义务教育制度，加快发展农村职业教育，搞好农民工培训，全面提升农民素质，为城乡一体化发展提供强大的智力支持；构建创新财政税收制度，建立城乡统一的公共服务制度，把财政支农的重点放在为农村提供基本公共服务上面。

做好城乡一体化规划。在以工促农、以城带乡，城乡统筹发展战略的指导下，各级政府都做出了重大改革，实行了一些重大举措，进行了大量投资。在推进城乡空间布局、基础设施、产业发展、市场体系、劳动就业、生态环境、社会事业等方面取得了长足进展。但从各地推进城乡一体化的实践来看，凡是城乡经济社会一体化进程顺利、效果显著的地方，都是抓住抓好了“规划”这一推进城乡一体化的龙头。在区域内推进城乡一体化的根本抓手就是实行城乡统筹规划与发展。推动城乡经济社会一体化发展的指导思想、发展思路、工作部署，包括很多具体的工作要求，从根本上讲，都要通过规划去体现出来。只有认真贯彻落实规划法，强化城乡空间布局、基础设施、产业发展、市场体系、劳动就业、生态环境、社会事业规划集中统一管理，才能综合部署、调控和协调城乡各项建设活动，保证城乡各系统、各地区之间协调发展，才能正确处理局部与整体、近期建设与远期发展、城乡发展与土地保护、经济建设与环境保护的关系，促进城乡经济社会和环境协调发展[5]。

微观上重视农民话语权，构建农民利益诉求与表达机制。

城乡经济社会一体化是一个涉及我国城乡关系、工农关系以及农村内部生产关系的重大调整。在这一过程中，无论是钱从哪里来、人往哪里去，还是资往哪里投，都会从不同方面涉及农民的利益。农民是城乡一体化的主体，实现好、维护好、发展好农民利益，是推动城乡经济社会一体化的核心动力[6]。我国是一个发展中的农业大国，农业是弱势产业，农民是弱势群体，以往的政策多是农业支持工业，城市剥夺农村，所以城乡经济社会一体化进程中要强化对农民利益的保障。要对农业发展和农村社会保障、教育实行多补少收，切实把国家的惠民政策落到实处。放宽劳动就业、户籍管理。充分尊重和鼓励农民首创精神，调动他们参与城乡经济社会一体化建设的积极性，让他们在不断分享城乡经济社会一体化建设成果的同时，支持城乡一体化建设，参与城乡一体化建设。

在城乡经济社会一体化具体操作的过程中涉及农民个人或村集体利益的所有事项都必须征求村民的意见与建议，建立由广大群众参与的城乡一体化建设决策机制与评价机制，不搞政绩工程、形象工程，让农民在城乡一体化建设中确实得到实惠。

[1]吴振磊.西部地区城乡经济社会一体化支持体系研究[D].西安：西北大学博士学位论文，2010：62.

[2]陈敏昭，晋一.论利益协调机制的重构[J].现代经济探讨，2007(4)

[3]梁光晨.城乡一体化进程中要特别重视化解农村社会矛盾[J].中共成都市委党校学报，2006(4).

[4]陈晓莉.城乡一体化进程中的社会矛盾及治理思路[J].求实，2009(5).

[5]胡军华.实施城乡统筹规划推进城乡一体化[J].决策探索，2005(9).

[6]毛晓刚.城乡一体化要以保障农民利益为核心[J].前线，2010(4).

[责任编辑孙景峰]

OnEstablishmentofInterestCoordinationMechanisminUrbanandRuralIntegration

WANG Jian-zeng

(Xinxiang University,Xinxiang 453003，China)

As a strategic arrangement of totally solving “Three Agriculture Problems ”, Urban and rural integration in economy and society is not only a process but also the goal of this process; the process of integration involves the interests of the government, enterprises and residents, and the interests of government is the combination of economic and political interest. The enterprise's interests is expressed through enlargement of developmental space; and the residents' interests is expressed through improvement of their overall efficiency. All of their interests have consistent and contradiction at the same time. In this case, take “overall urban and rural” and “agriculture first” as the basic principles, emphasize innovation and marco-control, in order to keep the social interest system stable. Pay attention to peasants’ opinions, construct the system of peasants' interests appeal and expression and establish decision-making and evaluation mechanism which the majority of peasants can attend in order to promote integration go smooth.

urban and rural integration;interest;coordination mechanism

D616

A

1000-2359(2011)01-0049-04

王建增(1964-)，男，河南长垣人，河南新乡学院管理学院副教授，主要从事农村经济与城镇化的研究。

河南省政府决策研究招标课题(A086)

2010-06-25