单位社区改制进程中社区治理结构的变迁

郭风英，陈伟东

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

单位社区改制进程中社区治理结构的变迁

郭风英，陈伟东

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

单位体制下，社区管理单位化。国家凭借对权力和资源的垄断，使单位结构化于国家行政体系之内，形成社区管理空间单位化、管理组织科层化、单位功能全能化和管理主体单一化的管理体制。20世纪80年代以来，体制改革的逐层推进和社会结构的“国家、市场、社会”三元分化，推动了单位社区改制。单位社区改制催生多元治理主体、型塑新的社区治理方式，社区治理逐步走出单一治理的困境，超越国家原有行政体制的框架，跨越“国家、市场、社会”，这也是实现社区治理转型的一个必要选择。

单位社区；社区改制；治理转型

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[1]。把治理理论应用到社区管理中，即在一定地域范围内由政府、居委会、营利组织、非政府组织、社会中介组织和社区居民共同管理社区公共事务，推进社区持续发展的活动，就是社区治理。社区治理强调多元参与主体的互动、合作，即国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构等之间的合作。单位体制下“单位就是社区，社区在单位内化”[2]，社会事务单位化，国家通过单位对城市基层社会进行整合与控制。改革开放以来，随着经济体制改革和单位瓦解，我国社会结构逐步出现了“国家、市场、社会”三元分化，原来“单位办社会”所负担的多元化职能逐步向社区回归。在此过程中，传统的“单位社区”逐步向现代意义上的“公民社区”转变，社区的功能和内涵发生变化。处于此变化过程中的单位社区称为“单位改制社区”，社区为了适应经济体制改革进程中基层社会结构的变迁作出的调整和变革称为“单位社区改制”。“单位社区改制”的重点是通过创新社区治理体制，来进一步推进国家、市场、社区的分化和专业分工，促使社区从国家领域、市场领域中分离出来，并使社区逐步进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的有序状态；实质是围绕政府组织、经济组织、社会中介组织、社区组织等之间权力关系的调整这一核心问题，来寻找制度创新的突破口，推动社区治理的转型[3]80。在我国社会转型期，社区治理转型体现为通过体制和机制创新，促进社区治理多权力主体之间的互动合作，“共同提供社区所需的公共产品与公共服务，促进和谐社区建设”[4]。

一、传统单位社区：社区管理单位化

计划体制下，政府特别是中央政府凭借对权力和资源的垄断，使单位结构化于国家体系之中，形成“国家一元化”的社会结构。“国家一元化”社会的基本特征是权力高度集中、政府全能和垂直型的组织结构。“单位”和“单位制”是“国家一元化结构”的微观组织基础、制度基础，也是其运行基础[3]48-54，这就使单位办社会成为可能，国家通过单位实现对基层社会的整合与控制。社区融于单位，单位覆盖社区；单位集生产、生活为一体，除了“生产经营”之外，还执行着社会管理职能，社区管理职能在单位内化。社区管理单位化主要体现在以下几方面。

(一)管理空间单位化。社区空间结构是指在一定时期内，社区各功能区的地理位置及其分布特征的组合关系，它实质上是社区各个要素通过内在机制相互作用而表现出的空间形态，是社区功能在空间地域上的投影。法国当代社会理论大师亨利·列斐伏尔认为，“任何一个社会，任何一种生产方式，都会生产出自己的空间。社会空间包含着生产关系和再生产关系，并赋予这些关系以合适的场所”。他断言：“既然认为每一种生产方式都有自身的独特空间，那么，从一种生产方式转到另一种生产方式，必然伴随着新空间的产生。”[5]田毅鹏认为，单位体制在全国城市范围内的普遍确立，堪称是中国有史以来最大规模的“空间重组”。这既包括城市地理空间的变化，也包括社会关系和社会控制体系的重构。单位体制下，单位社会管理设施俱全，单位无所不能，不出单位，职工就可以得到基本的生存需要和生活需要，离开了单位，反而无法生存，因为单位之外几乎没有可流动的社会资源。正如有的学者指出的，单位成为“既能最大效益地安排生产生活，又能把居民的家庭和社会生活以及政治管理统合起来的空间组织”[3]54，其最大的特征就是生产空间、生活空间、政治空间彼此重叠，三位一体。新中国成立后，很多单位在较短的时间内、在相对集中的空间里，建立起了具有明显“社区单位化”特征的厂区，形成了以生产为中心的厂区和以生活为中心的生活区。很多单位生产中心和生活文化中心高度重叠，形成特殊的社区(单位)空间。这种空间组合模式，使单位集生产、生活、管理为一体，为“单位办社会”格局的形成，提供了基本条件。

(二)管理组织科层化。单位组织体系是指单位全体员工为实现单位目标而进行分工协作，在职务范围、责任和权力方面所形成的结构体系。它涉及组织的管理幅度的确定、组织层次的划分、组织机构的设置、组织成员之间的分工协作关系等问题。所有组织成员都将在此结构中充当一定的角色，承接一定的工作，否则就没有资格待在组织之中。单位制是中国城市社会中的一种特殊的组织形式和调控形式，完备的组织体系是城市基层社会进行社会整合和控制的组织基础。就改革前中国单位的组织来看，可谓“麻雀虽小五脏俱全”，很多单位管理部门齐全，一些国有大型企业甚至“除了没有监狱之外，其他的什么管理部门都有”。不同的单位属于隶属于不同层级的政府部门，在单位内部也层级分明，厂长(书记)下设各个行政处室(生产管理处、财务处、综合管理处、保卫处、人事处、劳保处等)，还设有公安处、纪检科、行政科等，实现对整个单位的管理。党的路线、方针、政策的贯彻主要通过党委、团委、宣传部、组织部等，以此实现对所属单位和单位职工的控制与管理。

(三)单位功能全能化。单位为社会成员提供方方面面的服务，承担着对单位成员所有权利的实现和满足的功能，包括住房、就业、医疗、教育、娱乐等等，个人只要进了单位，就有了生老病死的所有保障。特别是在大型国有企业和某些单位里，除了火葬场，其他设施一应俱全，从生到死、吃喝拉撒、恋爱生子、抚幼养老、子女教育、就业、医疗、娱乐购物等一切社会生活需要都可以在单位大院里得到满足。从各种福利机构的设立到各种社会管理职责的承担，单位成了一个小型的功能齐备的“社会”，成了一个集专业功能、行政功能及社会功能的复合组织[6]。在此背景下，单位成了无所不能的“自治小社会”，职工不出单位就可以解决基本生存需求和生活需求问题。

(四)管理主体单一化。单位体制下，政府凭借对权力和资源的垄断，以单位为载体，对城市基层社会实施全方位的管理。单位成为准政府权力的代表和城市基层社会管理和控制的微观组织。在单位内部，主要通过单位各职能部门，完成单位内部的社会管理。社会管理中“单位包办一切”，其管理主体只有一个，即单位(准政府)。单位按照行政组织原则，将单位成员纳入自身的行政控制序列当中，对所有单位成员按照行政组织的层级化管理方式来开展社会管理活动。

总之，单位体制下单位“无所不能”，社区在单位内化，社区管理变成了单位管理的一部分。对于职工来说，单位就是社区，是职工可以依赖的家，“有事找单位”是情理之中的事情。单位可以满足职工基本的生存生活需求，是职工获取资源的唯一渠道，离开了单位，职工就失去了自己的身份和生存的基础。

二、社会转型：国家、市场、社会三元分化

在社会运行模式上，目前理论界占主导地位的是“二元分析模式”和“三元分析模式”。“二元分析模式”以德国的哈贝马斯为代表，他提出“政治领域-私人领域”二元分析框架，这种模式的实质就是“国家、社会”两分法。“三元分析模式”是以美国的柯亨、阿拉托为代表，提出“市民社会、经济、国家”三元分析模式[7]，实质就是“国家、市场、社会”三分法。“两分法”和“三分法”并无先进与落后之分，而是根据研究的需要，选择更适合自己的而已。改革开放前，中国“经济运行计划化、社会运行单位化、政治运行集权化”[8]。这一运行模式的实质是经济系统、社会系统内化于政治系统之内，形成“国家一元化”的社会结构。改革开放后，随着体制改革的推进，中国进入快速转型期，推动了“国家、市场、社会”的三元分化。纵观这一过程，中国经历了“政企分离”、“企社分离”、“政社分离”等多重洗涤，使社会结构从“国家一元化”走向“国家、市场、社会”三元分化。

随着经济体制改革的深入，单位体制面临着前所未有的冲击。单位体制的瓦解主要源于单位受到四波猛烈的冲击。第一波是单位体制外组织的萌生，第二波是单位成员向体制外流失，第三波是单位职能向社区的转移，第四波是单位自身大量破产、改制[9]。到上世纪90年代中期，大批国有企业陷入困境，亏损严重，许多企业资不抵债，事实上已经破产，失业和“下岗”职工多达上千万，由国家“包下来”、“管起来”的单位体制再也无法延续下去了。同时官方提出“抓大放小”、“有进有退”、“有所为有所不为”的口号，鼓励国有企业破产、转制、变卖[10]。这最终导致单位体制的松动，单位作为社会管理的基本单元也濒临瓦解。

单位瓦解，使大量的社会问题社会化。社会问题总是在一定的场域中表现出来的，而在单位解体的过程中，大量的社会事务从单位剥离出来，由此必须找到一个转承载体和依托，而社区成了连接国家和社会的中间平台。大量的社会事务，不是直接转移给社会，而往往是转移给社区[11]。主要表现在：首先，单位人向社会人转变。很多单位通过依法依规退休或提前退休、内退、解除或终止劳动关系、特殊安置、精简分流等方式解决职工的社会化问题。由此，很多人脱离了原来的单位，涌向社区。其次，单位社会管理职能社会化。单位改制过程中剥离出来的社会职能有职工的生老病死的安抚慰问，居民的低保、社会保障、养老保险、医疗保险、婚丧以及社区安全等，文化教育、卫生、科技等社会福利和服务职能，设施维修、美化绿化、道路建设、房屋维修等职能。据朱健刚调查，在企业改制过程中，从单位溢出转移街道的社会功能就有30多项[12]。再次，是体制外资源流动。随着改制后社会的开放和市场资源的自由流动，社会涌现出个体户、打工者、自由职业者等，这加剧了社会的复杂性和流动性，更给社会管理工作带来许多新的难题。

大量社会职能溢出单位、涌向社区，不仅为单位改制扫清了障碍，而且推动了社区的发展。有学者指出，社区的发展是国有企业改革不可逾越的“第二战场”，没有社区的发展，国有企业改革就很难朝着真正的现代企业制度拓展和深化[13]。正是基于这一点，许多国有企业在“企社分离”时将社区作为切入点和结合点，这也在一定程度上推动了单位改制进程中单位社区的治理体制改革。从当时的实践来看，街道和社区居委会作为城市社会结构中调整的首要突破口，“社区制”成为这一思路的目标模式。因此，这一时期社区发展的关键是体制创新，即通过社区治理体制创新，建立新的社会整合机制，实现社会事务的社会化和专业分工，满足社区不同利益主体的需求。

三、国家、市场、社会三体联动：社区多元参与

市场经济体制改革的深入和单位的瓦解，打破了国家一统天下的局面。正如一些学者所指出的，“全能型国家是一个国家对社会全面控制的国家或者是一个无社会空间的国家，而市场经济却要求市场、国家、社会的三维架构，在这一架构中，国家与社会的互动和制约才可能发生”[14]。这一由多重因素决定了“国家、市场、社会”三元分化的过程就是单位社区改制的背景性因素。在此过程中，社区成为各种社会问题的聚集场域。社区事务的多元化和需求的多样性，决定了社区治理是多元组织共同参与的过程，任何一方的单独行动都无法满足社区发展的需要。其中政府组织在其管辖的范围内满足居民共同性或普遍性需求，而非营利组织满足居民各种差异性和多元化需求。根据非营利组织功能范围大小，非营利组织可以分为社区组织和社会中介组织，社区组织的功能范围局限于某一社区内，而社会中介组织则跨越社区之间，其功能范围局涉及多个社区甚至全市[3]106。在单位社区改制的过程中，政府、社区非营利组织、社区营利性组织等发挥着积极的作用。它们积极参与、互动合作，在促使社区资源整合和社区居民再组织化的同时，催生了政府主导多元参与的社区治理格局，型塑社区新的治理方式。

(一)政府：从管制到主导

政府是国家权力的拥有者和行使者，它掌握着社会资源的配置权，在维护社会稳定发展、维护公共秩序中发挥着不可替代的权威作用。在单位体制下，政府以“超级大保姆”的全能身份，通过自上而下的行政命令实施对公共事务的管理。在政企分开的改革实践中，政府获益匪浅，“不论在职能运转、工作绩效还是在社会、市场中的公信力与权威方面都得到不断提高”[15]，这在很大程度上推动了政府理念和职能转变。“单位社区改制”是“政企分离”、“政社分离”进程中我国城市基层社会治理的重大历史实践，在此过程中政府提供了可供操纵的政策、规则等，并指导、参与社区重建，适时调整自己的角色和定位，不断增强自己的服务能力，充分发挥其服务功能，践行新的治理理念。如在湖北省赤壁市蒲纺单位社区改制过程中，赤壁市政府专门印发致辖区居民的公开信，宣传社区建设的意义、内容及作用，动员辖区居民关心支持、主动参与社区建设。为了保证社区改制的顺利进行，赤壁市政府高度重视，亲自参与社区摸底调研，认真细致地了解社区情况，制定相应的规则，指导协调社区利益相关者之间的矛盾和冲突，此外还专门举办社区建设理论及社区建设具体操作方法培训讲座，指导社区依法成立社区居民委员会，努力为居民创造“新家”，有效地缓解了社区居民因单位改制带来的阵痛和失落，激发了社区居民参与社区建设的积极性，对社区的顺利发展起了良好的导向作用。目前，由于我国社区发展不成熟，社区体系还不健全，社区自治组织还处于起步阶段，在社区建设中更需要一个权威性的政府指导社区建设，提供政策法律，扶助社区自治组织的发展。

(二)市场：推动与合作

在单位体制下，社区从属于单位，与单位之外其他主体“老死不相往来”。随着单位体制改革和市场经济的发展，企业作为市场经济的主体，在社区经济发展中起着不可或缺的推动作用。一方面企业的存在对社区居民来说也许就意味着就业机会的增加、收入的提高、社会福利的改善。企业可以通过多元化的经营为社区居民提供产品与服务，满足居民多元化的物质文化生活需求，是社区经济中最有活力的部分。部分企业还在一定程度上负责提供公共产品服务、扶贫解困、志愿服务等公益活动，在社会治理过程中弥补政府失灵。另一方面，企业的存在促进了社区主体之间的互动与合作。由于企业是在市场经济条件下发展起来的，可以“将其视为社会性安排，它促进着信息流动，有助于获取、验证和利用知识，满足着社会激励和社会交往方面的各种欲望”[16]。同时，企业的存在也在一定程度上增强了居民的市场竞争意识，使居民意识到找工作应该“不找政府找市场”。

企业对社区的发展起着极大的推动作用，社区及社区居民对辖区单位也有重要的影响，单位生存和发展在某种程度上取决于所在社区的禀赋，社区居民可以为企业的发展提供人力资源、创造良好的生产环境。社区可以通过配合有关部门深入企业，为企业搞好服务，使企业走上健康发展的道路；通过教育居民正确对待民营企业，全心全意为驻社区企业服务，不仅能为企业的发展创造良好的条件，而且还可以使社区走上自治、自主可持续的发展之路。

(三)社会：从被动到积极参与

从传统的单位社区向现代社区转型，意味着一个旧的社会生活共同体的解体和一个新的社会生活共同体的建立。传统的单位社区以“职缘”为联结纽带，社会自治空间被压缩于单位之内。单位解体之后，社区成为社区自治组织和社区居民密切交往的联系纽带和生活共同体，在社会成员的日常生活中起了很大的作用。

将人们组织起来，形成一个组织化的社会，有助于新社会形态的重建和整合。以业缘为纽带的单位解体之后，建立新的纽带，将松散的社区居民组织起来，建立他们之间牢固、持久的内在支持系统，需要发挥社区更多自治组织的优势作用。基于此，以社区居委会为核心的社区自治组织积极鼓励和支持社区其他组织的发育，为居民自组织的产生提供了很好的平台。单位改制后，社区出现了各类组织，如老年协会、太极拳协会、门球协会、棋盘协会、舞蹈队、秧歌队、腰鼓队、爱心小屋、各种问题协会等，这些组织以其特殊的形式和服务吸纳不同的群体参与，不仅满足了居民某方面的特殊需求，有效弥补了“政府失灵”，而且还为组织成员提供了各种有效信息和自我表达的机会，增加了归属感，对成员产生了各种“内部效应”[17]。实践表明，基于自愿基础上的民间非营利组织，威信更高，号召力更强，在团结社区居民中有较强的比较优势，这些组织“促进了居民间情感交流，增加了居民的归属感，对社区共同意志的形成意义重大”[18]。

在社区治理中，社区居民是社区建设的主体力量，是社区建设的参与者、创造者、需求者。居民参与既是社区自治的内在要求，也是社区发展的动力和根本保证[19]10。居民的积极参与既配合了居委会的工作，又增强了与其他社区主体之间的互动和自身的组织化程度。在单位社区改制过程中，社区居民成为社区多元治理主体的一部分，只是行使了公民的部分权利，随着社区居民素质的提高，参与意识的增强，社区居民参与社区管理的优势将会大大提升。

综上所述，单位社区改制的过程既是国家、市场、社会之间分工、合作的过程，也是社区居民再组织化、社区治理转型的过程。在此过程中，地方政府不仅仅是指导者，更是社区改制、社区居民再组织化和社区治理体制创新的推动者；社区中出现的新的经济组织以及各种非营利组织，在宣传公民意识、整合社区资源，协调利益关系、促成合作关系，提供多元社区服务、提升居民自治水平和组织化等方面也发挥了重要的作用。多元主体的积极参与，使社区治理正在走出单一主体治理的困境，有力地推动着社区治理的转型。

四、结论与讨论

中国城市社区的这一变迁过程体现了政府不断分权、放权的过程，即在政府内部分权的基础上，政府向社会分权，促进了公共权力资源在国家、市场、社会之间的配置和重新组合，对城市基层社会治理产生了深刻的影响，这也是社区治理多元化的动力所在。

(一)单位改制过程中的社区重建催生多元治理主体、型塑新的社区治理方式

社区改制就是通过社会资源的重新整合将原属于单位之中的人组织起来，并通过社区来满足他们的社会需求。在此过程中，社会资源的重新配置和利益格局得以重新调整，也催生了社区多元治理主体。传统单位体制下，单位是职工获取资源的唯一途径。单位解体和单位社区重建，打破了“单位”与“非单位”之间的壁垒，体制外和体制内的资源可以自由流动。社区利益主体的利益获取渠道多元化，社区的利益关系不再是简单的“职工和单位”之间的关系，而是超越了原有的行政体制的框架，跨越国家、市场、社会，形成多维度、多渠道的网状复杂的互动关系。由此社区治理主体也在发生变化，社区居民、社区居委会、社区各种组织活跃于社区，积极参与社区，催生多元社区治理主体。

多元社区治理主体的参与，型塑新的社区治理方式。从治理理念上讲，多元主体的参与，为社区治理中民主、平等、协商精神的培育和生成提供契机，有利于政府在社区治理中抛弃单位时代政府包办、控制的思想，逐步转变为以服务为核心的治理理念；从社区治理形式来看，从过去“行政一元化”的社会管理转向鼓励居民参与的多元治理，促进了政府与社会的良性互动和社区的健康发展。

(二)“国家、市场、社会”的功能分工和良性互动推动了单位社区治理结构变迁

单位制解体后的社区重建体现了公共权力资源在我国城市基层配置的分散化和多元化。公共权力来自社会之中，又居于社会之上，对社会行使管理与管辖。公共权力的来源、配置和运行方向突出代表了社会管理改革的方向取向[20]。单位体制改革的实质是我国高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨、社会事务逐步向社会剥离的过程。在这个过程中，经济结构、权力结构的转变从经济系统开始，一步步在向社会系统推移。国家、市场、社会的功能分工和界限划分越来越清晰，国家权力逐步让渡于市场和社会，并通过社会组织的培育，使社会力量逐步成长。

公共权力的重新配置和社区治理主体的多元互动为国家、市场、社会的良性发展提供沃土。传统的社区事务管理只是政府的垄断行为，社区重建过程虽然没有改变政府主导的权力配置体系，但是政府的管理方式却发生了很大的变化。在单位社区改制的过程中，多元主体积极参与社区，它们作为社区治理的重要因素，其积极作用正在发挥出来。这实质上反映了国家、市场、社会之间的功能分工及公共权力资源在城市基层社会的配置模式，体现了多元利益主体参与社区治理时代的萌芽。国家、市场、社会的有效合作和频繁互动，既有利于破解城市基层社会治理的困境，又符合现代社会的发展趋势，是社区治理转型的必要选择。

俞可平指出，“好的治理意味着公共利益最大化的过程，是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会之间一种新颖关系，是国家权力向社会的回归”[21]。中国城市基层社会的这一发展过程，实际上是国家的权力向社会的回归，是一个还政于民的过程。但是，虽然社区治理中出现了多元参与主体，而由于我国长期的官本位思想和官僚体制的影响，致使我国的“参与治理体系中一直存在着中心的和主导的要素”，从而使社区治理体系成为“由政府主导以及社会力量参与”[22]的“中心—边缘”结构，这种“参与治理实际上建立在对组织层级控制加以默认的前提下，是对官僚制的层级体系做出的补救性设计”[23]，因此，这成为影响城市基层社会治理真正走向善治的重大挑战，挑战的关键之处在于政府到底在多大程度上可以真正割舍对社区的管理情结，其次在于社区中的“社会”到底在多大程度上可以进一步滋生出与国家进行对话的力量[24]，而如何进一步深化社会管理体制改革以及培育社区中的社会力量，是我国城市基层治理中继续讨论与关注的问题。

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[责任编辑张家鹿]

C912.8

A

1000-2359(2011)01-0044-05

郭风英(1979-)，女，河南汝州人，华中师范大学政治学研究院博士研究生，主要从事社会自治与基层民主研究；陈伟东(1964-)，男，四川成都人，法学博士，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心教授、博士生导师，主要从事社区自治与基层民主研究。

2008年教育部人文社会科学重点项目“城乡统筹进程中的社会管理体制改革研究”(08JJD810156)阶段性成果

2010-10-11