我国土地征用补偿标准研究

于锦坤，梁亚卓，徐 华，李富忠

（1.山西农业大学资源与环境学院，山西太谷030801；2.山西农业大学档案馆，山西太谷030801）

土地征用是国家为了公共目的而强制取得其他民事主体土地并给予补偿的一种行为，在我国，主要是指国家为了公共利益的需要将集体土地转为国有土地并给予补偿的行政行为。我国的土地征用制度产生于计划经济时期，市场经济时期仍基本保持了原有做法，难以确保失地农民的生活水平不下降。尤其是土地征用补偿标准偏低，引发了许多社会问题。本文试图通过对我国土地征用补偿标准进行系统而深入的研究，寻求一条适合我国经济发展要求的土地征用补偿标准，以保障社会经济的持续、健康、稳定发展。

1 我国征地补偿标准概述

《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

《中华人民共和国土地管理法（2004年）》第四十七条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3 a平均年产值的6～10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3 a平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3 a平均年产值的15倍。

征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定执行。

被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但其总和不得超过土地被征用前3 a平均年产值的30倍。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出：“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，应增加安置补助费或从国有土地收益中予以补偿。”

2006年8月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》再次明确提出：“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”

2 对我国征地补偿标准的分析

2.1 以“特别牺牲说”作为理论依据

“特别牺牲说”理论基于法的公平正义的观念，认为国家的合法征地行为，对人民权益所造成的损失，与国家赋予人民一般的负担（比如纳税及服兵役）不同，它是使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲具有个案性质。因此，应本着公平正义的原则，对被征主体所受到的一切损失予以补偿，该补偿由全体人民共同负担，以保证在不损害个体利益的前提下实现公共利益。

土地征用对于其权利人而言，想要获悉自己的财产因为征用而遭受的损失必须等到具体的征用行为公告后。这对于权利人来说无疑是一种十分不确定的社会风险。针对少数人为了公共利益所做的特别牺牲，如果不给予补偿是违反平等原则的，因此补偿义务得以确立。补偿的目标在于实现公共利益和私人利益的协调。这些都是“特别牺牲说”的体现[1]。

2.2 采取“低级”的“不完全补偿”原则

“不完全补偿”原则强调以“所有权的社会义务性”为出发点，强调财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以根据公共利益的需要，而依法加以限制；认为征用土地是强制剥夺公民的长远权利，使人民遭受特别的损失，依理应该给予超过一般自由成交价格的补偿，但是在所有权社会化的今天，个人行为应当受到社会的制约，个人有忍受相当损失的义务。

我国现行的征地补偿仅限于补偿与被征用客体直接相关联的经济损失，而对与被征用客体有间接关联的以及由此而延伸的其他附带损失未规定予以补偿。土地征用补偿中仅仅考虑了农地的直接使用价值，而没有从可持续发展等角度去考虑其他的间接使用价值，致使土地征用补偿价格低下，土地资源没有得到充分利用；失地农民的权利没有得到充分的保障[2]。同时，在土地征用的过程中，农村集体失去了土地所有权，农民失去了土地的承包权和使用权，即使按照“不完全补偿”的原则，补偿应该根据土地的价值测算，而价格是价值的体现。但我国现行的补偿金额与土地的市场价格不相等，不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素。我国征地补偿标准采取的是一种“低级”的“不完全补偿”原则。

3 我国征地补偿标准存在的问题

3.1 法律规定的“公共利益”范围不明确

按照我国《宪法》和《土地管理法》的规定，国家对集体所有的土地实行征用的前提应当是“国家为公共利益的需要”。但我国只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。在土地征用过程中，“公共利益”的概念被地方政府人为地进行了扩大化。那些诸如道路、基础设施、水利工程等建设项目，被界定为“公共利益”一般不会有什么争议。但近年来，在全国范围内兴起的房地产建设高潮中，商品房建设或其他商业设施的建设也打着“公共利益”旗号行使国家征地权。

3.2 法律规定的补偿范围偏窄

我国现行征地补偿是一种“低级”的“不完全补偿”，征地补偿费仅仅包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。我国现行的征地补偿限于与被征用客体直接相关的经济损失，而对与被征用客体有间接关联的以及由此而延伸的其他附带损失未规定予以补偿，比如说由征地行为造成的间接损失，特别是残余地和相邻地的损失，而经营损失和租金损失等可以量化的财产损失和难以量化的附带损失都未被算进补偿范围。补偿的范围过窄大大限制了补偿标准的提高[3]。

3.3 现行征地补偿标准与市场经济体制相冲突

在市场经济条件下，生产资料的分配和使用都要遵循市场原则，在我国其他生产要素都是由市场机制进行配置，并且是充分按照市场价格进行交易，城市土地甚至是按照市场价格进行流转的。而唯独对于农村集体土地的流转是由国家通过征用，然后再进入土地市场，并且征地补偿不是充分按照市场价格进行补偿，而是采用一种行政性的补偿思路和补偿标准，这明显与市场经济体制相冲突[4]。

3.4 现行征地补偿标准偏低

3.4.1 “不降低被征地农民原有生活水平”本身就是低标准补偿 从我国整体发展来看，国民经济快速发展，城乡人民都在分享国家经济发展所带来的实惠，生活水平不断提高。国家因城市化建设需要而征收农民土地，首先是建立在农民放弃对土地经营权的基础上。而放弃本身就是一种贡献，农民理应得到贡献土地这种稀缺生产因素的报酬，分享土地增值带来的经济利益进而提高生活水平，而绝不仅仅是保持原有生活水平[5]。

3.4.2 征地补偿与失地农民今后生活所需相比标准偏低 失地农民所得到的征地补偿难以保障本人及其后代今后的生活。原本农民只要有了土地，就等于拥有了充足而持续的生活来源，不但自己的生活有保障，而且其后代可以继承他们的土地，通过从事农业生产，获得农业收入。但是当问及土地被征用后生活的主要收入来源时，一些年老的农民认为，主要依靠征地补偿生活，或者靠子女赡养；年轻的农民主要以打工为主，但他们由于文化素质较低，找工作的难度较大。

3.5 “产值倍数法”存在一定的不合理性

3.5.1 以被征土地的农业产值作为补偿基准偏低 国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，“测算征地统一年产值标准要在主导性农用地类别和耕作制度条件下，以前3 a主要农产品平均产量、价格及相关附加收益为主要依据进行测算”。以被征土地的农业产值作为补偿依据，将土地的年均产值作为计算标准不能体现被征地的区位等地价因素，违背了市场价值规律。征地补偿应以市场价值即土地价格为标准确立补偿数额，土地价格不是土地成本的货币表现，人类在长期的土地利用过程中所固化在土地中的劳动，是无法用土地价格表现出来的。同时，土地价格由土地的供给与需求决定，尤其受土地的区位条件影响，与土地年产值的关联性并不明显。而年产值只是农作物产量与价格的函数，年产值高低是由所处地区的农业生产条件和社会经济条件决定的[6]。

3.5.2 “产值倍数法”缺乏科学性 在我国，征地补偿是以被征土地的农业产值作为补偿依据，土地的年均产值作为计算标准，采用“产值倍数法”进行测算的。这种补偿测算方法存在着一定的不合理性，缺乏科学性。

“产值倍数法”用数学公式可以表示为：X＝A×B。其中，X为土地征用补偿费；A为该被征地块前3 a平均年产值（元）；B为补偿倍数（6≤B≤10）。Y＝A×B′×C/（C总/D）。其中，Y为安置补助费；A为该被征地块前3 a平均年产值（元）；B′为补偿倍数（4≤B′≤6）；C为该被征地块的面积（公顷）；C总为被征地单位的总面积（公顷）；D为被征地单位的农业人口数。

其公式中的年均产值和补偿倍数都是人为制定的，没有科学依据。不同来源途径的产值差距很大，农民报价、统计年鉴、专业部门的测算各不相同。同时，虽然法律确定了产值倍数的幅度，但并没有规定确定的原则，确定过程中人为的因素大。这种“制定”的标准可能与实际情况相差甚远，因为不同的地域，其农业生产结构不同，农业产值也存在着很大的差异，通过制定产值标准虽然可以解决地方政府在产值标准上的随意性问题，但却偏离了“产值倍数法”对农民损失的土地收益补偿的本来含义[5]。

4 现行征地补偿标准引发的一系列社会问题

4.1 “低标准”的征地补偿导致失地农民生活面临困境

尽管国家要求征地单位和地方政府保证被征地农民生活水平不因征地而降低，但由于我国现行的这种“低标准”补偿，大多数失地农民在土地被征用后生活水平并没有得到改善，甚至一部分有所下降。现实生活中的大多数失地农民都面临着“低标准”的征地补偿用于生活安置后所剩不多；创业、就业培训资金短缺，就业困难；生活成本上升；无力购买社会保险，社会保障不健全等现实问题。

4.1.1 “低标准”的征地补偿用于生活安置后所剩不多 一些失地农民需要迁出原住址，获得的征地补偿在用于生活安置后所剩不多。首先，解决住房安置问题的开支占了征地补偿的大部分[7]。其次，失地农民在子女就学问题上还得花费相当一部分资金，相对于农村学校，城市中的学校在伙食费、住宿费、补课费等方面都相应地提高了，有的学校还要收取赞助费、借读费等。再加上在实现就业前，平时维持日常生活的开支，失地农民的征地补偿所剩不多。

4.1.2 创业、就业培训资金短缺，失地农民就业困难 现行的征地补偿标准采取的是一次性货币补偿方式，虽然土地征用补偿费能暂时缓解失去土地给农民带来的压力，但是有限的补偿费用不能给失地农民带来长期的生活保障，更何况我国现行征地补偿本身就是一种“低标准”补偿。失地农民本身文化素质和劳动技能偏低，再加上其拿到的征地补偿用于生活安置后所剩不多，用于创业、就业培训等方面的资金自然就会减少，再加上近几年来城市就业压力本身已经很大，失地农民大量涌入城市，使得就业岗位竞争更加激烈，使其在城市就业竞争中处于弱势地位。

4.1.3 失地农民在城市中的生活成本上升 大部分农民在失去土地后，其生活标准和生活习惯逐步实现城市化。失地农民进入城市生活以后，丧失了在农村可以种菜、喂养家禽、出租房屋、简单就医、子女就近入学等优势，获得的征地补偿又难以支付融入城市的一系列转换成本。在失地农民经济收入水平下降、收入来源减少的同时，生活成本却呈直线上升趋势，导致其生活水平下降。

王春光、陈雷等于2003年底对山东省淄博市8个行政村的失地农民情况进行了实地调查，在接受调查的70户失地农民中，人均生活消费支出增加的有41户，占58%，人均增加484元；生活消费支出减少的有22户，占31%，人均减少110元；持平的有7户。耕地被占用前的人均生活消费支出为2 542元，失地后为2 688元，比失地前人均增加146元，增加5.7%。

4.1.4 无力购买社会保险，社会保障不健全 我国长期实行城乡分割的二元经济体制，城市实行社会保障制度，农村实行家庭联产承包责任制。目前，我国财力有限，城市的社会保障压力已经很大，国家暂时还不能在农村建立现代的社会保障制度，事实上由土地承担了农民的社会保障功能，土地对农民既是生存之本，又是发展之源，土地收入虽不高，可是每年都有部分稳定收入，这部分收入成为农民的最低生活保障，土地的长期承包为农民提供了长期的收入，实际上也是农民养老保障和医疗保障的来源。在土地被征用之后，农民失去了土地也就失去了土地所给予的社会保障，而且没有被覆盖在城市社会保障体系之内，所获得的征地补偿费又不足以购买养老保险和医疗保险，进入了社保体系的真空地带[8]。

4.2 现行征地补偿标准导致“土地财政”膨胀

2009年，国家的土地财政收入再创新高，实现15 910.2亿元，同比增长63.4%，土地出让总面积为20.9万hm2，同比增加38.3%[9]。其中，土地出让金收入过千亿的有杭州和上海，土地出让金超过地方财政收入的有杭州、佛山、厦门、武汉和宁波等。土地出让金在地方财政收入中所占的比例也越来越大。“土地财政”膨胀导致了耕地面积大量减少，粮食安全受到威胁；失地农民抵触情绪严重，社会稳定受到威胁；产业结构畸形，不利于经济长久健康发展。

4.2.1 耕地面积大量减少，粮食安全受到威胁

由于土地出让金的诱惑，许多地方政府往往从自身经济利益出发，利用“公共利益”内涵的不确定性，对国家土地征用政策进行随意解释，以“公益”名义大量征用非公益用地，出现了地方政府预征地行为过热的现象，导致耕地面积大量减少，使得我国粮食安全受到威胁。我国的耕地面积有限，但随着城市化进程的加快、人民生活水平的提高和人口的增加，我国粮食消费以每年45亿kg的速度递增，粮食供求的缺口越来越大。据估计，到2030年，我国人口将达到16亿，届时人均占有耕地仅为667m2左右，远远低于国际标准，以如此少的土地来养活庞大的人口，会对国内的粮食供应安全形成极大的威胁[10]。

4.2.2 失地农民抵触情绪严重，社会稳定受到威胁 一方面，失地农民考虑到失去土地后面临的就业困难、经济收入下降、城市生活成本偏高、社会保障不健全等一系列问题，导致其生活水平下降，希望获得更多的征地补偿。另一方面，失地农民的潜意识中还是不愿意失去土地，他们祖祖辈辈都是在土地上“讨生活”，对土地存在一定的感情，自己的土地被征用不仅是一种“经济”层面上的损失，也是“感情”层面上的损失，他们认为，自己为国家的发展作出了贡献，理应获得更多的补偿。同时，日益高涨的房地产价格使农民意识到了自己土地的价值，他们认为，自己所应该获得的补偿中的一部分被当地政府占用，而这被占用的部分应该直接补偿给自己，同时与房地产开发商获得的利润相比，自己所获得的补偿明显偏低。而现实中，我国现行征地补偿本身就是一种“低标准”补偿，农民的合法权利得不到保障，导致失地农民的补偿期望与现实补偿之间存在巨大差距，使得失地农民感觉受到“不公正”的待遇，容易产生抵触情绪，导致失地农民上访事件剧增。

4.2.3 产业结构畸形，不利于经济长久健康发展

由于土地出让金在地方政府财政收入中所占的比例越来越大，就形成了地方政府与“土地财政”之间的土地征用。一方面，地方政府会将主要精力投入到土地的征用上，再以“市场价”批租给房地产开发商和各类工商企业，造成了我国许多城市税收超常规增长，产业结构畸形发展，各地方向制造业、建筑业乃至一些快速产生GDP和财政收入的房地产业倾斜发展，以至于地方产业结构可能过度“工业化”与“城市化”。并且这个制度对地方政府形成一种“驱赶”效应，即地方政府将收入的重点由依靠企业的预算内收入转到依靠农民和土地的预算外和非预算收入，由侧重工业化转到侧重城市化[11]。另一方面，导致地方政府对其他产业的发展采取一种“不积极”的态度，不利于经济的长久发展。

5 构建我国新的征地补偿标准

现行征地补偿标准形成于计划经济体制，在当时由于所有的生产资料都是采取同样的分配方式、失地农民安置属于政府行为的背景下是合理的，也是被广泛接受的。但是在市场经济体制下，这套补偿标准存在一定的问题。本文尝试根据征地目的的不同，采用不同的价值取向，并结合我国的具体国情构建一种新的基于公平原则的土地征用补偿标准。

5.1 公益性征地补偿新标准

5.1.1 拟建立的我国“公共利益”具体范围 要纠正我国土地征用制度中的权力滥用行为，就必须首先明确公共利益的内涵和外延。区分公共利益和非公共利益的标准有几点：（1）公共利益所涉及的受益主体应当是不特定多数人。（2）公共利益的义务主体是国家，具体的义务主体是各级人民政府。（3）公共利益应不以营利为目的，具有非营利性。（4）公共利益产生的效益不能用金钱来衡量。（5）公共利益的投资应最终由国库承担。

据此拟建立的我国“公共利益”具体范围包括：（1）国家机关用地和军事设施用地。（2）基础设施用地，包括供水、供气、供热、供电、公共交通、环境卫生、道路、广场、绿地等城市基础设施以及国家重点扶植的能源、交通、水利等基础设施用地。（3）公益事业用地，包括非营利性教育设施、体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施和公共文化设施、公益性科研机构用地。（4）特殊用地，包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等用地。（5）享受特殊政策优惠的用地，如涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发企业用地、经济适用房建设用地等[12]。

5.1.2 公益性征地补偿计算方法 考虑到我国征地是按照项目进行审批，因此对于公益性土地征用补偿标准的计算是以项目为单位，即首先根据需要补偿的失地农民数量计算出项目征地补偿总额，然后再根据每个农民失去土地面积占征地总面积的比例，计算出其应该得到的补偿额。

（1）项目征地补偿总额：S=B N/r（1－1/（1＋r）n）。其中，S为公益性征地项目总补偿额（元）；B为被征地块农村居民前3 a人均年纯收入（元/人）；r为还原率；n为补偿年限；N为被征地块失地农民数量（人）。

（2）项目征地人均补偿额：S′=S（m/M）。其中，S′为每个人应得的补偿金额（元/人）；S为征地项目总补偿额（元）；m为征得该失地农民的土地数量（公顷）；M为项目征地总数量（公顷）。

补充说明：（1）对还原率r的确定。按照30 a期的国债利率算，30 a期的国债利率作为国家发行的债券，以市场为基准，在利率上有一定的可参考性。（2）对补偿年限n的确定。按照30 a来计算，30 a的补偿年限也基本上能保证土地使用者能获得其对未来收益的补偿。这里不采用无限年限，主要是我国土地所有制度和他国不一样，是土地国有制和集体所有制，从法律角度来说，农民个人只是承租者，不是所有者，无限年限是不适用的，且考虑到土地30 a的使用权价值与无限年限差别不是很大，对农民的补偿也不会差太多，所以这里采用了30 a的补偿年限。

5.2 非公益性征地补偿标准

非公益性征地补偿是采取市场条件下的公平原则，按照土地公平的补偿价格确定。但由于国家规定农民的土地不能进入一级市场，在二级市场上农民也没有发言权，更何况目前我国土地交易市场还处在一种很不完整的状态。因此，客观存在的土地市场价格并不能说是一种“正常的市场价格”。对于非公益性征地补偿应采用目前通用的估价法，按评估的价格确定补偿金额[4]。

目前，通用的土地估价方法有成本逼近法、剩余法、市场比较法和收益还原法等。成本逼近法是以开发土地所耗费的各项客观费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息、应缴纳的税金和土地增值收益来确定土地价格的方法。其基本计算公式为：土地价格=土地取得费+土地开发费+税费+利息＋利润+土地增值收益+土地成本价格。剩余法是在预计开发完成后不动产正常交易价格的基础上，扣除预计的正常开发成本及有关专业费用、利息、利润和税收等，以价格余额来估算土地价格的方法。其基本计算公式为：土地价格=总开发价值或开发完成后的不动产总价值－整个开发项目的开发成本－开发商的合理利润。市场比较法是将待估土地与具有代替性的且在近期市场上交易的类似土地进行比较，并对类似土地的成交价格进行适当修正，以此估算待估土地价格的方法。此法主要用于地产市场发达、有充足的具有替代关系的土地交易实例。

收益还原法是将待估土地未来正常年纯收益，以一定的土地还原利率还原为一定量的资本，估算待估土地价格的方法。其基本计算公式为：土地价格=土地纯收益/土地还原率。其基本思想就是把购买土地作为一种投资，地价款作为未来若干年土地收益而投入的资本。收益还原法适用于有收益的土地或建筑物的评估，农用地作为有收益的土地，适合运用收益还原法进行估价[13]。因此，非公益性征地补偿的计算公式为：S=R/r。其中，S为非公益性征地的补偿总额；R为被征地块最佳用途的年纯收益；r为还原率。

补充说明：（1）对还原率r的确定。可以参考公益性征地还原率的确定。（2）对被征地块最佳用途的年纯收益R的确定。用纯收益还原法计算土地的市场价格时，纯收益可以是农业用途的纯收益，也可以是工业、商业用途的纯收益，这里采用被征地块最佳用途的年纯收益，即根据被征地块的区位条件，评估出它的最佳用途是农业、工业还是商业、服务业，取最佳用途的纯收益进行估价[4]。

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