论公共管理学范式中的责任问题

何 晔,王绽蕾

(1.安徽师范大学历史与社会学院,安徽芜湖241003;2.陕西广播电视大学公共管理系,陕西西安710068)

一、公共管理学范式及其责任分化引发的争议

作为独立的研究领域,公共部门管理的研究形成于19世纪末20世纪初,以1887年威尔逊(W.Wilson)的《行政之研究》为标志。在百余年的发展历程中,该研究领域发生了三次显著的范式转换:从“传统的公共行政学”到“公共政策分析”再到“公共管理学”[1]。

公共管理学范式的研究权威波齐曼(B.Bozeman)指出,公共管理学范式的一个非常重要的特征是:为公共管理实践中的“公共”下更广泛的定义,以便将非营利部门、私人企业的公共方面都包含于其中[2]。换言之,倡导公共管理实践的多方合作、公共管理主体的多元化是公共管理学范式的主要特征,政府机制与社会机制及市场机制之间的严格界限被打破:政府通过采用企业管理的理论、方法与技术引进市场和社会化机制对官僚科层制加以修正和重塑,力图改变传统公共行政学背景下政府层级制的行为特征,弥补官僚制自身的缺陷;政府通过角色的重新定位,以制度化的形式建立公私合作机制,引导非营利部门、企业等参与公共服务的供给,力图提升公共服务的效率以及公众对于公共服务的满意度。

公共管理学范式倡导的这种“多元主体共同管理社会公共事务”的管理模式从表面上看能够促成多元合力,实现公共事务的多元共治,但却存在着因责任分化而损害公共利益的风险。

第一,对政府责任界限的争议。表现在三方面:一是公共服务市场化、社会化的过程中存在着政府“卸责”和缺位的风险。公共管理学范式强调政府应该承担“掌舵”而非“划桨”责任,将注意力集中于宏观调控上。公共管理学范式的批评者却认为“掌舵”与“划桨”不是政府职责的根本区别,负责任的政府其职能在于采取有效的行动和恰当的方式增进公共利益。所以在很多时候,“划桨”对于政府而言同样是必需的。公共服务供给的市场化和社会化的确带来了新的行为模式,但它仅仅意味着服务手段和管理工具的改变。因此,变革政府“划桨”的职责仅具有工具意义,不能将其作为终极目标来看待,更不能因强调政府的“掌舵”责任而忽视其本该负有的行动责任。二是公共责任包含技术和价值双重侧面,而公共管理学范式却将其简单化了。登哈特(J.V.Denhardt)等指出,公共管理学强调通过引进市场技术和社会化机制改造公共部门虽然有助于提高效率,但公共管理者同时还应关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益等价值性要素。基于此,登哈特等批评说,公共管理学范式的市场化、社会化倾向单纯强调公共责任的技术层面而忽视了公共责任天然具有的价值特性。公共管理学范式并未真正反映公共服务的现实,公共责任问题很复杂,公共管理者应该受到包括公共利益、其他机构、媒体、宪法法律、职业标准、社区价值、民主规范和公民需要等复杂因素的综合影响,而且它们必须对这些制度和标准等包含技术和价值双重侧面的复杂因素切实负责[3]114-131。登哈特等还强调,公共管理学范式鼓励公共管理者采取企业家的行为方式和思维方式会导致一种狭隘的责任观——所追求的目标只在于最大限度地提高生产率和满足“顾客”的需求,故而必须将公共管理者的角色重新定位为负责任的行动者而非企业家[3]80-97。三是公共管理学范式存在公共责任模糊的问题。斯托克(G.Stoker)指出,公共管理学范式下的网络化治理模式的一个重要特征是公共责任由政府向民间的市场组织和非营利部门转移,这势必会带来权力分割与职责重叠交叉的矛盾,“它表现为公私部门间的界限趋于模糊”,这种责任交叠及“责任多头”现象容易诱发逃避责任的行为取向或者在出现问题后积极寻找“替罪羊”的现象[4]。

第二,对私营部门能否有效实现公共责任的争议。一方面,私营部门担当公共责任时极易出现行动价值取向的矛盾。贝伦(C.Bellon)等人正确地揭示了政府以企业化模式运作所包含的四大价值冲突,企业自主与民主负责之间的价值冲突,公共企业图景与公民参与价值之间的冲突,企业运转的隐蔽性与民主所要求的公开性之间的冲突;企业管理要求敢于承担风险与公共资源配置责任之间的冲突[5]586-587。另一方面,私营部门担当公共服务供给责任的能力和态度也值得怀疑。研究非营利部门的权威萨拉蒙(L.M.Salamon)曾指出:非营利组织的作用和功能确实不容忽视,但其也存在无可辩驳的缺陷。如,存在“德行完美的神话”,即非营利部门作为实现人类关于自我表现、自我帮助、参与和相互援助等基本愿望和值得信任的工具而被“虚幻”地假定有能力改善公共生活,但它们同样无法摆脱官僚机构的一切局限性的影响。同时,非营利部门唯利是图、腐败等现象比比皆是[6]。

第三,对社会公众是“顾客”还是“公民”的争议。一方面,公共管理学范式倡导的市场化机制颠覆了公共管理本身的价值取向。在市场机制下,公众以消费者的角色存在。“面向顾客,令顾客满意”使得公众仅基于“消费者选择”对公共服务的供给作出评价,其所针对的并非公民相对于政府的社会权利,而“公民相对于政府的社会权利”正是公共管理的本质体现。世界银行的专家从社会问责的角度批评了这一变化,“社会问责有利于社会公正的体现,有别于站在战略的角度研究公正对公共物品、自然垄断和基本必需品的需求,相比而言,市场化的服务则暴露了不平等和短视等现象与问题”[7]。另一方面,公共管理的市场化实践也会影响政府自身的责任判断。登哈特等指出:公共管理者不是要对“顾客”负责,而是要集中精力与公民以及在公民个体之间建立信任与合作关系。在政府中,公正和公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素,政府不应该仅仅关注“顾客”的个体诉求或短期利益,而应为范围更广、影响长远的利益诉求负起责任[3]42-59。基曼(S.C.Gilman)也因此而指出:“政府雇员采用商务中的做法在政府中却是不符合伦理的。”[8]

二、责任共担:公共管理学范式的理论预设

实际上,公共管理学范式的倡导者们并没有完全忽视责任分化及其危害,而是将“责任共担”作为理论假设而存在——“责任共担”是他们没有明确说出来的“潜台词”。具体而言,公共管理学范式预设的责任共担模式具有如下几个特征。

第一,责任主体的多元性与责任机制的复合性。在公共管理学范式那里,承担公共责任并非政府的专利,企业、非营利部门作为社会主体在合适的领域和特定的公共管理实践中也承担一定的公共责任。复合性的责任机制是政府机制、市场机制和社会机制的有机结合,是多元主体共同承担责任的行动过程。以责任归属为例,在处理公共事务的过程中,政府需要根据具体情况灵活地界定责任的归属,在有些情况下需要采用官僚科层制中的问责制,在有些情况下则要根据市场的合同来明确责任的承担者[9]。斯托克曾指出,在多元共治的治理网络结构中,各类非政府性的参与者将形成一个自主自治的网络,这一网络会在特定的领域拥有动员和整合能力,可以与政府进行合作,分担政府的公共管理责任[4]。概言之,复合性的责任机制意味着民间主体从被动、被排斥到主动参与的变化,多元的公共责任主体在合作博弈中相互调适目标、增进信任,共同承担公共责任。

第二,责任实现的合作性与责任机制的交互性。由于合作关系的确立,公共责任并不能简单地予以拆分,因此责任共担机制实际上是一种交互性责任,需依赖于多元主体的共同行动。公共管理学范式是在“反思理性复杂人”的假设的前提下强调多元主体共同行动共担责任的:一方面它认为公共行动者因种种原因不可能获得相关公共问题的完备信息,也不可能拥有处理信息的完备能力,更不可能完全理性地进行决策,但它们可以通过对话机制交流信息、共同行动、良性互动、协同治理,实现能力互补,进而克服有限理性。另一方面它认为公共行动者能够通过持续学习、重复博弈,反思以往的决策和行为模式。在这一“反思”的学习过程中,政府和民间参与主体都学会了主动约束自己,在互惠合作的基础上采取行动、担当责任,以实现公共利益。总之,共同学习、交互调适能够使多元主体在公共管理实践中采取有利于公共利益的共同行动而不是采取单边行动,共同承担公共责任而不是推卸责任。

第三,对责任冲突化解的强调。在具体的公共管理实践中,不同主体间由于功能特性和价值偏好的差异而难免出现责任冲突。如,不同主体间政策目标的冲突,或者是尽管它们从事同一政策行动,但却互相拆台[10]。鉴于此,公共管理学范式假定多元的公共行动者在具体的公共管理实践中能够通过“集体学习”和对话协商有效化解冲突,“在各种集体选择的场域交流信息、谈判目标、共享资源、减少分歧、增进合意”[11]。

显然,公共管理范式预设的“责任共担”的责任模式将政府、市场组织和非营利部门等有机结合在一起,既强调了多元主体皆应切实担当一定的责任,又强调了多元主体以共同行动、合作治理的方式共同践行责任的动态过程。但是责任毕竟是一种软性约束,公共管理范式预设的责任共担模式只有建立在一套有效的责任机制之上方能切实发挥作用。因此,必须将责任共担的实现机制作为核心主题之一予以关注。

三、责任共担模式的实现机制

责任共担模式的实现机制应该包括如下几方面内容。

第一,各类主体内部责任机制的强化与建立。可以从个体自觉培养、组织使命建设、行业自律互律、社会环境影响四个层次来认识这一问题。个体自觉培养是指组织成员对所在组织公共责任要求的认同与信仰。只有组织成员的价值观、行为意愿和行动能力与社会对该组织的公共责任要求相契合,该组织才会主动地践行社会给予的责任期望。组织使命建设是指组织将公共责任要求与组织的目标任务有机结合起来,要求组织成员形成共同的责任意识与行为规范。行业自律互律是组织间自愿形成的、互动的、网络化的责任关系网络,其成员通过确定共同行为准则、互相监督、排斥异类的方式一起践行共同的责任。社会环境影响是指组织的外部环境对组织践行公共责任的促进或制约作用,法律的强制约束是其中的关键要素。这四个层次的协调发展可有效推动组织责任性的提升,这是多元主体开展共同行动、确定合作的前提与基础。

第二,责任划分、合作治理机制的建立与完善。多元合作、共担责任是一个持续性过程,它依赖于资源保障机制、激励约束机制和冲突化解机制共同发挥作用。其中资源保障机制是指合作者共同配备充足的人、财、物资源,保证责任主体围绕合作目标高效地开展行动;激励约束机制是指根据责任者的行为边界确定奖励和惩罚的标准,保障责任主体持续性地“做正确的事”,避免机会主义行为发生;冲突化解机制是指及时发现责任者之间的目标与行为冲突,采取恰当方式加以协调,快速消除冲突带来的消极影响。对此,需要强调三点:一是信任。不同主体间的信任关系的建立与维护可以减少交易费用,如协调、激励、约束的成本等;可以减少主体间冲突发生的概率,并在责任冲突出现时促进问题较好地解决。有效的沟通有助于消除组织之间的不信任,而完成有效沟通“最好的方法就是把政府领导者、官僚机构和非政府组织目前使用的沟通渠道正式化,聪明的做法是建立政府与外部组织的联络机构”,以实现持续有效的沟通[12]。二是合作。确定合作实质上是划分和界定各方主体公共责任的过程。它意味着政府将先前完全由政府担当的公共责任部分地转移,或者将分散的社会组织承担的公共责任纳入政府公共管理的范畴。在此过程中,“必须借助法律体系和制度设计明晰双方在公共事务治理领域的权利、责任与义务,也即是明确各自的治理边界”[13]。目前可以明确在如下领域进行的责任转移是必要并且可行的:政府本来就不应该介入的范围,政府只有与社会合作才能做好的公共事务,社会组织承担可以获得比政府运作更高效率的工作[14]。三是政府“元治理”角色的发挥。在责任共担治理结构中,政府虽不具有最高绝对权威,但应当充当“元治理”角色,被视为“同辈中的长者”,承担指导责任和确定行为准则的责任。比如,“承担设计机构制度,提出远景设想,它们不仅促进各个领域的自组织,而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度以及后果等相协调”;“在制度上它提供各种机制,促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系”[15]。

第三,有效问责机制的建立与完善。至少包括三个方面:一是绩效评估机制的建立与完善。绩效评估是一种促成有关主体积极负责的有效的管理工具。首先,作为一种诱因机制,它可以将绩效与惩罚相联系,绩效评估可以为公共部门的奖惩机制提供依据,促成有关主体切实负起责任。其次,绩效评估也是诊断组织发展、辨识组织是否负责的有力基础,能够在组织中营造一种注重业绩、看重责任的组织文化。最后,通过有效的绩效评估机制,有助于确定资源在公共部门与私营伙伴之间的分配,并进一步明确两者相应的责任和建立相应的外部调控机制。公共管理学范式使得政府不再是公共物品的唯一供给者,越来越多的企业和非营利部门通过合同等其他方式参与公共物品的生产和提供。在确定谁是最有效的公共物品供给主体和实现公共资源的最优配置时,绩效评估的结果自然就是重要的且具有科学意义的参考标准之一了。

二是多元交互的责任机制的建立与完善。吉伯特(C.E.Gilbert)在《管理责任的框架》中提出了一种“交互责任机制”,即每一种管理主体都可以通过正式与非正式、内部与外部四种途径达成责任。正式途径指的是组织系统内部自上而下的行政命令、规章制度等,非正式途径指的是管理者自身的职业伦理、组织文化等,来自组织内部的责任压力便是内部途径,相反,来自外部的责任压力就是外部途径。比如,规制政府的四种责任途径分别为:正式途径是指宪法、法律、行政规章所明确的责任归属机制,包括上级的命令、议会的立法、法院的判决等;非正式途径包括伦理道德、公民偏好、政治过程等;来自政府部门内部的责任压力则是内部途径;来自政府部门以外诸如议会、法院、舆论等的责任压力则属外部途径[5]355。私营部门也同样存在上述四种途径,只不过具体的责任压力来源不同或表现形式不同而已。总之,通过多元交互的责任机制可以保障每一种参与公共管理的主体都处于多重责任压力的规制之下。

三是公民参与机制的建立与完善。虽然公民在评估公共管理责任主体的履责程度时可能会缺乏准确的信息或存有短视、自利动机等,但对公共管理多元主体责任担当的评判最好选择“公民”,因为公共部门本身就是为公民而存在,公民是公共服务的对象,公民最能切身体会到公共管理责任主体的履责程度。公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对公共管理责任主体的履责情况提出要求,监督公共管理责任主体为它们的运行成本负责、对它们的行动负责、对它们的承诺负责。公民参与的形式很多,包括“民主恳谈”、听证会等,但只有在公开、方便、有效和有序的参与机制之上,参与才会有效。

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