论英国《气候变化法》及其对我国的启示

宋锡祥，高大力

(1.上海外国语大学 法学院，上海 200083;2.华东政法大学 研究生教育院，上海 200042)

论英国《气候变化法》及其对我国的启示

宋锡祥1，高大力2

(1.上海外国语大学 法学院，上海 200083;2.华东政法大学 研究生教育院，上海 200042)

英国于2008年率先颁布和实施了世界上第一部《气候变化法》，该法案确立了温室气体减排的中远期目标，规定了碳预算每五年计划，设立气候变化委员会，建立国内碳排放交易体系等，为其他国家制定本国气候变化法起到了示范作用。中国也面临发展经济、消除贫困和减缓温室气体排放的多重压力，应对气候变化的任务繁重。因此，有必要全面系统地考察英国《气候变化法》的出台背景，梳理、分析和提炼出其所遵循的基本原则与主要特征，指出我国现行立法和执法中存在的缺陷与不足。在参考和借鉴英国成熟经验和合理成分的基础上，为我国应对全球气候变暖问题提出法律对策。如尽快由全国人大或常委会出台中国《应对气候变化法》;根据该法的原则和精神，构建完善的应对气候变化法律体系;设立部级单位能源和气候变化委员会统一管理和部署全国节能减排工作;构建国内排放贸易体系，以应对全球气候变化的严峻挑战。

气候变化法;碳预算;气候变化委员会;排放交易体系;借鉴

全球气候变暖已经成为全球热点问题。近年来，各国纷纷立法，对政府应对气候变化的公共职能进行规范和调整，以应对气候变化的严峻挑战。作为承担《京都议定书》所规定削减温室气体排放义务的发达缔约国，英国多年来切实履行其承担的减排义务，并为此出台了一系列的政策和措施，旨在降低温室气体排放和提高能源利用效率。英国是较早采取法律、税收等措施应对气候变化的国家之一。早在1998年，英国就出台了温室气体排放交易计划。2001年，英国政府率先开征气候变化税(climate change levy，CCL)，根据该政策，除居民用电外，所有用电都需上缴气候变化税。同时，英国财政部出台气候变化税减征措施，企业如期完成减排目标，可减免80%的气候变化税。气候变化税的开征提高了企业和公共部门应对气候变化的意识，引导英国走上了低碳经济发展的轨道。

英国《气候变化法草案》于2007年11月14日提交英国议会并进入审议阶段，翌年11月26日《气候变化法》经英国女王批准后正式生效。至此，气候变暖问题真正成为英国国内法调控和规范的对象。继英国之后，苏格兰和菲律宾分别于2009年8月4日和10月23日公布实施了《气候变化法》。此外，美国、德国、新西兰等国家也在积极制定法律，以应对气候变化。2007年中国和美国温室气体排放总量相当，均达到61亿吨，但由于中国人口基数大，人均温室气体排放量仅仅是美国的25% －30%。2009年，中国二氧化碳排放总量已跃居世界第一位，达75亿吨，超过美国(59亿吨)16亿吨。①资料来源:美国PEW研究中心网站(http://pewresearch.org/)，访问时间:2010年7月25日。因此，面对我国经济高速发展，能源需求增长快，总量大，减排形势严峻和巨大的国际压力，中国也应高度重视温室气体排放的控制问题，加快制定国内气候变化专门立法，并出台相应的配套法规。与此同时，在包括环保等能源与气候变化立法方面及时做出修改、补充和调整，使之在温室气体排放和环保技术研发上处于主动地位。

一、《气候变化法》出台背景考察

英国《气候变化法》(climate change act 2008)于2008年11月26日正式颁布实施，该法规定英国能源和气候变化部(Secretary of State for Energy and Climate Change，英国首相2008年10月3日改组内阁时设立)作为温室气体减排的主管机关，应保证到2050年，《京都议定书》规定下的六种温室气体在1990年的基础上至少减排80%。英国通过《气候变化法》，旨在采取法律手段和必要的措施完成温室气体减排目标，以倡导和推行低碳经济(low－carbon economy)。

自2003年起，英国政府相继发布了三份能源白皮书，划定了减排行动的路径和方向。2003年英国政府最早提出低碳经济的理念，发布在第一份能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》之中。该白皮书指出实现减排的路径是发展低碳经济，建设低碳社会，并对如何构建提出了初步设想。2006年10月30日英国出台了《斯特恩报告(Stern Review)》，开创了英国的气候变化理论。该报告认为，如果英国尽早行动，实现80%的减排目标而所用成本只占2050年GDP的1%～2%，是完全可以负担的。而如果不采取行动，成本将会是巨大的。2007年5月，英国政府公布了第二份能源白皮书— —《迎接能源挑战》(Meet Energy Challenges)。该白皮书重点对能源领域的减排进行了经济学分析，并探讨了2012年后碳捕获和存储的价格机制，同时确定中期(2020年)减排目标为比基年(1990年)减少排放26% ～32%。2009年7月，英国政府公布了第三份能源白皮书— —《英国低碳转型计划》(“The UK low Carbon Transition Plan”)。该白皮书对前两份白皮书提出的政策和措施进行了修正和细化，将减排目标分解到各部门，对英国主要能源部门的用能结构和可再生能源开发提出了要求，以保证顺利过渡到低碳社会。为了与《气候变化法》的减排要求基本相协调，2009年7月第三份能源白皮书将第二份白皮书提出的中期减排比例由原来的32%提高到34%，比《气候变化法》规定的2020年中期减排目标(26%)高出8% ，并对《气候变化法》要求的航空、海运减排计划也提出了能效措施。该法案在形成过程中参考和借鉴了已有的气候变化和环境政策文件，包括它之前出台的第一、第二份能源白皮书。事实上，这两份白皮书的精华部分和实质内容被该法案所吸收和采纳;而第三份能源白皮书为《气候变化法》的落实提供了一个行动路线图，负责将宏观政策分解成若干具体的部门或行业政策，以确保减排政策能够得到贯彻执行。实际上，上述三份白皮书是英国《气候变化法》的铺垫。

由于能源问题与应对气候问题往往交织在一起，在《气候变化法》出台前后，英国也制定和修改了一系列气候变化与能源法律法规，包括《气候变化税收规定》(2001，2002—2007修正案)、《可持续能源法2003》、《气候变化与可持续能源法 2006》、《能源法》(2004、2008、2010)。

英国《气候变化法》的出台历经曲折，备受关注。“气候变化法议案”(climate change bill)最早由英国环保人士组成的地球之友组织(Friends of the Earth)发起和起草并于2005年4月7日正式提交英国议会。尽管该议案获得了普遍的认同和广泛的支持，但由于2005年英国面临大选，议会解散，议案的审议工作暂时搁置。

2005年英国大选结束后，646名议员中的412名联名要求重新审议“气候变化法议案”并提议议案规定每年碳减排3%。在此以前超过400名以上议员联署提出的议案也只有区区三项，这显示出英国议员对该法案的重视和关注程度。

英国工党2006年11月15日宣布将“气候变化法议案”列入立法议程。2007年3月13日，英国正式公布了《气候变化法草案》(draft climate change bill)。由于每年气候变化呈现出不同的情形，天气对温室气体的排放又有直接影响，设定每年的减排计划往往难以实现，也不切合实际。有鉴于此，草案规定了每五年碳减排计划。按照立法程序，在审议《气候变化法草案》之前，先要由议会成员代表组成功能不同的三个委员会。它们分别是:(1)上议院和下议院共24名议员组成的联合委员会;(2)环境食品和农村事务部(department for environment food and rural affairs)选调下议院议员组成的专门委员会;(3)下议院环境事务审察委员会(Environmental Audit Committee)。这三个委员会按不同的分工各司其职，负责对草案进行立法前的审议工作。在2007年4月至7月期间，立法议程进入广泛征求社会民众和不同利益团体的意见阶段。各委员会将这些意见进行收集、整理、归纳和提炼，在此基础上，对该草案提出合理化的建议。立法机构根据修改方案对该草案做出进一步修改完善意见，并于2007年10月公布了该草案的工作报告。

2007年11月14日，修正后的《气候变化法草案》正式纳入上议院审议，同年11月27日在对该草案进行了长达六个小时的“二读”(second reading)程序之后，又对该草案进行了“三读”(third reading)。上议院在此期间共收到关于该草案的10个修正案。草案规定，英国到2050年的碳减排目标是在1990年的基础上至少减排60%。其中一个修正案提议，温室气体减排目标应从60%增加到80%，但上议院否决了该修正案。上议院认为，在气候变化委员会专家对碳减排目标做出科学评估之前，不宜对此做出修正。另外一项修正案提议，英国政府不应负有保证到2050年完成减排目标的责任，而规定应采取相应措施努力完成减排目标。上议院在2008年3月31日“三读”程序时以132－130否决了该修正案。英国上议院通过后，该草案进入下议院审议阶段。

草案对发电站规定了每单位碳排放量的上限，其中有一项修正案提议删除该条款，2008年10月28日在对草案进行“三读”时，英国下议院否决了该修正案。气候变化委员会认为在1990年的基础上，《京都议定书》规定下的六种温室气体到2050年至少减排80%，这一目标具有科学合理性，也是切实可行的。上议院根据委员会的意见设定了到2050年至少减排80%的远期目标。上议院同时认为，英国分摊的国际航空和国际船舶运输也应包括在减排的目标之内。

在完成所有立法程序之后，英国《气候变化法》于2008年11月26日正式付诸实施。

二、《气候变化法》遵循的基本原则

英国《气候变化法》的基本原则主要体现在以下三个方面。

(一)确立碳排放中远期双重目标原则

从远期目标来看，英国《气候变化法》第1条第1款规定:“英国能源和气候变化部应保证到2050年，英国的碳排放量在1990年的基础上至少减少80%。”该法规定的温室气体包括《京都议定书》项下的六种温室气体，即二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。同时第24条第1款g项规定:“英国能源和气候变化部有权在必要时通过法定程序增加需要减排的温室气体种类。”与此同时，根据重大形势的变化，还可以依法更改减排目标，体现了原则性和灵活性的统一。第2条第2款a项的规定:“此类重大形势是指，关于气候变化有了新的理论发现，欧盟或者国际上通过了新的关于控制温室气体排放的条约。”例如2009年12月1日生效的欧盟《里斯本条约》首次将能源政策以及应对环境挑战的内容纳入其中。［1］规定了确保能源市场的运作、保障欧盟能源供应安全、促进能源利用效率和节能、开发新能源和可再生能源以及促进能源网络相互联网的目标。英国确立不低于80%的碳减排目标一方面是为了自身节能减排的需要，避免气候变化对英国本土的影响;另一方面是为了履行其应当承担的温室气体减排责任，向国际社会展现其节能减排的决心，其立法与《里斯本条约》并行不悖并体现了其前瞻性和合理性。

就中期目标而言，英国《气候变化法》第5条第1款规定2020年中期碳减排目标是在1990年的基础上至少减少26%。为此，英国能源和气候变化部专门制定了《英国低碳转型计划》，该计划于2009年7月15日正式实施。虽然与《气候变化法》规定的减排幅度略有不同，但前者是立法上的最低减排目标，属于硬性指标。而后者规定，英国第三个五年碳减排计划，即2018—2022年，碳排放量在1990年的基础上减少34%。该计划所限定的目标是一种高标准的要求，是在科学评估的基础上作出的，力求超额完成立法的下限，达到34%的减排任务。而英国中远期的减排目标呈循序渐进之势，由2008－2012年的22%逐步提高到2013—2017年的28%，减排比以往提高了6%，2018—2022年在此基础上又上升了6%，达到34%。可见，通过连续三个五年期的减排计划，逐渐将原来的减排指标提升了12%。

(二)遵循减排与发展相结合，控制与适应并重原则

减少温室气体排放与适应气候变化是全球应对气候变化挑战的两个有机的整体，两者相辅相成，密切相关。减排是一项长期、艰巨的目标，适应气候变化则是一项必须面对的现实而紧迫的任务。为了能够更好地提倡环境友好型，资源节约型社会，推行英国的低碳经济和低碳技术，英国力求将减排与发展有机结合，控制与适应并重作为应对气候变化的重要原则加以确立，并贯穿于新的《气候变化法》之中。当今，英国之所以成为全球低碳经济的积极倡导者和先行者，主要就在于推行低碳经济是未来国家竞争力的核心之所在，也有利于英国与其他发展中国家在环保技术上进行密切合作，并从解决当今全球性气候变化困境中获益。

(三)注重与其他相关政策有机结合原则

积极应对气候变化、努力减少温室气体排放涉及到经济社会的许多领域，只有将应对气候变化的法律与其他相关政策有机结合起来，才能使这些法律更加有效，并落到实处。与此相适应，《气候变化法》在序言中明确规定，国家将运用国内排放交易体系，以控制温室气体排放;国家鼓励企业采取节能减排措施;同时授权有关部门引入财政激励体系，鼓励家庭减少温室气体排放，减少废物的产生，推行循环经济;对家庭收集废弃物进行规范，并对个人使用垃圾袋进行收费等具体举措。

三、《气候变化法》的主要特点

英国《气候变化法》内容相当宽泛和翔实，共由序言和6个部分组成，计101条。英国《气候变化法》主要特点如下述。

(一)在与《京都议定书》基本内容相吻合的同时，又颇具本国特色

《京都议定书》是1997年12月在日本京都由联合国气候变化框架公约参加国制定的。其目标是将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，防止剧烈的气候改变对人类造成伤害。在《京都议定书》规定的2008—2012年的第一承诺期内，欧盟承担的减排任务是在1990年的基础上减排8%。根据欧盟内部的“减排分担协议”，英国的减排任务是到2012年，温室气体排放量在1990年的基础上减少12.5%。

英国国内的减排计划是到2012年，温室气体排放量在1990年的基础上减少22%。英国做出高于《京都议定书》的减排计划是结合英国特殊的人文地理环境、综合经济实力和技术创新能力决定的。英国是一个岛国，受气候变化的影响大，英国民众也意识到气候变化对英国的危险性，因此普遍支持政府推进减排工作。英国政府及民众认为，实施节能减排工作虽然在短期内可能会削弱英国的竞争力，但从长远来看，走低碳经济之路是有利于英国综合实力的增长的。另外英国对传统能源的依赖性不是很强，英国在可再生能源的开发和利用方面具有较强的优势。这些都是英国做出高于《京都议定书》减排任务的主要原因。

(二)明定碳预算每五年计划并出台相关配套文件，便于减排任务落到实处

《气候变化法》第一部分规定了碳预算(carbon budget)制度，该制度的确立旨在采取分阶段减排的策略，确保2020年中期和2050年远期减排目标的实现。碳预算是指为英国一定时期内的碳排放量规定具有法律约束力的上限。由于碳排放量受天气和燃气价格等因素的直接影响，规定每年的碳预算有些不切实际，规定过长的碳预算则会导致执行力差。因此，《气候变化法》规定了每五年碳预算。该法案第4条第1款规定:“英国能源和气候变化部应制定碳预算每五年计划，为碳排放规定总量限制。”与此相配合，2009年7月15日实施的《英国低碳经济转型计划》具体规定了未来三个五年的具体减排计划。该减排计划规定，第一阶段，即2008—2012年，在 1990年的基础上减排22%;第二阶段，即2013—2017年，在1990年的基础上减排28%;第三阶段，即2018—2022年，在1990年的基础上减排34%。政府每个部门必须有自己的碳预算，每个企业也必须有自己的碳预算。

与《英国低碳转型计划》配套的还有新近出台的《英国可再生能源战略》、《英国低碳工业战略》和《低碳交通战略》等文件，旨在实现2020年的二氧化碳减排目标，届时英国40%的电力供应必须源自风能、核能和其他低碳能源，这势必带来产业调整并有望为超过120万人提供“绿色工作”。

(三)专门设立气候变化委员会并附设适应气候变化小组委员会，为政府有关部门建言献策

气候变化委员会(Committee on Climate Change)作为新设的一个独立的机构，主要由应对气候变化领域的专家组成，下设由25人组成的秘书处，负责委员会的日常事务和组织人力对气候变化的趋势及其对社会经济的影响的分析预测。该委员会每隔三周召开一次例行会议，商讨委员会的工作计划。《气候变化法》第二部分明确规定了气候变化委员会的职责和权限。日程表一(schedule 1)进一步细化了气候变化委员会的内部组成和职责，并规定设立适应气候变化小组委员会(The Adaptation Sub-Committee)作为气候变化委员会的附设机构。小组委员会由9名成员组成，主要职责是以气候变化法委员会的名义出具专家意见。

概括起来，气候变化委员会及适应气候变化小组委员会主要行使如下职能:

1.为政府制定减排计划和完成减排目标提供独立意见。《气候变化法》第33条赋予气候变化委员会为确定2050年减排目标提供建议的权利。《气候变化法草案》原来规定的2050年的减排目标是在1990年的基础上至少减排60%，在英国上议院审议过程中，根据气候变化委员会《构建低碳经济》(“building a low-carbon economy”)的报告，最终才确定了不低于80%的减排目标。

2.提交年度进展报告，监督减排任务实施情况。法案第36条第1款规定:“自2009年起，委员会应负责检查每年的减排情况，根据政府在减排方面的成绩和存在的问题，向议会提交公开的年度进展报告。”2009年12月，气候变化委员向议会提交了第一份年度进展报告——《完成减排任务——需要作出的努力》(“Meeting Carbon Budgets-the need for a step change”)。该报告首先肯定了英国在减排方面已经取得的成果，并预测了经济衰退和银根紧缩对完成减排任务造成的不利影响。

(四)通过相关立法和市场机制的运用，建立国内碳排放交易体系

《气候变化法》第三部分规定了排放交易体系(trade schemes)。第44条第1款规定:“英国相关职能部门应通过次级立法，设立全新的排放交易体系。”排放交易体系有权限制直接或间接造成碳排放的活动，也有权鼓励直接或间接减少碳排放的活动。欧盟排放交易体系(European Union Emission Trading System，EU ETS)是目前最大的商业化碳交易机制，该机制强调各相关部门的强制参与和设定排放上限。《气候变化法》框架下的排放贸易体系则实行限制排放和鼓励排放相结合，强调通过经济措施鼓励企业参与减排。另外，英国通过《气候变化法》及次级立法(secondary legislation)规定的碳排放交易适用于所有行业。

建立碳排放交易体系有利于促进各部门之间广泛的碳排放交易。欧盟排放贸易体系碳交易必须通过国际交易，《气候变化法》则可以通过国内碳交易，这样就节约了企业很多时间和金钱成本。建立国内碳排放交易体系能够促进碳排放任务较快实现，同时节省了政府大量的开销与成本。可见，排放交易体系是完成减排计划和减排目标的重要一环。

(五)定期对气候变化风险作出科学评估，并提出应对气候变化影响的计划

根据《气候变化法》56条第1款的规定，英国能源和气候变化部应当对英国现今和未来可能遭受的气候变化的影响进行风险评估，并在本法生效后三年内向议会提交第一份风险评估报告，随后每五年必须提交一份此类报告。如果确有必要，英国能源和气候变化部可以延期提交风险评估报告，但必须充分说明延迟的原因并应设定新的提交日期。

四、英国《气候变化法》对我国的借鉴意义

为了应对日益严重的气候变化的挑战，我国也采取了相应的举措。2009年11月25日召开的国务院常务会议公布了中国的碳减排目标:“到2020年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40% ～45%。”［2］该目标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。我国在哥本哈根会议前夕做出上述承诺，不仅是为了应对欧美等发达国家在温室气体减排方面向我国施加的巨大压力，而且也是切实转变我国经济发展方式，实现经济社会可持续发展的必然要求。但是，综合目前我国的立法和执法现状，达到这一预期目标对我国无疑是一项巨大的挑战。

(一)我国现有气候变化立法现状和机构设置

1.适时修改了两部能源法律和制定《循环经济促进法》。从根本上说，应对气候变化的措施，一方面是增加碳汇的能力，在这方面，我们制定了《森林法》、《草原法》等一系列法律以增加我们的碳汇。另外，更重要的是，应对气候变化的措施是节能减排，目前，中国高度重视并积极推进能源法律制度建设，《煤炭法》、《电力法》已施行多年;《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》已经颁布实施，配套政策措施陆续出台;修订后的《节约能源法》、《可再生能源法》已经生效。三部能源法律分别是:2007年10月修订通过，2008年4月施行的《节约能源法》;2008年8月制定，2009年1月生效的《循环经济促进法》;2009年12月修订通过2010年4月实施《可再生能源法》。这三部法律有其不同的适用领域和功能，在其各自的领域发挥应有的作用。

2.成立应对气候变化领导小组、设立应对气候变化司。2007年6月，国务院决定成立国家应对气候变化领导小组(以下简称领导小组)，作为国家应对气候变化工作的议事协调机构，国家发展和改革委员会具体承担领导小组的日常工作。领导小组的主要任务是:研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判方案等。

为做好应对气候变化工作，国家发展和改革委员会在2008年机构改革中设立了应对气候变化司，其主要职责是:综合分析气候变化对经济社会发展的影响，组织拟定应对气候变化重大战略、规划和重大政策等。

3.组建能源局并设立能源委员会。2008年7月，国家能源局正式运行。“成立国家能源局是国务院机构调整方案中的一项重要内容，旨在加强对能源行业的集中统一管理，应对日益严峻的国际国内能源问题，保障国民经济持续稳定健康发展。”［3］根据国务院批准的“三定”方案，国家能源局为国家发展和改革委员会管理的国家局，其主要职责包括划入原国家能源领导小组办公室职责、国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责，以及原国防科学技术工业委员会的核电管理职责等。

2010年1月成立的国家能源委员会是目前中国最高规格的能源机构，委员会主任由国务院总理温家宝担任，委员会办公室的具体工作由能源局承担。

(二)我国现行立法中存在的不足

如前所述，我国目前应对气候变化的法律体系和机构设置已初具雏形，这为控制我国温室气体的排放提供了相应的基础。但仍存在不尽如人意之处，归结起来，主要有以下四个方面的不足。

1.缺少一部专门规制温室气体排放的法律。节能和减排是一个问题的两个方面，二者相辅相成，互相促进。然而，目前，能源方面的单行法规中仅仅是从节能的角度来规定，这在一定程度上有利于减缓温室气体的排放，促进可再生能源的开发。但是，仅有这些零散的节能的法律规定是远远不够的。纵观节能方面的法律法规，没有一条关于减排指标的约束性的法律规定，关于减排指标的规定反而规定在一些政策性文件中。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间单位20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。然而，截至2009年底，国内生产总值能耗仅降低了14.18%，2010年第一季度能耗却增长了3%以上，后三季度实现目标难度增大。①资料来源:外交部条法司易先良参赞于2010年7月16－17日在中国国际法学会2010年年会上所作的《“后哥本哈根”气候变化外交谈判形势与任务》的报告。为了中国今后经济社会可持续发展，构筑清洁、稳定、安全的能源供应与服务体系，必要制定一部专门规制温室气体减排的法律，具体规定有法律拘束力的中远期减排目标。

2.能源法律中的部分条款规定过于原则和笼统，可操作性不强。建立循环经济离不开全社会公众的积极参与、配合和支持，如我国《循环经济促进法》第10条及第11条对公众参与制度仅作了原则性的规定，对于公众的范围没有作出明确的界定，也缺乏程序方面的条文，对于公众参与建立循环经济的内容、渠道、方式没有具体规定，法律的可操作性差。［4］又如我国《电力法》第5条第2款规定，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。至于通过什么措施“支持利用可再生能源和清洁能源发电”，《电力法》却没有明确规定。再如《煤炭法》第36条第1款规定，国家发展和推广洁净煤技术。至于通过何种措施来“发展和推广洁净煤技术”，《煤炭法》也无具体表述和提及。其他相关法律类似这种原则性的规定也不在少数。虽然上述规定的执行将有利于减少我国温室气体的排放，但操作性不强的弊病又往往使得这类法律规定有流于形式之嫌。［5］为了保证整个应对气候变化法律体系的和谐统一，我们必须在制定控制温室气体减排的基本法律以后，有必要对相关法律法规作出相应修订、充实和完善。

3.机构设置制约着控制温室气体减排任务的实施。国家应对气候变化领导小组是国家应对气候变化和节能减排工作的跨部门的机构，其法律地位是议事协调机构。该机构由国务院总理温家宝任组长，虽然该机构成员单位多，规格高，但它并不进入国务院组成部门序列。国务院授权该小组统一部署应对气候变化工作，协调组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策。但由于该小组权威性不够，实际操作中往往仍是各部门分别负责各自的节能减排工作。另外，应对气候变化司作为国家发展改革委员会的下设机构，统一部署全国的节能减排工作更是力不从心。国家能源局也是由国家发展和改革委员会管理，级别不高，权力仅限于向各部委提供节能减排方面的建议。国家能源委员会作为最高层次的议事协调机构，其领导力、执行力也极其有限。目前，我国涉及能源的管理职能仍分散在国家发改委、商务部、电监会、国土资源部、环保部等多个部门中。可见，我国目前缺少一个强有力的、统一管理和部署全国节能减排工作的权威机构。

4.国内减排标准带有自愿的性质，不具有强制规范的效力，而国际上一些行之有效的减排措施没有得到确立。在哥本哈根气候峰会期间，北京环境交易所主导制定的“熊猫标准”正式公布，这是中国参与制定的首个自愿减排标准。该“熊猫标准”确立了自愿减排量的检测标准和原则，并规定了自愿减排流程、评定机构、规则限定等内容，它标志着中国对碳交易话语权的争夺开始延伸到碳产业链的最前端。在一定程度上完善了中国的碳排放交易市场机制。由于该标准是一个自愿减排标准，不具有法律拘束力，也不是国家层面上的减排标准，因此适用效果有限。相对之下，欧盟排放交易体系(EU ETS)是根据《京都议定书》提出的碳交易机制建立的。该体系的运行为欧盟促进温室气体减排，寻求低碳经济发展模式奠定了基础。英国借鉴欧盟排放交易体系的成功经验，建立了国内排放交易体系。欧盟排放交易体系和英国国内排放贸易体系的建立和成功运行，为全球排放权交易实践起到了率先垂范的作用。

(三)英国《气候变化法》对我国的借鉴与启示

中国作为一个负责任的大国，在节能减排应对气候变化问题上采取了一系列的重要举措。但是，我们仍要审时度势，法制先行，积极应对气候变化的挑战，而英国气候变化积极立法和有效实施不失为行之有效的举措，值得我国参考和借鉴。

1.在《气候变化框架公约》和《京都议定书》框架下，参照英国《气候变化法》成功经验，加快制定中国《应对气候变化法》的步伐。

该法的指导思想应当是，以控制温室气体排放、增强可持续发展能力为目标，以保障经济发展为核心，以节约能源、优化能源结构、加强生态保护和建设为重点，以科学技术进步为支撑，不断提高应对气候变化的能力。中国应对气候变化要坚持以下原则:在可持续发展框架下应对气候变化，这既是国际社会达成的共识，也是各缔约方应对气候变化的基本选择。遵循气候公约规定的“共同但有区别的责任”原则，根据这一原则，发达国家应带头减少温室气体排放，并向发展中国家提供资金和技术支持。确定中远期目标原则，我国应组织气候变化领域专家对气候变化趋势和减排进程进行科学评估，设定切实可行的中远期目标。

我国应构建应对气候变化的国际合作与国内协调两个方面的体制机制，明确各级政府和有关部门在应对气候变化工作中的职责和权限，规范应对气候变化专项规划的制定和实施。依法规范影响气候变化的行为和措施并对其进行监测和科学评估，建立公开、透明、有序的信息发布制度。明确应对气候变化的科学评估报告、政策信息的统一发布制度;强化应对气候变化的科学研究，提高我国应对气候变化的综合实力和科技水平。

2.修订、完善与应对气候变化相关的能源方面的法律法规，构建完善的应对气候变化法律体系。2009年8月27日，全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。”“目前，我国虽然有众多的与气候变化有关的立法，但这些立法的立法宗旨各异且多样化，没有直接将应对气候变化作为立法的主要目的，而且在内容上也基本没有涉及有关气候变化的适应问题。”［13］因此我们应根据《应对气候变化法》的原则和精神，对能源方面的单行法规，如《煤炭法》、《电力法》进行相应修订，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策。注重《气候变化法》与其他相关法规的配套与协调，避免与其他能源和环境法律法规重复和交叉，以保持立法的完整性、科学性和合理性。另外，在《应对气候变化法》出台之后，我们要制定相关配套成龙的法规、规章和规范性文件，使作为应对气候变化的基本法真正落到实处。

3.专门设立能源和气候变化委员会，并制定温室气体减排中短期计划，监督减排进程，确保减排任务的切实履行。考虑到国家应对气候变化领导小组和应对气候变化司，国家能源局和能源委员会级别不高、权力相对有限，我国宜单独设立正部级的能源和气候变化委员会，由其统一领导和部署应对气候变化工作。《应对气候变化法》应规定我国的中远期减排目标，授权能源和气候变化委员会制定具体的温室气体减排中短期计划。依笔者之见，我国宜在“十二五”规划中设定每五年减排任务，将应对气候变化工作纳入各级政府国民经济和社会发展规划及年度计划，统筹协调各级政府及其部门的应对气候变化行动，分阶段和步骤地实施减排目标。

4.构建排放贸易体系，加快和促进碳减排进程。在《应对气候变化法》中明确规定建立碳排放贸易体系，确立市场机制在降低碳排放中的地位，保证碳排放交易有法可依，有章可循。为了保证碳排放交易体系的顺利实施，我国应在已有的十余家碳排放交易所的基础上，组建几家大型的、信誉好、人员素质高、交易规范，并能够参与国际碳排放交易的碳排放交易机构，在全球碳交易市场上占有一席之地。同时为中介机构制定相应的交易规则，保证碳排放交易市场合法有效运作。法律应规定，按照国家规划的对各省设置排放上限，上限作为强制性的机制，必须严格履行。各省再将具体额度按规定下发给企业，如果企业的实际排放量超过该额度，就需要到市场上通过协议方式购买排放许可额度。在国际碳交易市场体系中，谁拥有交易标准的制定权，谁就拥有了项目认定、减排流程、核算方法等一系列的话语权。我国应转变国内碳排放的治理思路和观念，加强市场机制在配置环境资源中的作用。在建立一套完善的碳排放交易体系时，可以参考欧盟和英国的做法及立法的合理成分，为我所用。

5.在科学论证的基础上，确定每年的资金投放量，确保2020年二氧化碳减排预期目标的全面实现。能源是发展的第一要素，也是气候变化问题的核心所在。我国《应对气候变化法》应明确规定未来10年的财政预算的拨款数额，分摊到每年至少不得低于诸如200亿美元，用于新能源开发和低碳经济的发展。在环境技术方面，当今世界上已有60多种核心减排技术，我国只掌握了其中的20多项环保技术，有超过40种需要从国外引进。因此，在气候变化领域，只有加强与西方国家的经济技术合作，尤其是与欧盟进行密切而广泛的合作，才能有助于解决当今全球性气候变化问题。例如，西欧和北欧的环境技术全球领先，丹麦的风能、英国的低碳技术、德国的环保技术，通过释放双方的潜能，中欧合作能够找到合理的直接的突破口。在这方面需要大量的资金投入，除了引进、消化和吸收新环保技术之外，还要建立新能源研发中心和基地，进行新技术研发和创新，为低碳经济的发展提供资金支持和技术储备。

［1］程卫东.改革条约与弹性一体化［N］.人民日报，2007-12-17(A7).

［2］中国碳减排目标:到2020年比2005年下降40% ～50%［N］.中国经济时报，2009-11-27.

［3］缪宁.《循环经济促进法》主要制度解析及完善［J］.企业经济，2010，(1):187-189.

［4］杨兴，刘最跃.我国气候变化立法的缺陷及其对策分析［J］.时代法学，2006，4(2):68-74.

［5］李艳芳.中国应对气候变化立法的选择［N］.国际商报，2010-06-09(A13).

(责任编辑:梁临川)

Comment on the Climate Change Law in the UK and Its Revelation to China

SONG Xi-xiang1，GAO Da-li2
(1.School of Law，Shanghai International Studies University，Shanghai 200083，China;2.School of Graduate Education，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

In order to promote the transformation to the low carbon economy and demonstrate the international leadership，the United Kingdom，at the end of 2008，led the way to promulgate and implement the first Climate Change Law in the world.The law establishes the medium and long term target of reducing green house gas emissions，not only setting up the climate change committee，but also regulating each five-year plan of carbon budget and constructing the domestic emission trade system，thus setting a good example for constituting Climate Change Law in other countries.China also faces such multiple challenges as developing economy，eliminating poverty and reducing green house gas emissions.Especially there are severe conditions in climate change and heavy tasks for reducing greenhouse gas emissions.Therefore，it is necessary to have an overall，systematic investigation of the setting background of Climate Change Law，analyzing and abstracting its basic principles and main features，so as to point out the shortage and deficiency in China＇s current law-making and law-enforcing，such as running short of a basic law regulating specially greenhouse gas emissions and a strong administrative department that can be united to lead the nationwide work of reducing green house gas emissions，some clauses in energy law being too abstract to operate，and the criteria of domestic reducing emissions not having the effect of compulsive norm.Based on drawing experience from Climate Change Law in the United Kingdom，this essay puts forward China＇s law politics for dealing with the global climate change，such as establishing China＇s Climate Change Law by the National People＇s Congress or its Standing Committee，constructing the perfect law system of dealing with climate change in accordance to the principle and spirit of the said law，setting up the ministerial-level committee of energy and climate change to manage and deploy the whole country＇s reducing greenhouse gas emissions by conserving energy，making up the domestic system of emission trade to deal with the severe challenge of the global climate change.

Climatic Change Law;carbon budget;climate change committee;emission trade system;use for reference

D93

A

1007-6522(2011)02-0087-12

10.3969/j.issn 1007-6522.2011.02.008

2010-07-25

上海外国语大学国际法学前沿问题研究项目(KX161015)

宋锡祥(1956-)，男，浙江余姚人。上海外国语大学法学院教授。主要研究领域:国际私法、国际经济法、国际公法、港澳台法。