浅论制度的魅与惑

何晓裴

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072）

长期以来，不同学科和研究领域对“制度”的界定五花八门。本文主要采纳《辞海》对制度的较为宽泛的定义，即“制度”指：①要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则。如：工作制度、财务制度。②在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。如：经济制度、社会主义制度。随着当今世界政治、经济、社会的发展，制度在各个领域发挥出日益重要的作用，更受到了广泛的关注与研究，哈耶克甚至认为，如果没有规则(制度)的存在，社会就根本无法产生。制度的发展强势证明，制度具有莫大的魅力，但与此同时也带给设计者和受用者一些困惑。本文主要探讨3个问题：制度何以得其魅力以及魅力何在；魅力背后所存在的困惑；简要的应对结论。

1 制度之“魅”

1.1 必要性

（1）人的自利倾向需要制度的约束。在经济学领域中，博弈论分析了经济人面对不同利益机会时的选择。该理论揭示出个体的理性选择会导致集体的非理性结果，因此这就需要制度对经济人的选择机会进行约束，以保证集体效益的最大化。然而，由于人的行为是极其复杂的，对其进行简单的经济人设定很难使其与现实状况相符合，因此一些学者摒弃了经济人假设的前提。他们认为：人在很多情况下，会存在利他考虑、自我约束或者其他非自利的行为。但是，理论与实际经验均无法否认的是：自利行为仍是人类的一种潜在动机，在不同情景下的人们会具有不同程度的利己倾向。要想避免这种行为对集体效益可能造成的损害，仍然需要通过制度对其加以约束。

（2）人的有限理性需要制度的辅助。西蒙认为，现实生活中作为管理者或决策者的人是介于完全理性与非理性之间的“有限理性”的“管理人”。“管理人”的价值取向和目标往往是多元的，不仅受到多方面因素的制约，而且处于被动之中乃至彼此矛盾状态；由于人的理性能力的有限性，人们的心智构念不能做出准确有效的判断，并且还要付出巨大的成本，这在一定程度上就要求建立制度来对人类的决策与行为进行规范和辅佐，以减少不必要的损失，争取最大的效率与效益。

（3）人的差异性需要制度的协调。由于人与人之间存在差异性，一方面，个人处理信息和辨识环境等方面的能力不尽相同，若要保障相对弱势群体的权益，预防和补偿他们因弱势地位而可能导致的损失，则需要发挥制度的作用。另一方面，自由个体的行为及其后果往往具有不可预估性，这就容易导致一些组织和社会运转的混乱与失灵。若要协调不同的个体，进行合理的资源配置、信息沟通和人员调配等，就需要制度的规范和引导。

1.2 重要性

（1）制度有利于降低交易成本。诺思认为：人们从事经济活动需要付出成本，这不仅指生产过程中的投入（在本书中体现为生产转形），还包括交易过程中产生的费用，具体体现为衡量交换物之价值的成本、保护权利的成本以及监管与实施契约的成本。为了减少这些成本，就有了通过制度进行约束的需求。

制度对降低交易成本的作用主要体现在两方面：一是制度减少了交易的复杂性和不确定性；二是制度极大地约束了人们投机取巧的倾向。实际上，很多制度建立的初衷就是降低交易成本。譬如，在较完善的合约制度下，如果人们购买了假冒伪劣商品，则可以凭借购货凭证（实际上是交易契约）向商家要求退换并索赔。这样，由于发生争执甚至无法退换商品而导致损失的可能性就相对较小，即交易成本降低了。

（2）制度有利于保障组织目标的达成。一方面，设计良好的制度可以使各直接参与者的利益得到平衡并产生互相制约的作用，缓和组织的矛盾与摩擦，减少组织在执行任务和达成目标中的阻力。另一方面，制度可以规范个人与团体的行为，甚至影响个人的思维方式与价值观，起到统筹与整合的作用。因此，制度的公信力和强制力将会促进组织的所有成员共同遵守规程和行动准则，向同一个方向前进，从而为完成任务、达成目标提供保证。

例如，美国的公务员制度采用了政事分开的原则，用不同的方式选任和管理政务官与事务官，起到了协调工作、稳定政局的作用；同时，美国还设立了功绩制保护委员会和联邦劳工关系局等机构，以受理公务员的人事诉讼，协调联邦政府与公务员的关系等，这就对公务员起到了权利保障、关系调解和安抚人心的作用，从而有利于政府整合庞大的公务员队伍，向共同的方向迈进，以达成组织目标。

（3）制度有利于约束和激励受众。制度的约束与激励作用可以理解为：制度能阻止人们去做在没有制度时他们会做的事情，抑或促使人们去做在没有制度时他们不会去做的事情。例如，《中华人民共和国公务员法》中明确规定：对公务员，要全面考核其德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。考核分为平时考核和定期考核，其中定期考核的结果将作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。这些制度规定一方面通过降级、辞退等的威慑力对公务员的工作能力、工作绩效和道德品行等方面起到了约束与规范的作用；另一方面通过薪资提升，荣誉授予等的激励作用，促使公务员主动提高其品德与功绩。

2 制度之“惑”

（1）制度的高额成本制度成本主要包括3个方面：①制度的制定由于要经历拟定、讨论、审定等许多环节，必须投入大量的资金、人力和时间成本；②为了便于推行与实施制度，组织或社会必须承担宣传、培训等方面的经济成本和让大众适应并认同制度的时间成本；③制度在实施过程中，可能由于制度本身不够完善造成操作性较差，与现实存在冲突等情况，这就需要对制度的实施进行反馈并及时修正等，因而将带来维护费用。通常，制度的建立与维持成本是巨量的，如果该成本高于通过制度来降低的交易费用，那么仅在经济绩效层面来说，制度存在的有效性就会遭到质疑；同时，规避第三方监管的情况也会随之产生。

（2）制度对个性的排斥。制度的建设需要保证灵活性与原则性的平衡。若制度一味地偏重原则性而忽略了灵活性的需求，则可能导致制度对个性的排斥和对创造性的扼杀。鲜明的个性是组织和社会生命力的典型代表，创造性是组织和社会生存与发展的源泉。一个过于强调工作程序化和标准化的组织，将会抑制其成员个性的发展，限制其独特技能的发挥。呆板的、僵化的制度会打击群众创造性地开展工作的积极性与热情。久而久之，组织的整体运行就可能陷入因循守旧、不思进取的恶性怪圈。

（3）制度的利益倾向性。温加斯特在论述“经济制度的基本性政治悖论”时指出：“强大到足以保护产权和实施合同的政府也同样强大到足以剥夺公民的财产。市场繁荣不仅需要适当的产权制度和合同法，而且还需要一种能够限制国家剥夺公民财富的能力的政治基础。”在国家范围内，制度的建设若被强势群体操纵和利用，它将丧失公平、公正的特性，而带上严重的利益色彩。由此，制度成为了压迫和剥削的工具，弱势群体将无从维护自身权利。这将对国家的建设发展和人类的持续进步带来严重损失。

（4）制度是否起作用？“新制度主义”认为：制度是内生的。基于此，一个令人尴尬的问题就是如果制度的内生性很强的话，那么制度本身就没有解释力了。举例而言，在当今世界中，几乎所有的贫困的发展中国家都是独裁国家，而大部分发达国家都是民主国家，如果人们只关注现实世界，就很容易得到这样的结论：独裁政体下的经济增长更快。然而，经过深入分析则会发现，一个国家贫困还是富裕，所处环境恶劣还是优越才是真正决定国家经济增长差异的因素所在，这与该国所适用的制度并不存在重要的关联。由此可见，相对于特定环境而言，国家政治制度是内生的。

除上述特例外，要在一般性层面上验证制度是否起作用，证明制度与环境的关系并非偶然的话，就必须将制度的作用与其运行所处环境的作用区别开来。而这也正是许多学者认为的难题所在，因为在特定时间内每个国家要么是民主国家要么是独裁国家，所以我们不可能知晓一个国家在另一种制度下的经济增长速度。

3 结语

综上所述，我们可以得出至少以下两点结论：首先，没有哪种制度能解决所有的问题。巴西前任部长路易斯·卡洛斯曾经指出：“制度至多只能用来借鉴，但决不可照搬。”只有契合于社会经济环境的制度才是最好的制度，才能尽展制度的魅力，发挥其积极的功能作用，促进组织和社会的发展。其次，制度是一把双刃剑。制度的效用不是永远都存在，也并非始终是正面的。在某些情况下，制度可能带来巨额的成本，抹杀个体的独特性与创造性，被少数人操纵而侵犯公共利益等。因此，想要制度发挥出应有的正面效用，我们一方面需要对制度本身进行优良的设计和持续的改善；另一方面，我们也必须对制度设计和执行的权力进行合理的监督与约束，以防止其偏离公共利益的轨道。

[1]崔希福.制度与社会发展[J].学术交流,2006，(3).

[2]亚当·普热沃斯基.晓健（译）.制度起作用吗？[J].经济社会体制比较，2005，(3).