公共危机治理中的信息公开问题——政府、媒体和公众的利益博弈

诸葛福民 原 光

(山东科技大学，山东青岛 266510)

公共危机治理中的信息公开问题
——政府、媒体和公众的利益博弈

诸葛福民 原 光

(山东科技大学，山东青岛 266510)

信息公开对于公共危机治理具有重要意义。信息收集是政府危机决策的依据，信息发布是稳定社会情绪、调动社会力量共攘危局的手段，但是，政府、媒体和公众基于不同的利益诉求形成了对于信息公开的不同态度。信息公开的过程就是政府、媒体和公众三者之间利益博弈的过程。只有整合利益、达成共识，提高公共危机中信息公开的水平，才有利于促进公共危机的治理。

信息公开;公共危机;利益博弈;危机治理

信息公开是指政府及有关机构根据公众的愿望和需求公开或开放自己所拥有的信息，使公众能在最短时间、以最小的代价、以最便捷的方式最大限度地获取信息的过程与相关制度。2007年10月，党的十七大报告首次明确提出:“保障人民的知情权”的政治主张，2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行，这一系列举措意味着信息公开已正式成为政府工作的重要组成部分。近年来，我国在信息公开领域取得了可喜进步，但迄今为止，社会各界对信息公开的看法与做法仍不尽一致，特别是当公共危机爆发时，在危机信息是否应该公开以及如何公开的问题上依然存在较大争议。所谓公共危机是指具有破坏作用的社会不稳定状态，也是确定性缺失最为严重的非常状态，危机引发的破坏性和混乱性是确定性缺失的主要原因。确定性的缺失导致表征确定性的信息成为稀缺资源，使之成为了各方争相获取的重要对象。在这一过程中，与危机信息关系最为紧密的社会主体——政府、媒体和公众对信息公开往往表现出截然不同的态度。

一、政府、媒体、公众对信息公开的态度的差异

在公共危机中，公众会积极地自力寻求与危机相关的信息，相互之间会主动地就既有信息与自身体验进行探讨交流，会有意识地向政府及有关部门施压，要求了解危机真相与解决方案等关键信息，对外界信息特别是官方信息会持有限的接受态度。媒体作为信息的主要收集和传播者，在危机状态中，对信息公开往往会持矛盾的态度，或以极大热忱迅速搜集和发布危机信息，如西方国家的私营媒体就是这样;或持审慎、观望的态度，虽会搜集和整理信息，但不会轻易公布已掌握的信息，如公营媒体往往如此。政府作为公共危机信息的最主要掌握者，在信息公开方面往往会陷入两难困境，常常在公开与不公开之间犹豫徘徊。

就公众而言，无论是作为公共危机直接威胁和侵害的对象，还是作为利益相关者甚至是旁观者，他们对于危机信息皆表现出极大的渴求。究其原因，主要是因为公众个体受身份、地位的局限，除亲身体验外难有更好的途径了解危机爆发的原因、危害的程度以及治理的措施等重要信息。对危机信息的严重缺乏导致其对信息的极度偏好，因此公众往往会执着于在最短时间内了解更多的相关信息。普通公众的弱者心态会促使其过分专注于自身利益的损失，在掌握准确信息之前，往往倾向于将危机程度和自身损失严重化，渴望由此获得更多的关注和帮助。同时，基于对自身与政府在立场与利益方面存在的某种程度上的对立关系的认知，公众对于政府所发布信息的态度一般是相信但不轻信，加之危机压力对心态的负面影响，公众往往表现得更加敏感多疑，对于官方和媒体的信息会持有限的信任态度。

媒体是一个多重利益混杂的结合体，受市场导向、政府导向和社会导向的综合影响。媒体特别是私营媒体具有较强的市场导向性，追求自身利益的最大化。媒体经济是一种“眼球经济”，吸引公众注意力的需要往往体现为对新闻报道片面性、极端性的偏好，“反常性是媒体进行新闻价值判断的基本指标之一”。①胡百精:《危机传播管理——流派、范式和路径》，中国人民大学出版社2009年版，第176页。媒体对反常状态的追求是其市场价值取向和生存逻辑的正常反映。对危机的高度敏感、大规模报道和深度挖掘是由媒体的本质属性决定的。倘若没有客观条件的影响与干预，决不会存在对危机不感兴趣的媒体，如果放弃表达虚饰和道德矫情，则多大的危机就意味着多大的机遇。新闻媒体的这一特点导致其很难客观、公正、全面地报道相关信息。此外，作为独立的法人组织，媒体还要考虑信息采集成本，对于投入产出不成正比的信息，往往会有意无意地进行过滤。公营媒体不具备完全意义上的独立性，身份的复杂性决定了该类媒体利益的复杂性。公营媒体是依赖政府支持的事业单位，囿于财政上的依赖关系以及组织上的管辖关系，报道往往带有较强的官方性和非自主性。长期以来，官方对于媒体的基本要求是:只能帮忙，不能添乱。“1957年，毛泽东提到过‘三闻’政策，即新闻媒体应采取‘新闻，旧闻，无闻’的行动策略。‘新闻’是指把某些发生的事实作为新闻来报，要及时，要抢时间发出去;‘旧闻’是指，有些事实发生了，要故意不报，等放‘旧’了再报;‘无闻’是指，某些事情做了永远不说，就当没发生一样。”②陈力丹:《论突发性事件的信息公开和新闻发布》，《南京社会科学》2010年第3期。也就是说，报什么或不报什么是关乎革命立场的政治表态，而非出于信息沟通的需要。政府的这种政治策略性行为，往往使媒体迫于政府部门的压力，不敢跨越“雷池”。媒体天生是公共利益的代表者，是社会正义的维护者和代言人。从社会天职与道德良知角度讲，媒体应当积极促成危机的解决，并以公共利益为根本出发点对危机进行及时、客观、公正、全面、深入的报道。但这一导向并不能独立存在，必然会受到市场导向和政府导向的影响，使其很难完全达成，并有很大的几率偏离公共利益的轨道。

政府是公共利益与自身利益的复合体。作为公共利益的代表者和实现者，政府需要实现公共利益，应当遵循“公开是常态，不公开是特例”的基本原则，将可以公开的信息一律公开，但事实并非如此。究其原因，从积极的方面来看:第一，某些政府部门基于公共利益的考虑，担心信息公开会影响政府形象;第二，如实公开危机的严重情况，易引发公众恐慌，不利于危机治理工作的开展;第三，如果危机情况不完全明朗，调查尚不深入，解决方案尚不成熟，过早公开会造成工作的被动等等。但也有另外的原因:政府拥有自身的特殊利益，即私人利益、地方利益和集团利益;某些官员醉心于“形象工程”、“面子政绩”，为了保住自己的“乌纱帽”，欺上瞒下，故意少报、漏报、瞒报，在暂时保住自身利益的同时，往往将公共利益置于危险境地。

二、政府、媒体、公众在危机信息公开上的博弈

危机信息难以公开的原因主要不在于技术因素，而在于人为因素。人为干扰的出现其实是政府、媒体、公众三者利益博弈的体现。

三者利益的纠葛与博弈源于利益的复杂性和交织性。首先是政府与公众利益关系的复杂性。二者的关系体现为根本利益上的一致性与局部利益的不一致性。政府要维护公共利益，同时也希望实现自身利益，自身利益在公共政策制定与执行中体现为特殊利益。在常态下，公共利益的实现与特殊利益的实现具有较强的一致性或较强的交叉性，但在危机状态下，则往往表现为利益的矛盾性。当公共利益与特殊利益发生激烈冲突时，则会直接拷问政府及其工作人员的道德良知，挑战行政伦理，即面对危机，面对公私利益冲突时，政府将以何种利益为先?其次是媒体与公众、政府利益关系的交织性。三者的关系表现为公众与政府以媒体为联系桥梁和纽带的交织性，集中体现为媒体既要代表公共利益，又要实现自身利益，同时还要兼顾政府利益。解决三者利益纠葛的主要途径就是理顺各方利益关系，确定彼此之间的关系、地位，实现各方利益的明确分野。

理顺公众与政府的利益关系必须明确各自身份，实现二者关系的正确定位。质言之，公众与政府之间是典型的委托——代理关系，政府权力来自于公众权力的让渡，因此公共利益实现的基础是民本位而非官本位。为实现公共利益，政府必须正视自身利益与公共利益的差别与矛盾，这是政府必须首先明确的问题。就我国而言，我国的政党体制是共产党领导的多党合作制度，共产党处于领导核心地位。与国外激烈的政党竞争以及沉重的执政压力相比，我国政府没有过多的政治包袱和行动掣肘，因此中国政府在行政方面应更少顾虑，在信息公开问题上，应当比西方国家更有行动魄力。一般而言，对问题后果严重程度的过高估计往往是由于对问题缺乏冷静、清晰的认识和分析。政府一旦能够冷静正视公开与不公开危机信息的后果，就会发现其严重程度往往比预计的程度要低得多。对于政府而言，较轻的危机，即使公开也不会带来不良的社会影响;而严重的危机，即使不公开，迟早也会因其危害性的扩散为社会所周知。因此，危机无论严重与否，掩盖都是无益的，唯一的选择是及时全面的公开。信息公开表明政府勇于坦然面对问题和矛盾，从而能够赢得公众的信任;而不公开只能暂时隐藏和回避矛盾，强行“捂住”只能加剧矛盾，导致危机后果更强烈地爆发。此外，从信息传播规律来看，信息犹如空气，信息空间没有真空，官方消息不占领，小道消息就会占领。相比而言，小道消息由于来自于民间，拥有民间基础，能够迎合公众的反常心态，有时反而比正式消息更容易被公众所接受。“非典”危机初期，小道消息疯传的原因就在于官方和正式消息的缺位，官方信息真空必然导致小道消息泛滥。

理顺媒体与公众的关系。媒体是信息发出者，公众是受众;媒体是信息的生产者，公众是信息的消费者。从利益角度讲，公众与媒体之间是一种商品交易关系，因此媒体对信息公开的范围与程度的抉择，取决于其对自身利益的考量。然而，媒体并不是一般意义上的企业，是准公共部门，与自身经济利益相比，更要强调其社会责任，因此，媒体不能单纯地以经济利益为导向。新闻媒体的信息获取方式主要是新闻工作者的采访调查和政府的信息披露，前者是媒体信息的最主要来源与媒体存在价值的主要体现。因此，新闻媒体要提升报道的水平和真实度并彰显其自身价值，就必须积极地与民间进行信息互动。①龙平:《媒体在危机传播中的社会责任》，《新闻世界》2010年第8期。媒体要深入进行采访调查，公众则应积极、准确、及时地向媒体反映有关情况，公众与媒体之间只有做到知无不言，言无不尽，才能够提升信息传递的速度和质量。

理顺政府与媒体的关系。政府的信息披露是媒体不可或缺的信息来源，政府因其自身的组织与资金优势，掌握着大量的优质信息资源，如果政府信息能够做到真正公开，则可以极大地提高媒体的工作效率、降低信息采集成本。同时，媒体自身拥有的信息渠道也可以为政府获得信息提供辅助，为危机治理提供决策依据。在政府机构中，由于信息传递层次多、干扰因素强，往往导致政府信息的损耗与失真，而媒体的信息资料往往是第一手资料，来源广泛且可靠性较高，因此媒体的信息功能可以成为完善与丰富政府信息源的重要手段。对于媒体，政府的态度是复杂的，既爱且恨。一方面，政府需要媒体宣传其正面形象;另一方面，政府又不愿意让媒体添乱抹黑，因此，政府对于媒体的态度带有工具理性色彩，即视媒体为工具，利用与戒备并存，有时视为盟友，有时则视为对手。因此，政府一方面给予媒体一定的支持，进行笼络;另一方面则又要进行限制，防止其失控。政府对媒体态度的两面性，使媒体陷入尴尬境地，其天职与良知的表达，往往受制于权力。媒体对政府有一定的依赖关系，需要政府为其工作提供便利和信息来源支持。媒体不希望政府的过多干预，但是依赖关系的存在又使这种干预无法摆脱。因此，媒体的自由与独立首先取决于自身独立生存的能力，只有实现了经济上的独立，才有可能实现身份上的独立。总之，在某种意义上，政府与媒体之间是一种相互利用关系，二者关系的平衡在于互不钳制，各取所需。政府需要媒体宣传其政策主张，宣扬其正面形象，媒体则需要政府的信息来源，需要更多的新闻素材。在《政府信息公开条例》实施之后，政府虽然加大了信息公开的力度，但政府部门“长于收储，短于处理和发布”，②原光、诸葛福民、曲海鹏:《信息公开背景下政府信息增值利用探析》，《统计与决策》2010年第17期。仍有大量信息在客观上不便传播，需要媒体的加工、整理和发布，因此，媒体是政府信息的加工厂和发布器。

在信息传递方面，媒体处于公众与政府的中介地位，是沟通公众与政府信息的桥梁与纽带。媒体的地位应当是中立的，中立代表了客观性和真实性。从公共利益角度讲，媒体应是公众的代言人，但政府期望媒体成为其喉舌，当公众利益与政府的局部利益相矛盾时，媒体的立场和作用就会显得尤为突出。媒体的中立应体现为不无原则地倒向任何一方，一切以公共利益为出发点和准绳。在此需要注意的是，公众利益并不一定等同于公共利益，局部的公众利益往往不能充分体现有时甚至会破坏公共利益。但就目前的实际情况而言，公众对媒体缺乏信任，公众认为媒体是官方的代表，而官方则认为媒体是公众的代表，因此媒体虽处于信息沟通的中介地位，却难以获得两方的充分信任与配合。特别是公众，在面对新闻媒体采访时往往有所保留，不说真话甚至不说话，这就导致新闻媒体采集的信息缺乏足够的真实性和权威性。媒体地位的尴尬源于身份的非独立性。新闻独立与舆论自由是国际上对媒体的基本定位，独立与自由是建立媒体信任的基本条件。

三、充分发挥政府、媒体和公众的作用，促进危机信息公开

危机治理需要以信息公开的畅通无阻为先决条件，而信息公开水平的提高取决于公众、媒体、政府三者的共同努力。

第一，树立大局观念。面对危机特别是较为严重的危机，政府、媒体和公众都要从大局出发，从整体利益而不是本位利益出发，只有克服私利的束缚，才能客观地对待信息公开问题。

第二，保持平和心态。公众不能怨天尤人，作为危机的受害者，公众不免慌张、焦虑，在无法及时得到满意解决和相应援助的情况下，消极情绪很可能演化为愤怒，甚至产生攻击行为。这些都是正常的危机心理反应。但是为了促进危机的治理，公众不能放纵自己的情绪反应，否则极易导致心态的失衡，甚至失控。面对危机，公众需要有平和的心态，既然危机已然产生，再多的埋怨都无济于事。公众首先应该开展自救，其次应当积极配合相关部门的救援工作，包括真实地反映相关信息，为危机治理提供可靠的依据，切忌为了博取同情或者为获得更多的事后补偿，故意隐瞒危机爆发原因或随意夸大危机危害，否则会误导相关部门的危机决策。媒体不能急功近利。在危机治理中，媒体的作用主要在于信息的调查、收集和发布，应当从公益出发全面地调查有关信息，不能以私利为指针进行相机抉择——成本低的就调查，能吸引眼球的就发布，而是要全面、客观地进行调查、发布。政府不能患得患失。政府是危机治理的主体，面对危机，政府的基本行政风格应当是沉稳与果断，既能清醒地认识和判断危机的现状与危害，又能果断地作出相应的决定与举措，特别是及时发布相关危机信息，不能犹豫迟疑。

第三，坚持为公共利益而团结协作的精神。社会存在的基础是基于某种共识，无论是在常态还是在危机中我们都应该认可这种共识的存在，不能过分夸大利益的分歧与对立。特别是在危机状态下，我们更应该相信共同利益和公共精神的存在。历次危机爆发之后人性的张扬告诉我们，公共精神并非是偶然与虚幻的存在，而是共同利益作用下的人们高尚精神的反映。因此，在危机中，无论政府、媒体还是公众都应当相互信任、相互依赖，而不是相互猜疑，相互防备，甚至是相互拆台。对于危机治理，三方应当和衷共济，在信息方面互通有无。政府应当利用自己在信息收集方面的优势努力收集信息并尽快发布;媒体应主动与政府合作，发挥自身在信息发布方面的优势，积极配合信息的传播;公众特别是处于危机现场的公众，一方面应把掌握的危机信息及时地向政府与媒体反映，另一方面对于缺乏依据的小道消息则不要轻信盲从，更不能大肆宣传。

第四，培养并提高信息素养。信息公开不是任何主体单向度的输出行为，也不是仅靠美好的愿望就能达成的，为提高信息收集、发布的有效性，政府、媒体和公众信息素养的培养提高势在必行。公众要有信息获取意识，主动获取信息并要求有关部门特别是政府尽快发布信息;公众要有责任意识，能主动配合政府和媒体的工作，准确反映真实情况，做到知无不言，言无不尽;公众还应当提高信息获取能力，平时就应当有意识地培养信息的获取能力和基本的信息处理能力。媒体必须做到在提高信息服务意识的同时提升信息处理水平，特别是在危机之中，要深入现场，掌握第一手信息资料，而不是在后方道听途说甚至胡编乱造。政府应当从公共利益出发，携手媒体，在第一时间将信息公之于众，即遵循英国危机公关专家里杰斯特提出的关于危机处理的“三 T”原则:“Tell your own tale”(以我为主提供情况);“Tell it fast”(尽快提供情况);“Tell all”(提供全部情况)。①张元飞、金龙、张婧:《略论突发性公共事件处置中的信息公开问题》，《云南档案》2010年第1期。如果确因原因不明导致事实无法讲清，则应坦承原因尚不清楚或正在调查之中，可以对事实进行表层描述，切忌信口开河，或牵强附会，否则容易出现信息的前后矛盾，导致公众的不满与猜疑。政府必须转变传统的政府公关思维模式，由从前官僚的、垄断的、被动的、管制的模式转变为亲民的、分享的、主动的、服务的模式。为适应这一模式转变，政府必须健全危机事件的新闻发布制度，包括政府新闻发言人制度，能够及时、准确地发布信息，快速回应公众的信息诉求。

信息公开关乎公共危机治理的效果甚至决定其成败。信息公开的过程既是公众民主权利的实现过程，也是政府、媒体、公众三者齐心协力、共赴危难、共攘危局的过程。信息公开不仅是对政府执政能力的考验，也是社会和谐发展的重要体现。

D63

A

1003－4145［2011］11－0168－04

2011－02－15

诸葛福民，山东科技大学副教授，博士研究生。原 光，山东科技大学副教授。

山东省社会科学规划研究项目(09CJGJ47);山东省教育厅人文社会科学项目(J10WG68);山东科技大学春蕾计划项目(2009AZZ151)。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)