论我国治理重心由城市到乡村的转移

张文军

(山东大学威海分校，山东 威海 264209)

论我国治理重心由城市到乡村的转移

张文军

(山东大学威海分校，山东 威海 264209)

在我党的历史上，党和国家的工作或治理重心先后完成了两次大的转移，形成了城市——乡村——城市的逻辑轨迹。第一次工作重心转移的正确性已经被实践所证明，第二次由乡村到城市的转移则出现了很多问题。主要表现为国家通过城乡不平等的经济、政治、文化、教育、医疗、社保等制度汲取乡村资源，实行以农养工、以农养政、以乡养城，导致城乡居民收入、文化知识结构、基础设施建设等差距逐步拉大，城乡发展严重失衡。从根本上解决这个问题，需要实施国家治理重心由城市到乡村的战略转移。

治理重心转移;工业反哺农业;城市支持乡村

近几年来，理论界与实际工作者对乡村治理问题进行了许多探索，但是就目前的现状和发展趋势来看，一些深层次的带有根本性的问题仍然难以解决。笔者认为，解决这一难题需要政府在宏观层面和政策上有更大的突破，那就是在理念上和制度上实现治理重心由城市到乡村的战略转移。

一、我们党工作重心两次转移的逻辑轨迹

在我党的历史上，党的工作或者治理重心曾经进行了两次大的转移，这两次工作重心的转移对中国革命和建设产生了重大影响。

第一次工作重心转移是由城市转向乡村。1927年，大革命失败之后，中国共产党领导发动了南昌起义、秋收起义和广州起义。由于国民党右派叛变革命，敌我力量悬殊，三次武装起义相继失利。以毛泽东为代表的中国共产党人逐渐认识到夺取城市不符合中国当时的实际情况，中国革命的中心问题是农民问题，因此，只有开展土地革命，解决农民的土地问题，才是取得革命胜利的基础和保证。毛泽东在文家市会议上作出历史性决定，进军井冈山，建立农村革命根据地。从此，党的工作重心逐步由城市转向农村，开辟了一条了武装斗争、土地革命和根据地建设相结合的农村包围城市、武装夺取政权的道路。实践证明，这次战略转移实现了中国新民主主义革命史上的伟大转折，是一项十分正确的战略决策。由于当时中国共产党处于非执政地位，其中心任务是夺取政权，所以还谈不上对社会的“治理”问题。

第二次工作重心转移是由乡村转移到城市。1944年5月中共六届七中全会上，毛泽东就指出:“党的工作重点由城市转到农村，曾经发生过许多争论，将来由农村转到城市，又会发生许多问题，这就要求我们要有精神上的准备，学会做经济工作，学会做城市工作。”①《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第141页。1948年10月他在《中共中央关于九月会议的通知》中又强调:“加强城市和工业的管理工作，使党的工作重心逐步地由乡村转到城市。”②《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1347页。1949年，在解放战争即将胜利，中国革命全面胜利已成定局的情况下，中国共产党召开了七届二中全会。毛泽东在会上明确指出:“从一九二七年到现在，我们的工作重点是在乡村，在乡村聚集力量，用乡村包围城市，然后取得城市。采取这样一种工作方式的时期现在已经完结。从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期，党的工作重心由乡村移到了城市。”强调“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。①《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1426－1427页可以说，党的七届二中全会是党的工作重心由乡村转移到城市的标志，由此形成了我党历史上工作重心转移的城市——乡村——城市的逻辑轨迹。第二次转移的历史必然性和现实必要性主要体现在以下几个方面:其一，历史上治理惯性的影响和巩固新生政权的需要。历史上的所有政治集团在夺取政权之后，都是首先占据城市，利用城市的经济、政治和文化方面的优势资源实施对整个社会特别是对广大的贫穷落后的乡村的治理。同时，新生的人民政权建立之初，面临着政治、经济、文化、军事、外交等极其复杂的局势，城市的资源优势和区位优势使之自然成为政权运行的枢纽。其二，国情因素。建国之前的长期内忧外患、战火纷扰，导致我国与西方发达国家的经济社会发展差距极其悬殊，国内城乡差距也十分明显。这一特殊国情决定了党中央把治理重心转移到城市，以城带乡，迅速改变中国贫穷落后的面貌，这在当时是一种必然的选择。其三，受发达国家特别是苏联的影响。当时发达国家都是工业化国家，工业化就等于发展、发达，就是现代化。苏联走的就是以城市为中心、优先发展重工业的路子。世界上第一个社会主义国家的示范作用无疑对中国产生了很大影响。中国急于实现工业化尤其是发展重工业，也必然要以城市为重心。虽然毛泽东在七届二中全会上也曾指出:“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的。”②《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1427页。然而，我国在这次治理重心由乡村向城市转移的过程中，并没有处理好城市和乡村、工业和农业的关系，出现了严重的城市和工业发展“一边倒”的“城市偏向”，从而形成了今天突出的城乡二元结构和“三农”问题。

二、第二次转移后的城乡、工农关系及其困境

对于任何国家来说，如何处理乡村和城市的治理关系都是一个重大的战略问题。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中曾经指出，中国共产党与国民党“两党的争论，就其社会性质来说，实质上是在农村关系的问题上”。③《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1077页。按照毛泽东当初在报告中的设想，农民是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的很长过程。但是，后来他的思路以及我国的有关政策发生了重大变化。从建国以后毛泽东的有关论述以及国家对城乡、工农关系的处理上来看，在相当长的一个时期，一直处于摸索、迷茫、摇摆的过程中。对此，毛泽东在一次谈话中曾经直言不讳地说:“解放后，三年恢复时期，对搞建设，我们是懵懵懂懂的，只能基本上照抄苏联的办法，但总觉得不满意，心情不舒畅。”④《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第117页。在《论十大关系》中，毛泽东一方面强调“重工业是我国建设的重点”，“投资的重点”，同时又强调“农业、轻工业投资的比例要加重一点”。这在具体操作中实际上是难以把握的。单从理论层面看，毛泽东的有关论述至今看来似乎并无不当。1957年1月毛泽东在省市自治区党委书记会议上的讲话中指出:“在一定意义上可以说，农业就是工业。要说服工业部门面向农村，支援农业。”“先让农业本身积累多，然后才能为工业积累更多。只为工业积累，农业本身积累太少或者没有积累，竭泽而渔，对于工业的发展反而不利。”⑤《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第200页。同年2月他在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中又明确提出了“发展工业必须和发展农业同时并举”的方针。之后又多次作出类似的论述，如:“在优先发展重工业的条件下，工农业同时并举。我们实行的几个同时并举，以工农业同时并举最为重要”。⑥《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第121页。但在同时并举中他又强调要“以工业为主导”。1962年，在中共八届十中全会上，毛泽东提出的工农业协调发展的思想被正式列为党的基本经济建设方针，全会公报提出:“我国人民当前的迫切任务是:贯彻执行毛泽东同志提出的以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济的总方针，把发展农业放在首要地位，正确地处理工业和农业的关系，坚决地把工业部门的工作转移到以农业为基础的轨道上来。”应当说，这些论断是十分正确的。问题在于，具体怎样做才是“以农业为基础”和“以工业为主导”，这在当时是比较模糊和笼统的，实际操作上存在许多复杂的环节和困难，最终在具体政策上偏离了这一指导思想，导致了“以工业为主导”、优先发展重工业的方针得到贯彻，而“以农业为基础”的设想则没有实现。建国以后走的“以农补工、以乡补城”或者叫“以农养工”、“以农养政”的路子，导致工农、城乡差别越来越大。这与毛泽东和党中央的初衷显然是不相符的。

另外，毛泽东当初的“变农村人口为城市人口”的思路后来也发生了很大变化。轻工业部党组1958年10月30日在给毛泽东并中央的报告中有这样一段话:“贯彻工农业并举的方针，在人民公社中大办工业，是轻工业发展的基本方向。”“在人民公社办工业，既进一步贯彻了全党全民办工业的方针，又利于加强工农业的结合，为逐步消灭城乡差别、工农差别创造条件。”毛泽东批示:“此件很好，轻工业找到了路子。”①《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第492页。1958年11月，毛泽东在《对十五年社会主义建设纲要四十条(1958—1972年)初稿的批语和修改》中写道:农民“不要拥入城市，就在农村大办工业”。“把农村也改造得和城市差不多，这才是真正的工农联盟”。②张毅:《对毛泽东关于农村工业化思想的研究》，《毛泽东与中国农业》，新华出版社1995年版，第192－193页。1959年12月至1960年12月，毛泽东在读苏联《政治经济学教科书》的谈话中又指出:“如果让减少下来的农业人口，都拥到城市里来，使城市人口过分膨胀，那就不好。从现在起，我们就要注意这个问题。要防止这一点，就要使农村的生活水平和城市的生活水平大致一样，或者还好一些。”③《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第128页。为此，政府还专门制定了禁止农民流动的政策，当时农民向外地流动被称为“盲流”，受到严格的限制和严厉的打击。户籍制度的实施阻断了城市和乡村、农民和工人的联结，对中国的城乡发展造成了很大的影响。毛泽东上述考虑也成为建立人民公社的重要理论依据。他认为:“有了公社，这个问题就可能得到解决。每个公社将来都要有经济中心，要按照统一计划，大办工业，使农民就地成为工人。公社要有高等学校，培养自己所需要的高级知识分子。做到了这一点，农村的人口就不会再向城市盲目流动。”④中共中央文献研究室编:《毛泽东著作专题摘编》，中央文献出版社2003年版，第1019页。可见，这些论述与他当初在《论联合政府》一文中的设想大相径庭。尽管这一理想化的设计根本不可能实现，但是它却给我们提供了思考的空间。近几年来理论界关于处理城乡关系发展模式呼声最高的就是“农村城市化、农民工人化”，似乎城市化率就是国家发展水平的基本标志。然而，为什么我们不能用加快农村发展的方式缩小城乡、工农差别呢?在这方面，欧美发达国家农村田园牧歌式的发展模式已经给我们提供了很好的经验。山东省青州市根据“城乡等值化”理念实施的“巴伐利亚试验”⑤第二次世界大战结束后的欧洲特别是德国，城乡差距拉大，农村问题十分突出，大量人口离开农村涌入城市，城市在就业、环境等方面不堪重负。为此，赛德尔基金会提出“在农村地区生活，并不代表可以降低生活质量”、“与城市生活不同类但等值”的“城乡等值化”理念，并在巴伐利亚州开始实施。通过土地整理、村庄革新等方式，使农村与城市经济得以平衡发展，明显减弱了农村人口向大城市涌入的势头。之后这一发展方式成为德国农村发展的普遍模式，并从1990年起成为欧盟农村政策的方向。1998年，山东省政府和德国巴伐利亚州、德国赛德尔基金会共同把山东省青州市南张楼村确定为“中德土地整理与农村发展合作试验区”。该试验的一个重要目的就是将村民留在土地上、留在农村。结果取得了明显的成效。似乎更值得我们思考。从这个意义上说，毛泽东关于禁止农民进入城市的设想倒是具有一定的现实意义。但是，当时政府防止广大农民自发地向收入和生活条件好的城市流动不是采取发展农村经济、提高农民收入的市场化导向方式，而是用高度计划经济的手段、阶级斗争和群众运动的手段、严格的城乡分隔的户籍制度、就业制度以及利用工农业“剪刀差”向农民大量汲取财富的制度，人为地隔断了城乡、工农之间的自然联系，以致形成了今天城乡居民收入、基础设施建设、教育、医疗、社会保障等各个方面差距越来越大的典型的城乡二元结构。这与当初的设想可谓南辕北辙。有学者认为，城乡二元结构不仅严重地损害了广大农民的切身利益与权力，摧残了中国农村经济与农业发展的内生性活力，而且也严重地延缓了甚至严重阻碍了国家的城市化和工业化健康、顺利和可持续发展进程。这是一个造成城乡协调发展“两败俱伤”的战略错误。⑥宋亚平:《一个两败俱伤的战略错误——关于城乡二元结构的反思》，《中国农村研究》，中国社会科学出版社2005年版，第213页。值得注意的是，改革开放以来，我国城乡居民人均收入虽然都在增长，但城乡居民人均收入比却呈不断扩大的趋势。国家统计局公报显示:2007年全国城乡居民人均收入比扩大到了3．33∶1，绝对差距达到9646元，2008、2009年突破万元大关，绝对差距分别达到11020元和12022元。这也是改革开放以来截止到2009年城乡居民收入差距最大的几年。学者童大焕分析认为，这是一个以户籍人口为标准进行统计的数据，如果以职业人口为标准进行农业、非农业人口收入的统计，即如果把农民工的务工收入剔除在外，那么城乡居民收入差距会更大。中国社会科学院陆学艺研究员认为，现在三个农民的购买力还抵不上一个城市居民，农村的消费水平比城市居民要落后10－15年。①陆学艺:《中国农民有增无减，呼唤农村二次改革》，《改革内参》2008年第4期。可见，不管是根据官方公布的数据还是学者的分析，城乡之间的巨大差距都是十分惊人的。

为什么看起来良好的设计却总是达不到理想的效果呢?我们认为，根本的原因是:在“城市中心论”大的制度框架下，即使某个时期、某个方面具有比较好的制度设计，也不可能构成合理的城乡(包括工农)关系。首先，城市和乡村不同群体的利益博弈使然。建国初期，国力薄弱，城乡凋敝，城乡之间正常的商品交换秩序被打乱，原来分散在全国各地的大量军政人员又猛然间聚集于城市，必然出现生存压力。此时，决策者运用行政手段向乡村汲取物质财富就成了行之有效的路径。在这场利益博弈中，农民群体一开始就处于弱势地位，并始终处在利益被剥夺的过程中。其次，由于城市聚集了掌握决策权的政治、经济、文化、军事、外交等各方面的精英人才，加上治理层级过多，逐步导致决策部门和人员对乡村的疏离，出现了熟悉乡村情况的人员没有决策权，有决策权的人员不了解乡村情况的现象。因此，屡屡出现脱离中国实际特别是乡村实际的盲目决策。其三，建国初期有识之士已经看到了城市中心论的危害。1953年9月16日召开的中央人民政府委员会第27次会议期间，民主人士梁漱溟提出:过去中国将近三十年的革命中，中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入城市之后，工作重点转移到城市，从农民成长起来的干部亦都转入城市，乡村便不免空虚。特别是近几年来，城里的工人生活提高得快，而乡村的农民生活却依然很苦，所以各地乡下人都往城里(包括北京)跑，城里不能容，又赶他们回去，形成了矛盾。有人说，如今工人的生活在九天，农民的生活在九地，有“九天九地”之差，这话应引起注意。我们的建国运动如果忽略或遗漏了中国人民的大多数——农民，那是不相宜的。尤其中共之成为领导党，主要亦在过去依靠了农民，今天要是忽略了他们，人家会说你们进了城，嫌弃他们了。这一问题希望政府重视。但是，这些意见不但没有被毛泽东等与会人员所接受，反而作为“反动思想”遭到了严厉的批判。这一事件无疑也是加剧城乡、工农分化的重要因素。

三、实现治理重心由城市到乡村的第三次转移

改革开放以来，党和政府对“三农”问题一直非常重视，几乎每年都出台一个关于“三农”问题的“一号文件”，特别是提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会、统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村等一系列战略方针。2006年全面免除了农业税，更是在全面解决“三农”问题的道路上迈出了至关重要的具有实质意义的一步。胡锦涛同志指出:“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”“两个趋向”的论断对于准确判断我国经济社会发展走势，及时采取有力措施，以工促农、以城带乡，解决好事关全局的“三农”问题，意义十分重大。但由于我国“三农”问题由来已久，积累的问题太多，按照以往的经验，单靠一般性的号召和常规性的手段难以奏效，必须采取非常规手段。笔者认为，彻底解决这个问题需要跳出“城市中心论”的治理模式，明确提出治理重心由城市向乡村转移的战略指导思想并建立相应的政策制度。具体来说应注重以下几点:

第一，要以“还账意识”来看待工业反哺农业、城市支持乡村的必要性。建国以后，国家通过各种城乡不平等的政策制度，从农民那里获取了大量的财富，实际上等于欠了农民的债。有关数据显示，从1950年到1978年，政府通过工农业产品价格“剪刀差”从农业取得了大约5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府实际提取农业剩余净额为4500亿元，农民平均每年的净负担为155亿元。从1979年到1994年，政府通过工农业产品价格“剪刀差”从农民那里获取了约1．5万亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府实际提取农业剩余净额为12986亿元，农民平均每年的净负担为811亿元，为改革前的5．2倍。在农业税未取消前，我国是世界上唯一一个专门面向农民征收农业税的国家，总税率达8．4%，而且没有征税起点。农村土地收益转移造成的欠债更是惊人。据粗略统计，仅改革开放以来，农民土地所有权收益流失至少为两万亿元。②国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组:《反哺农业应先还历史欠账》，《改革内参》2007年第17期。另外，一些非税负担包括“三提五统”、“三乱”收费、无偿劳动等对农民造成的巨额欠账更是无法估算。所以，我们现在提出把国家治理重心转移到乡村，以工业支持农业、城市支持乡村，并不是对“三农”的特殊恩惠，而是对农民权益长期遭受损害的合理补偿，是社会公平的还原，同时也是统筹城乡发展、实现国家整体利益的需要。

第二，要从我国经济社会发展的现实条件和发展趋势上充分认识国家治理重心由城市转移到乡村，以工业支持农业、城市支持乡村的可能性。目前，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，逐步改变城乡二元经济结构的条件初步具备。正如胡锦涛同志在2004年的中央经济工作会议上所指出的:“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”改革开放以来，我国经济保持了年均9．7%的快速增长，目前我国的GDP总量已经居世界第二位。按照世界经济发展规律，一般认为工业反哺农业的经济指标是人均GDP高于1000美元，农业在GDP中的比重低于15%，农业劳动力在总就业中的比例低于30%，城镇化率高于40%。我国目前除了农业劳动力在总就业人口中的比例指标由于人多地少的基本国情难以逆转而仍旧偏高以外，其他指标都已达到了工业反哺农业、城市支持农村的条件。因此，政府将治理重心由城市转移到乡村，以工业反哺农业，以城市支持乡村，努力实现城乡协调发展的条件和时机应当说基本成熟。总的来看，我国已经具备了实现城乡统筹、逐步缩小城乡差距的经济基础，现在需要的是首先确立治理重心由城市转移到乡村的理念。

第三，要用一系列刚性的政策确保工业反哺农业、城市支持乡村的实效性。近几年来解决“三农”问题的举措之所以效果不够理想，我认为除了缺乏一个更加明确的治理理念之外，还缺乏一系列刚性的力度更大的实效性更强的政策制度。解决“三农”问题既需要有宏观的战略规划，又需要有微观的制度设计，而我们目前这两个方面都有所欠缺。如上所述，在宏观战略规划上，有关方面似乎还没有一个明确的向农村倾斜的治理理念，目标指向性不够，缺乏一个缩小城乡差距的“日程表”;在微观上，还缺乏更加具体、明确、具有可行性和可操作性的实施方案，这就很容易使一般性的号召泛化和空化，出现“文件三农”、“口号三农”的现象。要解决这个问题，我认为目前可以从以下几个方面着手:首先，应当赋予农民与城镇居民同样的政治权利。城乡居民收入的不平衡其根本原因在于二者政治权利的不平等，有些问题既是经济权益的不平等，又是政治权益的不平等。如农村和城市同地不同价、农民工与城镇职工同工不同酬等等。在城乡二元体制下，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。长期以来，占中国人口绝大多数的农村人口没有享受到与城镇人口诸如参政议政、接受教育、劳动就业、医疗、升学、迁徙(城镇职工还可以调动工作，农民则不能)等方面的同等权益，这是形成“三农”问题的最深层的体制性原因。如果说国家从农民那里汲取的物质财富是经济欠账的话，那么这种政治权利的不平等就是对农民的政治欠账。因此，实现治理重心由城市到乡村的转移，首先应当赋予农民与城镇居民同等的政治权利。其次，国家应有计划分批次地偿还农村的经济欠账并且列出对农业补偿的阶段性数额和时间表。有研究认为，依据城乡统筹、城乡差距基本解决的标准，按照三个五年规划即从“十一五”到“十三五”(2020年)，我国乡村治理与新农村建设的资金需要30－50万亿元。2005年，农村居民年人均纯收入3250元，城乡居民收入差距7243元，如果到2020年基本消除收入差距，每个农民需要增加收入30036元(增速是16．8%)，按全国7亿农民计算，为210252亿元。按农民收入与投资的1:1．5计算，收入每增加一元，需投资1．5元，即需投资315378亿元，①赵俊臣、乔召旗:《乡村治理与新农村建设的资金保障问题》，中国(海南)改革发展研究院编《新农村建设:乡村治理与乡镇政府改革》，中国经济出版社2006年版，第164页。按照目前的发展速度，这些资金的筹措是不成问题的。中央党校周天勇教授2007年7月9日在《中国经济时报》上撰文认为，仅工农业产品剪刀差、土地、工资差和没有社保等几项，农民建国后为工业化和城市化提供的积累，最保守的估计也高达30万亿元。照此估算，国家只需将这部分欠债逐步偿还给农民，就可以基本解决城乡统筹、城乡居民收入差距问题。这不仅需要决策者有明确而坚定的态度，而且还需要职能部门精心设计出还账步骤和实施方案。当然，国家这些资金不一定以现金的形式直接补贴给农民，可以转化为各种形式的投入，如人才、科技、教育、社保、卫生、基础设施等等。再次，实现治理重心由城市到乡村的转移，需要城市“减肥瘦身”、开源节流、以城补乡。对城市建设来说，就是要尽可能压缩那些与民生关系不是十分密切的建设项目，特别是那些动辄上亿元甚至几十亿元的楼堂馆所等。对党政机构来说，就是要大力精简机构和冗员，采取刚性措施压缩不必要的行政开支，最大限度地降低行政成本。我国每年只“三公”消费就近万亿元，而其他非正常开支则几乎无法估算。如果政府能够采取严厉措施控制非正常开支，将会有充足的财力来支持乡村发展。

总之，只要我们明确树立把治理重心由城市转移到乡村的理念，就不难找到工业反哺农业、城市支持乡村，从而实现城乡一体化发展的思路和方法。

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A

1003－4145［2011］11－0163－05

2011－09－12

张文军，山东大学威海分校社会发展研究中心教授。

本文为作者主持的2007年教育部人文社会科学研究项目“免除农业税之后的乡村治理研究”(项目批准号:07JA840019)、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目子课题“和谐社会构建中的理论与现实问题”(项目编号:10JJD710006)的阶段性成果。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)