发达地区农村党员管理的制度创新与实践启示——以绍兴市为例

李俊

(绍兴市农村党风廉政建设研究中心，浙江绍兴 312000)

·党建园地·

发达地区农村党员管理的制度创新与实践启示
——以绍兴市为例

李俊

(绍兴市农村党风廉政建设研究中心，浙江绍兴 312000)

农村党员管理是农村基层党建的基础工程，对于一个农业大国的执政党具有长久的基础意义。当前，农村党员活动空间的流动性、职业选择的多样化、价值观念的复杂性等突出问题，给农村党员管理提出了新的要求，考验着党的智慧。近年来，发达地区围绕着这一基础工程，结合农村改革发展的实际，创新农村党组织设置模式、党员培育发展途径以及党员作用发挥途径，探索建立和实施了“分色预警制”、“全程票决制”、“亮分制”、产业党小组、“承诺与问责”等制度，收到了积极的成效，带给我们不少有价值的启示。在统筹城乡发展的大背景下，农村党员管理工作应注重差异性、可操作性、透明性和统筹性，方能取得相对满意的结果。

农村;党员管理;制度创新;发达地区

一、农村党员管理面临的三大突出问题

农村党员管理是农村基层党建的基础工程，对于一个农业大国的执政党而言，具有长久的基础意义。改革开放以来，随着现代化和城市化的快速推进，农村社会结构发生了深刻的变化，农村党员管理面临着不少新的突出问题，主要表现以下几方面:

1．党员活动空间的流动性，使得管理活动难组织。改革开放以前，中国社会是一个总体性的社会。国家依靠单位制度、户籍制度和身份制度等刚性限制，运用行政权力对社会经济、政治、生活各方面实行严格的控制和全面的整合，也基本上堵塞了党员活动的空间。20世纪80年代开始的对内改革，首先是从农村开始，农村改革的一个突出特点就是下放权力，给予农民自主权。按照邓小平所言:“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”［1］在自主性和多样性原则指导下的农村改革，农村社会成员不仅有了生产经营的自主权，而且有了自由流动和自主发展的可能，随着市场化改革的全面推进和政府职能的转变，特别是一些限制农村人口流动的政策及城乡关系的逐步放开和松动，自20世纪90年代尤其是90年代中期起，农村人口流动成为中国社会中一个最为引人注目的现象，广大农村社会成员受利益驱动在行业之间、单位之间、岗位之间流动加快，个人与家庭的住所流动、休闲流动、相互交往增多，社会的流动性大为增强。而农村党员也正是在这样的大背景下，活动频率和空间越来越频繁和自由，因而也越来越不稳定。农村流动党员的出现和增多，给党员管理带来一系列的现实问题，比如去向难掌握、活动难组织、作用难发挥、考核难执行等等，这些都需要给予积极的回应以及有效的解决。

2．党员职业选择的多样性，使得管理内容难统一。在计划经济体制下，农民的意义和内涵单一，被严格的户籍制度束缚在农村，进行着单一的农业生产。农村改革以后，农民成为独立的商品生产者，有了生产经营的自主权，可以从事农业和非农业的劳动和经营，农民这个大的社会群体也日益分化，农村社会结构实现了结构性的转换，农民不再是一个意义和内涵单一的身份指称。在农民当中，以职业分类为基础，根据经济资源、组织资源和社会资源等不同资源的占有标准，分化出农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层和农村管理者阶层等八个阶层［2］，广大农村党员正是分布于这些不同的农村社会成员之中。党员共同的政治身份决定了一致的政治追求和责任，但不同的职业身份和社会地位，亦决定了其背后不同的阶层意识和利益诉求。比如像分布在农村管理者、乡镇企业的管理和经营者、私营企业主等阶层中的党员，他们掌握或控制着农村大多数的政治、经济和文化资源，生活较为富裕和社会地位也较高，可以算是农村的强势群体，他们的利益诉求中，经济方面的诉求相对较少，而政治文化方面的诉求相对较多。而像普遍的农业劳动者党员，包括那些因各种原因而导致的失地无业者党员，收入微薄，生活比较贫困，是典型的弱势群体，因此，他们的诉求往往最多，并且主要集中在经济方面。因此，面对这些职业不同、要求和欲望不同的农村党员，如果按照大而统的管理模式，明显缺乏实效，必然要求在管理内容和方式上增强针对性，体现差异性，以此保证相对的有效性。

3．党员价值观念的复杂性，使得管理目标难落实。加强农村党员管理的目的是为了保持和增强党员先进性，更好地服务于人民群众，服务于新农村建设。思想是行动的先导，党员先锋模范作用的发挥，除去必要的能力素质以外，能否坚定地树立起党性观念，这个尤为重要。农村改革的深入，使得现代性的因素不断渗入到农民生活世界中，农民包括党员的价值观念发生着无法想象的变化，传统与现代、科学与愚昧、保守与开放交错叠加。一方面，我们高兴地看到，农村党员个人主体意识越来越强烈，民主法制观念在不断成长，个人权利意识渐渐明晰，市场观念和契约意识也逐步形成，这些现代观念的形成与植入，意味着乡村文明的进步。另一方面，我们也忧心地发现，农村党员中个人主义、利己主义、功利主义、宗派主义、庸俗主义等落后观念也一定程度的存在，特别是一些伦理道德观念的异化，更是让人匪夷所思。有学者经大量的调研后发现，当下的农村在婚姻观、财富观、家庭观、生活观等方面缺乏明确的价值判断，出现了诸多缺乏底线的行为，“中国农村出现了伦理性危机”［3］，其背后原因在于人民本体性价值的丧失。“当前中国农民关于本体性价值，即关于个人行动的根本意义的说法成为问题。这是当前中国农村所面临的最大危机。”［4］我们无意夸大这些消极现象的存在范围，但在部分农村党员中或多或少地存在也是一个不争的事实，虽然这只是支流，但是面对这些已出现的价值混乱，如何将党的先进性要求内化为每个农村党员的自觉行为，坚定他们的价值判断，确实考验着管理者的智慧，考验着党的执政能力。

二、近年来发达地区农村党员管理的主要制度创新

近年来，绍兴市等发达地区特别是围绕着这一基础工程，结合农村改革发展实际，在农村党员发展、党组织设置、党员作用发挥等重要领域，大胆探索，创新设计了不少管理制度，比如“分色预警制”、“全程票决制”、“亮分制”、“产业党小组”模式、“承诺与问责”制度等等，取得了积极的成效。

1．农村党员培养发展:“分色预警制+全程票决制+亮分制”。党员培养发展，是党员管理的第一环。进口不宽、质量不优、出口不畅是农村发展和管理党员中的顽疾。绍兴市新昌县大胆探索，牢牢把握党员“进口、管理、出口”三个环节，从打通农村党员的“进出口”通道入手，建立防控并举的发展党员“分色预警制”、民主公开的发展党员“全程票决制”以及分层量化的党员管理“亮分制”，有效破解了农村党员队伍中长期存在的“先进分子进不来、落后分子出不去”的难题。

一是“分色预警制”:着力解决“进口不宽”。针对农村在发展党员中存在的各类发展不规范现象，新昌县把天气预警的做法运用到发展党员工作中，坚持在发展党员中实行“分色预警”。(1)在预警对象上坚持“对症下药”。对三年以上不发展党员，并且没有培养入党积极分子的党支部，实施“红色预警”;对三年以上不发展党员，但当年度有入党积极分子的党支部，实行“橙色预警”;对一年以上不发展党员，或无女性党员，或无35周岁以下党员，或60周岁以上党员超过1/2的党支部，实行“黄色预警”;对当年度没有培养发展入党积极分子，实行“蓝色预警”。根据预警结果，每半年进行一次预警结果通报。(2)在结果运用上坚持“有责必究”。根据“分色预警”结果，有针对性地采取不同的责任追究，尤其对受到红色预警通报的村，党支部及负责人任期内评先评优实行“一票否决”，村党支部书记在“亮分制”考核中扣20分。连续两次受到红色预警通报的，责令党支部书记辞职或予以免职，并不得列为下届村党支部书记候选人，从而有效解决在发展党员中因缺乏责任意识而致的“不作为、乱作为”等问题。(3)在制度保障上坚持“关口前移 ”。在规范执行入党积极分子群众推优、公示基础上，建立健全发展党员全程票决、入党积极分子后备人选和入党积极分子差额等配套制度，切实加强对预警村发展党员工作的管理监督。同时，明确16位县委派驻乡镇(街道)的组织员担任“预警员”，对预警村进行监控。

二是“全程票决制”，着力解决“质量不优”。针对农村发展党员普遍采取举手表决，客观上造成“人情因素”、“从众心理”等妨碍民意表达的现象，新昌县在发展党员中全面推行“一人一票”的无记名投票表决，以“票决制”代替“举手制”，确保每位申请人“民主入党”。(1)扩大票决范围，使发展党员更民主。将票决范围扩大到发展党员的全过程，在确定入党积极分子、接收预备党员、预备党员转正以及基层党委审批新党员等四个环节全部实行无记名投票表决，通过票决的“程序民主”来推动“结果民主”，有效解决少数党员因顾及面子或怕报复而违心举手的问题，提高发展党员工作的透明度。(2)创新票决方式，使发展党员更公正。坚持党内投票与党外民主测评相结合，对测评满意度低于50%的发展对象，暂缓接收为预备党员，防止个别素质比较低、群众认可度不高的人混进党员队伍，确保新党员的群众基础和质量。同时，在表决票的设计上，在原有“赞成”、“不赞成”、“弃权”三个填写栏的基础上，增设“原因说明”栏，要求投“不赞成”票的必须填写“原因说明”，否则不计入票数，以杜绝部分党员因个人偏见投“报复票”以及不负责任的“乱投票”现象，最大程度地保证票决的严肃性。(3)强化票决监督，使发展党员更公开。规定县委派驻乡镇(街道)组织员在支部大会讨论、表决新党员时必须参加，对发展党员的票决过程进行监督和指导，并在会后的票决结果报告上签字。同时，对票决中反对、弃权票较多，或在“原因说明”中反映出明显问题的，进行认真调查核实，如确属人为操纵被否决的，第一时间报告所在乡镇(街道)党委(工委)严肃处理，以维护票决的客观公正性。

三是“亮分制”:着力解决“出口不畅”。针对农村无职党员作用难发挥、流动党员难考核、不合格党员难处置等问题，从2009年下半年开始，新昌县在农村党员中全面实施以“分层量化、考评结合、全程亮分”为主要内容的“亮分制”管理办法，坚持定性与定量相结合，增强党员教育管理的针对性和实效性。(1)分层量化，合理定分。根据农村党员年龄、职务、身体状况和工作特点，以村党组织为单位，将其划分为主职干部党员、两委干部党员、在家无职党员、流动党员、年老体弱党员等五种类型，分别设定10分、15分、20分、25分、35分等五种不同的基础分值，进行分类管理。同时，把农村党员在理想信念、履职承诺、参与党内事务和联系服务群众等方面的目标要求，细化为基本要求类、先锋模范类、消极失责类等三大类24项考核指标，进行量化考核。通过分类管理、量化考核，把对党员抽象的党性要求变成清晰的目标要求，使广大农村党员行有目标、管有标尺。(2)党员监督，全程亮分。坚持个人自评与组织审核相结合。强化党员自我管理，引导党员按照亮分标准，随时做好自我亮分，合理记录个人表现。强化组织管理考核，每季度召开党员大会，支部集中通报每位党员本季度所做的工作以及得分扣分情况，由组织进行亮分。强化群众公示监督，支部每季度末将党员大会评定的党员得分情况予以公示，向群众进行亮分。通过多层评定、全程亮分，使个人、组织、群众三者约束监督有机结合，提高党员考评工作的公开透明度，充分保障党员群众的知情权、参与权和监督权。(3)整改衔接，落实奖惩。根据“亮分制”年度考核得分，结合年底民主评议情况，将党员分别评定为先锋型、带头型、合格型、警示型四个档次，采取不同的奖惩措施。比如对评定为警示型的党员，取消当年度评先评优的资格，视情节轻重给予诫勉谈话或责令限期改正，并不得提名为下届村党组织委员候选人预备人选。对连续两年评定为警示型党员或经教育仍不改正的“三不”党员，按照规定进行劝退、除名处置。目前，全县共评定先锋型党员855名，警示型党员46名，妥善处置不合格党员16名。

2．农村党组织设置:产业党小组模式。农村党组织设置是党员管理的中心环节。由于农村社会结构的深刻变迁，传统的以行政村为单位设置党组织的地缘型模式，已无法有效回应党员的需求，为此，绍兴市密切结合农村实际，逐步建立起以村党组织为核心，产业链、专业协会、农民专业合作社等领域党组织为依托、区域性党组织为补充的新型农村基层组织体系。这其中，诸暨探索建立的产业党小组，颇具特色。诸暨市于2008年5月在枫桥镇新择湖村探索了按产业设置党小组的做法，实现组织优势向经济优势的转化，而且抓住了党组织发展产业和带领群众致富的契合点，受到一致认可。梳理诸暨的做法，包括三方面工作:

一是以产业为依托，打破地域设置党小组。综合考虑党员的从业结构、流动状况、年龄差异等因素，以行业相近、地域相邻、年龄相仿为依据重新设置党小组，建立了一个覆盖各个区域、每位党员的较为完善的组织服务体系。通过重新设置，把全村89名党员划分为8个党小组，其中产业党小组5个(主要包括防水材料、废钢经营、农业和商贸服务四类产业)、老年党小组3个。各产业党小组设党小组长1名，由各党小组推荐产生，并由支委会讨论决定。目前，该村5名产业党小组长均为行业带头人。

二是以增强凝聚力为核心，积极创新活动载体。产业党小组成立后，该村党支部不断加大创新力度，积极探索适应不同产业党小组的活动方式，着力增强村党组织的凝聚力。(1)规范基本活动。认真落实党员“三会一课”制度，党小组坚持每月召开一次会议，围绕村党组织的中心工作和组内党员的实际情况确定会议内容，会议召开前后，党小组长及时与支委成员沟通汇报。(2)开展交流研讨活动。产业党小组坚持把开展党组织活动与生产经营结合起来，定期交流信息，开展研讨、组织参观，共同研究解决产业发展中存在的问题。村里还开通了“新择湖村村务网”，党小组活动实现了向网络空间拓展，在开辟党建园地、发布村情信息的同时，还搜集了大量行业信息、政策导向、市场形势等内容。(3)开展“双联双带”活动。组织开展以“党支部委员联系党小组、党员联系群众，党员带头致富、带领群众致富”为主要内容的“双联双带”活动，采取组织决定和个人自愿相结合的方式，为每位党员确定联系对象，重点联系创业创新示范户、困难户和入党积极分子，力所能及提供服务。

三是以发挥作用为根本目的，不断增强服务功能。着眼于发挥在产业发展中的助推作用，切实增强党小组功能。(1)增强凝心聚力的功能。产业党小组通过大户联合，引入股份合作等现代营销管理模式，集中资金、设备、场地等优势，扩大产品交易的利润空间，降低行业风险，促进产业的持续发展。(2)增强引领指导的功能。产业党小组成员带头引进新品种、推广新技术，在提升产品档次、促进产业转型升级中发挥了应有作用。(3)增强结对帮扶的功能。产业党小组成员共议行业发展对策，传授实用技术，拓宽了产业党员之间、党员与群众之间的信息渠道，促进了村民共同富裕。

3．农村党员作用发挥:“承诺与问责”制度。党员的先进性是历史的，也是具体的，百姓的认同源自于党员作用的实际发挥。自2007年开始，绍兴县探索实施了村党员干部“承诺与问责”制度，根据绍兴县最近4 200余份的调研问卷反馈显示，近九成的民众对该项制度持“大力支持”或“比较支持”态度。该项制度的实施，促使农村党员干部更加自觉地关注村民的呼声和利益，站在村民的立场想问题、做事情，有助于解决村级干部的作为问题，使他们的目标方向更加明确，责任义务更加明晰。整个实施过程，包括承诺、履诺、问责、追责、保障五个环节。

一是承诺。对村干部，结合村两委会三年任期工作目标和本村党员群众普遍关心的重大问题，根据班子分工，对照各自职责，就自己任期和当年的工作目标，经上级党组织预审，在每年年初的党员和村民代表会议上作出公开承诺，提出具体措施，明确时间进度，严格目标责任。对村级后备干部，实行“职业岗”和“锻炼岗”的“一人双岗”培养制度，要求结合自身职业和专业特长，在年初的党员和村民代表会议上，承诺为村做一项公益性工作(职业岗)和履行好一个村两委分配的岗位职责(锻炼岗)。对普通党员，主要结合“定岗争优”活动，就“履行党员职责，发挥自身优势”，配合村两委工作进行“一名党员一句话”的口头承诺。

二是履诺。对村干部承诺事项的履行情况，在每月召开的村两委工作月会上进行交流，并以会议纪要形式上报上级党委，在每季一次的党员和村民代表会议上进行通报，重要工作及时通报。上级党委每季度或每半年对村干部履诺情况进行督查，对工作实绩差、群众满意率低的村干部提出书面质询。接到书面质询的村干部必须在五个工作日内，就质询的内容进行书面答复，确实存在问题的，应提出整改措施;对后备干部，实行一名村干部和一名老干部联系帮带一名后备干部的形式，必要时安排列席村两委有关会议，参与村两委中心工作，进行压担锻炼，促使其成长;对普通党员，实行“一岗、一事、一报告”制度，要求加强学习，自觉参加组织生活，每隔一个月向党组织报告情况。

三是问责。对村干部，在年终的党员和村民代表会议上，就本年度承诺目标的完成情况逐个进行述职，在此基础上进行民主测评，测评情况以书面形式反馈给个人;对后备干部，每年年底向村两委干部、帮带干部、党员和村民代表进行述职评议，按40%、30%、30%的比例计评议总分;对普通党员，每年年底从村干部、村民代表、党员三个层面进行评议，按40%、30%、30%的比例计评议总分。

四是追责。对村干部，根据民主测评和考察考核情况，对不履行或不正确履行其公开承诺目标的实行问责追究。连续两年未完成承诺目标，且在民主测评中不称职票超过1/3的村干部，经上级党组织审核，确定为不称职干部，除扣除承诺金外，责令其引咎辞职，或作出免职等处理。对后备干部，若年底述职评议结果为不合格的，取消其后备资格;普通党员在年底评议中，评议结果列末三位的，当年由上级党委领导、村党组织负责人、驻村指导员对其进行谈话教育，连续两年列末三位的，责令限期整改，连续三年仍列末三位的，按不合格党员作出组织处理，直至劝其退党或党内除名。

五是保障。在镇(街)一级，建立承诺与问责工作领导小组，负责对村两委干部、后备干部和普通党员履职工作的指导、考核。设立“履职承诺金”，将村干部个人当年工奖总额的15% ～20%作为履职承诺金，由镇(街)统一代管。同时，聘请一批镇、村老干部为党员干部履职工作督察员，负责对村两委干部、后备干部和普通党员履职情况进行监督，并可直接向上级党委反映情况。

三、几点启示

农村党员管理，这是执政党的一项基础工程，全国各地都有所探索创新。发达地区尤其是绍兴市的实践仅仅是地方的经验，而且也并没有全面解决好这一课题，但就已经取得的一些积极探索而言，也为我们进一步的思考求解提供了鲜活的素材，带给我们不少有益的启示。

1．管理内容要体现差异性。如前所述，当下中国的农民身份已经发生了分化，农村党员也由过去的单一职业分化成现在的不同职业，加上各种职业背后所拥有的经济、政治、社会、文化等资源的不同，导致农村党员之间的社会差异逐渐增多，比如生活方式、作息规律、价值追求等等，自然也就给农村党员教育管理工作增添了许多新的难题，例如学习时间难统一、教育内容难统一、兴趣爱好难统一等等。因此，针对党员之间的差异性，我们要改变传统单一的、集中的管理模式，实行分类差异管理，以适应不同年龄、文化以及职业状况党员的多样化需求。诸暨的产业党小组模式之所以得到欢迎，正是从党员背后的不同行业出发，有针对性地设置党小组，找到了管理与需求的最佳结合点，实现了党建与经济的双发展。

2．管理方式要增强可操作性。农村党员管理要结合农村党员先进性的特殊要求，采取相应的管理手段和方法，不能盲目追求一种“大而全”的管理模式。对于管理农村党员来说，大话可以讲但不要多讲，大会可以开但不要多开，“小而实”的方式更能符合农村党员的心理、文化以及生活实际。如绍兴县运用“反测评”法开展“两票制”民主评议党员活动，根据党员容易出现或已经暴露的问题，综合归纳为“组织观念淡薄”、“先进作用不明显”、“自身形象不好”等三大类29项内容，从反面设定定性与定量相结合测评内容，用量化的指标去衡量一个党员是否合格。像“自身形象不好”分成参与赌博、搞封建迷信、私心较重、长期拖欠规费、不赡养老人、违章建房、不遵守社会公德、生活作风不检点等8个内容，操作性很强。

3．管理过程要突出透明性。任何一项有效管理必须赢得被管理者的支持，而支持来自于信任。农村党员管理工作要取得党员群众的信任，关键是过程要公开，自觉而自信地接受大家的监督。新昌之所以采取每季一评议一小结一公示，年终一总评一定档一公示的亮分方式，就是为了让过程透明、让群众放心。这种透明性包含两方面，一是党组织对党员群众透明，做到公开公平，避免信息不对称;二是党员之间以及党员自己透明，做到“知已知彼”，避免相互猜疑扯皮。从农村工作实际来看，涉及党和国家秘密的情况不多见，因此，凡属党内法规没有明确规定不能公开的，都应该坚决、及时、全面的公开，实现党务公开的制度化、规范化和常态化。

4．管理资源要提高统筹性。现在农村外出党员越来越多，职业分布越来越广，对于这批党员的管理仅仅依靠流出地党组织的力量是远远不够的，需要我们拓宽管理视野，改变城乡之间党员教育管理工作相对分离的状态，以“大党建”的理念开展区域合作，统筹城乡党建资源为农村党员服务，使党员无论生活、工作在农村还是在城市，都能融入党的组织，参加党的活动，受到组织管理，得到组织关怀。要按照中央“建立健全城乡一体党员动态管理机制”的要求，进一步落实流动党员流入地与流出地党组织双向共管、以流入地为主管理的职责，搭建区域性组织网络平台，依托区域内固定空间，打破职业、单位界限，以“区域不变”应“职业万变”，实现对流动党员的动态管理。

［1］邓小平文选:第3卷［M］，北京:人民出版社，1993:242．

［2］陆学艺．“三农论”——中国农业、农村、农民研究［M］．北京:社会科学文献出版社，2002:393．

［3］申端锋．中国农村出现伦理性危机［J］．中国老区建设，2007，(7)．

［4］贺雪峰．农民价值观的类型及相互关系［J］．开放时代，2008，(3)．

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1008－8520(2011)06－0070－05

2011－09－05

李俊(1982－)，男，湖北仙桃人，副主任。

［责任编辑:赵延民］