我国党政关系演进历程及实践探索

郁彩虹

(中共无锡市委党校，江苏无锡 214086）

·党建园地·

我国党政关系演进历程及实践探索

郁彩虹

(中共无锡市委党校，江苏无锡 214086）

自建党以来，我国党政关系大致经历了“以党建政”、“党政合一”、“以党代政”、“党政分开”和“以党统政”五个不同时期。在其中每个不同时期，中国共产党都在坚持党的领导地位的同时，努力调整和改进党政关系。随着执政环境日益复杂多变，我党需要继续在完善党政关系中，实现党政关系科学化，提升党的科学执政能力;实现党政关系民主化，提升党的民主执政能力;实现党政关系法制化，提升党的依法执政能力。

党政关系;执政能力;实践探索

党政关系问题是我国政治体制的核心问题，事关全局。本文所说的“党”，是指中国共产党的各级组织，“政”即指国家政权机关，包括作为权力机关的各级人民代表大会、作为其执行机关的各级人民政府、作为审判机关的各级人民法院和作为检察机关的各级人民检察院以及作为国家机器重要组成部分的军事机关等。随着国内外形势和执政环境的发展变化，认真回顾我国党政关系演变发展的历程，总结中国共产党探索解决党政关系问题的经验教训，对于深入完善党政关系，改善党的领导和执政方式，提高党的执政能力，巩固党的领导和执政地位，具有重大的理论和现实意义。

一、中国共产党党政关系的演进历程

自中国共产党建立以来，我国党政关系的发展演变大致经历了五个不同类型时期:一是“以党建政”时期，大致从1921年中国共产党成立至新中国成立;二是“党政合一”时期，大致从1949年新中国建立到1957年反右斗争之前;三是“以党代政”时期，大致从1957年反右斗争至1978年底中共十一届三中全会召开;四是“党政分开”时期，大致从1978年底至1989年6月中共十三届四中全会召开;五是“以党统政”时期，大致从1989年6月至今［1］。具体而言，其阶段性特征主要表现为:

1．“以党建政”时期(1921年7月—1949年10月)

在新民主主义革命时期，中国共产党与“旧政权”处于完全“异己”状态，其历史使命是直接领导、组织、动员和依靠广大人民群众，打碎旧的国家机器，建立新的国家政权。同时，党因为随时可能遭到旧的国家机器的镇压和剿杀，而常常处于非法状态和秘密状态。这就要求中国共产党必须首先建立一支高度统一的军队和行动指挥组织。如，在井冈山时期，革命政权的领导机构是党领导下的“军政府”——“前敌委员会”。它既是最高的军事领导机关和党政的最高领导机关，保证党的绝对领导。前敌委的负责人既是党的主要领导人，又是军队首长，还兼任地方党组织负责人［2］168。1942年9月1日，中共中央政治局通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，明确规定各级党委应当是该地区的党政军民的统一领导机关，党委的决议，党政军民均须无条件地执行等。这些规定与战争年代党的领导必须集中、统一、灵活和高效的形势相合拍，为最大限度地发动社会力量支持党的革命，组成高度权威的党领导新政权的建立起到了积极作用，但是，也给党政不分、以党代政行为留下了空间和余地，并在一定程度上强化了党政不分的关系［2］168－169。

2．“党政合一”时期(1949年10月—1956年)

在新中国成立初期，为有意识地确立和保证党对国家制度的有效领导，我国党政关系开始出现党政不分倾向［3］。列宁曾在建国初期要求权力机关把政权委托给党，他指示:由于帝国主义的包围和国内战争的环境，使得全俄苏维埃第二次代表大会以多数通过把政权委托给清一色的布尔什维克政府［4］，使“党中央和全党，掌握着行政管理”［5］。新中国成立初期，严峻的国内外形势要求中国共产党必须建立一个权力集中的指挥中心，使党的权威远远大于政府的权威。当时，根据毛泽东提出的要把全中国绝大多数人组织在政治、经济、军事、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织状态的战略主张，到1951年底，党已在全国建立起25万个以支部为单位的基层组织，将整个社会网络在党的周围，使得党无须依靠尚不完善的新生政权也能有效地领导和治理国家［2］176。1954年我国颁布宪法后，虽然国家机构发生了重大调整，但宪法对国家体制的设置，对处于领导地位的执政党，仍沿用建国前和建国初的思路，党政不分的关系并未发生本质变化。

3．“以党代政”时期(1957年—1978年底)

从1957年反右斗争扩大化到十一届三中全会召开之前，国家政治生活中以党代政的问题日益严重。毛泽东在《一九五七年夏季的形势》中指出:“在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省、市、自治区人民委员会，不得违反。”［6］1958年以后，党的主要领导人重新肯定“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则，并提出“书记挂帅”的口号。为此，许多由宪法明文规定应提交人民代表大会讨论决定的国家事务，都由执政党直接决策并组织实施。如:1958年的“二五计划”，1961年和1962年的国民经济计划和国家财政预决算，都未提交全国人大讨论决定，而由中共中央批准或决定［7］。在国家日常经济管理活动中，通常也是由国家行政职能部门向中共中央作报告，由中共中央批准执行［8］。1962年1月，毛泽东在“7000人大会”上指出:“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”［9］到20世纪60年代中期，以党代政的领导体制已达到了极点，最终导致“文化大革命”的发生［2］173。“文革”期间，我国党政关系严重畸形，政权系统处于瘫痪状态，党组织行政化达到了顶点，国家处于有党无政、有党无法的极端政治状态。

4．“党政分开”时期(1978年底—1989年6月)

十一届三中全会以后，党的工作中心转移到了经济建设上，市场经济体制的确立和逐步完善，也为党政关系的合理调节提供了现实基础和内在驱动力。在这一时代背景下，如何调整党政关系的思考和讨论再次逐步深入，并达成了广泛的一致，规范党政关系成为新时期的必然要求。1980年8月，以邓小平在中央政治局扩大会议上所作报告《党和国家领导制度的改革》为标志，主张党政分开成为政治体制改革的基本趋势，明确党政职能分工、理顺党政关系在当时已经成为普遍共识［1］。

5．“以党统政”时期(1989年6月至今)

1989年6月，党的第三代领导集体对政治体制改革的主攻方向作了重大调整，停止实行“党政分开”，而把政治体制改革的主要任务调整到“建设有中国特色的社会主义民主政治”上来，强化了党对国家权力以及社会基层权力的控制，强调党委是同级各种组织的领导核心，加强党对国家政权的统一领导和对用人权、重大问题决策权的掌握。如，在政府内部重新恢复设立党组。1989年12月江泽民重申了党对国家政权的领导不仅仅是政治领导，同时强调了党对国家政权的统一领导和党管干部原则［10］546－548。1990 年3 月，他又具体地谈到了党对国家政权机关的领导、党政关系和善于发挥人大作用的问题［10］555－557。他认为，党的思想领导是前提和基础，组织领导是保证;党政关系的前提是，党对国家政权实行统一领导，在保证党的领导下要充分重视发挥人大的作用，政权机关必须接受党的领导，凡属方针、政策的重大问题，都要经过党委讨论，然后分头执行;党对基层工作的领导应加强而不是削弱，党要把基层组织建成政治领导核心［1］。

二、中国共产党理顺党政关系的实践探索

国内外政治发展的历程表明，党政关系不是一成不变的，而是受制于特定的社会环境、历史条件，特别是政党的中心任务和基本目标。建党以来，我国党政关系的发展变化，实际上是由社会主义革命和建设的历史逻辑、内在矛盾和发展方式共同作用形成的［2］178。其实，我党不断理顺和调整党政关系的过程背后，也是不断试验、纠错和创新党政关系制度的变迁过程。

1．早在革命战争时期，中国共产党人就已注意克服和回避“以党治国”的做法

他们在批评政权建设中党政关系问题的同时，也对规范党政关系做了一些有益探索。1928年11月，毛泽东在《井冈山的斗争》一文中指出:“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务，党主张的办法除宣传外，执行的时候必须通过政府组织。国民党直接向政府下命令的错误办法是要避免的。”［11］其时，周恩来、董必武等都有类似的观点。抗日战争时期，为妥善处理根据地的党政关系，毛泽东强调，党的领导地位的取得主要不是依靠数量上的优势，“而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”［12］。同时，毛泽东要求政府系统、参议会系统及民众团体中的共产党员“必须与党外人员实行民主合作，倾听党外人员的意见，和他们一起，共同商量问题与决定问题，共同遵守少数服从多数、局部服从全体、下级服从上级的民主集中制，并须使党外人士有职有权，敢于说话，敢于负责”［13］。1941年4月15日邓小平在《党与抗日民主政权》一文中批评一些同志误解了党的领导，把党的领导解释为“党权高于一切”，甚至把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”［14］17。1942年9月在《中共中央关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中，明确规定:“政权系统(参议会及政府)是权力机关，他们的命令带有强制性的性质，党委与政府的关系，必须明确规定，党委包办政权系统工作，党政不分的现象……必须纠正。”“党对政权系统的领导，应当是原则的、政策的大政方针的领导，而不是事事干预，代替包办。”“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议院及政府机关。”［15］这些尝试和探索对规范党政关系至今仍有积极意义。

2．建国初期，党内曾经酝酿要求规范党政关系，改变以党的名义下达命令的习惯

1949年11月，中央宣传部明确指示:凡属政府职权范围内的事，由政府决定、颁布实施，不再以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知［1］。1954年11月 18日《人民日报》在题为《我国国家机关组织和活动的原则》一文中指出:党的领导作用表现在:一、党对政府机关工作的性质和方向给予确定的指标;二、党通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督;三、党挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关中工作。”［16］显然，党在当时又一次注意到并决心改变原有的党政不分关系。三大改造完成后，党政不分的弊端日益显露出来，亟待克服和改进。为此，邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中指出，党在国家工作中居于领导，“这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关的工作所应有的界限”［14］236。然而，由于社会主义建设遭遇挫折和“左”倾思想的发展，八大的这些正确主张未能得以贯彻。

3．从20世纪60年代初至十一届三中全会召开，尽管党政不分、以党代政问题不断强固，但我党仍对理顺党政关系作了一些探索

如，改变省(市)委、地委、县委和公社党委对政府工作“分兵把口”的现象;重新设置地区和县两级党委内部的职能机构，地委不设书记处，工作部门只设组织部、宣传部、统战部、监察委员会和办公室;在少数民族较多，归侨、侨眷较多，知识分子较多，阶级关系和宗教关系问题比较复杂的县，县委可设统战部。这就取消了原先党委内部与政府部门对口设置的工业、财贸、农村等工作部门，但只是相应减少了党委工作部门对政府对口部门的直接干预，并未改变党委直接领导政府的关系。后来，邓小平对这一时期党政关系的评价和总结是:党做了许多本应由政府来做的事，而党自身该做的事情并没有做好;党没有集中精力做好自己的本职工作，政府没有发挥应有的作用，没有建立自上而下的强有力的工作系统，使党本应领导政府治理国家，变成了党代替或混同政府治理国家，不知不觉地走上了以党治国的路子［1］。

4．十一届三中全会以后至1989年“六四”风波之前，明确提出通过实行党政分开切实解决党政不分、以党代政问题

自70年代末到80年代末，党主要以解决“党政不分，以党代政”为核心，探索如何善于领导的问题，目的是使党从直接管理国家事务中脱离出来，还“政”于国家政权机关，实现党的领导职能与国家政权机关权力职能分开，使国家政权机关的工作更有效率。十一届三中全会提出，应当在党的一元化领导下，认真解决党政不分、以党代政、以政代企的现象。十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步指出:“必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权。”此后，党开始着手建立强有力的国家政权系统和调整党的领导职能这两方面的工作。五届人大三次会议指出:“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策”;“建立各级政府自上而下的强有力工作系统”［18］。党的十二大报告全面提出，党的工作和政府的工作必须适当分工，并首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章，这为克服“以言代法”、推动从人治转向法治、实现党政分开提供了基本依据。同时，党政领导实行分任制，加强人民代表大会制度建设，国家重新设立中央军事委员会等，这些都对突破党政关系的传统模式具有十分重要的指导意义［19］。20世纪80年代中期开始，解决党政关系的问题更是被摆到了极其重要的位置上。1986年邓小平强调:“改革的内容首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键。要放在第一位。”［20］中共十三大报告明确提出，政治体制改革的关键首先是党政分开，党应当通过间接的原则和方式实施对国家生活的领导，而不应进行具体的、直接的管理。随后，党撤消了与政府机构重叠对口的部门，凡属政府范围内的工作，党组织基本上不再包办代替。然而，这些努力探索并未使“党政不分”、“以党代政”的体制模式发生根本性改变，党政分开仍在实践中存在诸多困难和障碍。

5．从1989年6月至今，开始探索通过科学的制度安排理顺党政关系

由于1989年“六四”风波的教训以及当时面临的严峻局势，第三代党的领导集体深刻反思中国政治体制改革的理论与实践，从政治稳定以及中国政治发展的全局与潜在的政体资源出发，运用执政党的执政思维方式来思考党政关系问题。江泽民指出:“我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。我们必须强化执政意识，提高执政本领。”“当然，党不是政权本身，不能取代政权机关的职能。”“必须处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系。”［21］十四大以来，随着理顺党政关系的探索不断深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，对实现政府职能转变有了较多关注，并形成明确认识。十五大提出“依法治国”方略和“依法执政”理念之后，要求从制度和法律上保证党发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，从全新的理论高度、从更高和更广泛的层面重新把握党政关系问题。十六大提出实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，反映了全党对解决党政关系这一重大问题的新的理论觉醒。十六届四中全会提出了科学执政、民主执政、依法执政，把党政关系问题放在执政党、国家公共权力和社会这样一个大系统中重新考量，并在规范党政关系方面提出了新的设想，如:要完善党委常委会的组织结构，适当扩大交叉任职，切实解决党政领导成员分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门等。党的十七大进一步强调:“统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。”［22］这些探索为规范党政关系提供了崭新的理论依据和实践空间，也表明了党对党政关系问题在认识上更加科学、在政治上更加成熟。

三、完善党政关系的几点启示

事实证明，中国共产党探索解决党政关系问题的曲折过程，也是其不断练就和提高执政能力的艰辛历程。在日益复杂多变的执政背景下，调整和理顺党政关系，就是要完善执政党与人大、政府、司法机关的关系，理顺执政党通过什么样的途径、方式、程序来组织和领导国家政治生活，其实质是解决党如何正确执政的问题，目的是使执政党与政权机关形成职责明晰、分工合理的局面，使党和国家的公共权力各自归位，更好地发展和完善社会主义民主政治。所以，完善党政关系，解决“党政不分”、“以党代政”问题，实现党政关系科学化、民主化和法制化发展，也是提高党的科学执政、民主执政和依法执政能力的内在要求。

1．实现党政关系科学化，提高党的科学执政能力

党政关系科学化主要体现在建立科学的机制和体制，党的科学执政能力也体现在科学的领导方法方面。体制和机制的科学性在很大程度上决定了党政关系的科学性和党的执政能力的科学性［1］。其一，要求党委应尽量减少对政权机关的直接干预范围，改变干预形式，如将报党委审批改为向党委征询意见;避免党政机关重叠、职能交叉;党委及其所属机构不再直接承担相应行政事务，对行政事务的领导和监督改由行政机关党组承担。其二，要建立和健全党政之间的沟通协调机制，通过加强党委、人大、政府、政协以及其他人民团体之间的沟通，定期互通信息，及时协调执政行为;“一府两院”要定期向人大报告工作，人大、政府、政协的党组要及时向党委报告贯彻党委意图的情况，便于相互了解、相互配合;加强党政“一把手”之间的沟通协调。其三，建立和健全党政信息公开机制，公开党政职责范围、执政行为、过程和结果;公开立法活动、政策执行、决策程序和行政预算及其他有关政治信息;公开党政执政所涉及的文件资料、信息情报，提高党政活动的透明度，提高党政决策的民主性、科学性，促进党政之间相互监督制约、支持帮助和运作的规范合理［23］。其四，健全党政运行评估机制，加强社会舆论的评估作用，利用民意调查等手段，组织专家、学者等社会中介力量，客观地评估党政执政行为，提出合理化意见和建议。

2．实现党政关系民主化，提高党的民主执政能力

首先，要推进党内民主建设。党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。实现党内民主，要以建立健全党内民主制度为落脚点，重点着力于改革和完善党内选举制度、党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度等。其次，完善现有的民主集中制，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，以保障和扩大党员民主权利为基础，将党内各级党委过度集中的常委会权力，归还给党的各级委员会全体会议，以消除一把手、一人化体制的弊病。再次，以民主形式通过组织竞争原则向政府输送政治精英;吸纳人民群众的意见，拓宽其参与渠道，激发其参与积极性，为人民执政、靠人民执政，使人民真正成为国家的主人［24］。

3．实现党政关系法制化，提高党的依法执政能力

实现党政关系法制化，必须建立一套规范党政关系的法律体系，以界定、规范和保障党政之间的关系、工作机制以及职能和机构等，并将党政之间的运作机制纳入法制化轨道，使各级党委和政权机关在宪法和法律许可的范围内活动，并有法可依、有章可循［19］。一是健全制约机制，实现以法制权、以责制权、以制制权，克服党政权力的滥用和侵权，实现党政关系法制化。当前，必须通过宪法和法律来规定党对政权机关实施领导的方式和程序，使党的主张通过立法程序转化为国家意志，使党加强政治、组织和思想上的领导，并使政权机关独立行使职权。二是科学界定党政职责权限，坚持党政职能合理分工、适当分开的原则和党的活动遵宪原则，使党委更好地把握方向、抓好大事、出好思路、管好干部。三是处理好党与人大的关系，人大代表由国家机关中任主要领导的党员和党的其他主要领导兼任;党员在人大代表中居多数;人大党组和党组成员对人大代表中的党员进行严格的纪律约束，保证党员代表的统一行动;人大中的党员代表通过各种宣传手段和方式，对非党员代表及全体人民进行广泛深入的宣传、说服和教育，赢得他们的支持和拥护。四是逐步建立党政决策失误责任追究制度，促使党政部门依法行政［19］。五是尽快着手研究、讨论、设计和制定《政党法》，以调整和规范党政关系，特别是党与人大的关系。这是党依法执政、建设法治国家不可或缺的重要步骤。

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1008－8520(2011)06－0065－05

2011－06－03

郁彩虹(1970－)，女，江苏无锡人，市情研究中心副教授。

［责任编辑:那青阳］