浅谈农村社会保障与政府职能转变

何李花，刘 玮

（湖南农业大学 人文学院，湖南 长沙 410128）

1 政府职能的概念

政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职能包括以下四层意思：①政府职能的实施主体是政府机构；②政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务；③政府职能的实施手段主要是依法行政；④政府职能是完整统一的体系。

2 政府职能在农村社会保障中的定位

根据凯恩斯理论，政府具备弥补市场经济缺陷的功能，可以通过制度的安排实现收入的第二次再分配。农村社会保障制度的实施，是政府干预经济过程，以达到克服市场经济体制下城乡收入分配缺陷，而我国政府对市场机制下城乡收入分配缺陷的矫正和弥补，是通过社会保障基金的筹集和支付以及公共财政的分配来实现的。根据历史上其他发达国家的经验，如美国和日本是在解决二元经济与城乡统筹问题上是比较成功的国家，都曾经历过城乡居民收入差距不断增大的问题，而成功的做法通过加大公共财政支持“三农”的力度，并适时的建立社会保障制度，成功的实现了城乡一体化建设。所以说，农村社会保障体系的建立是我国政府在经济发展到一定阶段后的必然选择。

农村社会保障本身的属性和政府职能的特性也决定了该制度只能由我国政府来提供。一方面，社会保障属于公共服务领域，具有非竞争性和排他行的准公共物品，这一点决定了社会保障只能由政府提供。同时，政府介入农村社会保障领域相比其他市场经济主体而言也是最有效率的。政府本身的权威以及其职能的实施手段的特殊性，这就决定了政府介入社会保障领域，依照法律规定履行职责，能减少在筹集和支付社会保障资金过程中的成本和相关费用，减少征缴过程和支付过程中的非正常成本。

农村社会保障制度的建立，改变了“二元”经济结构体制下造成的政府部门对农村、农民的管理理念，弥补了公共政策在农民中的“缺位”，促进了政府服务职能的转变。但在职能转变的过程中，必须清楚政府在农村社会保障制度建设中是“干什么的”、“应该干什么”、“不应该干什么”、“正在干什么”等诸如此类的问题。

根据以上几个问题，笔者个人认为：政府承担的职能是通过各项农村社会保障政策的实施，改善城乡居民收入差距不断扩大的局面，改变城乡居民在分享社会经济发展成果不平等的状况，促进社会公平。在此过程中，应着重发挥政府的主导责任，进行制度设计和政策安排,提供有效的制度供给，其中包括切实的法律保障和稳定的资金来源，还应发挥个人、社区和社会的力量，合理引导，建立完善的农村社会保障体系。避免其在制定和实施相关政策时，未能从社会公正的理念出发动态地考虑农村社会保障的建设及其与城市的衔接问题,对农村社会保障的制度化建设的关注不足。造成非但未能对农村社会保障建设采取倾斜的投入政策,反而投入严重不足,甚至通过农村社会保障基金的建立，使得一部分基金转移到了城市，反而造成农村社会保障与城市社会保障的差距日益扩大的局面。 目前，相对来说，社会救助项目拥有较为完备的制度规范，但新型农村合作医疗以及新型农村养老保险制度的立法层次低，或者说基本上处于空白状态，都是以政策性文件来推行，难以规范有序推进，下一步，应推进该两个制度的立法建设并探索适合不同农民群体的社会保障模式。

3 政府职能的“实质性”缺位的表现

但从目前农村社会保障政策的实施情况来看，虽然弥补了政策在农民中的“缺位”，但仍然存在政府职能的“实质性”缺位，未能真正实现职能的转变。主要表现在以下几点：

（1）农村社会保障制度立法滞后于城市社会保障制度。从社会保障制度的含义上来看，立法是制度顺利执行的保障。城市社会保障制度实施早，立法较为全面，针对不同的社会保障项目都有相关的法规予以规范,如《城镇职工医疗保险条例》、《城镇职工养老保险条例》、《城镇职工失业保险条例》、《城镇职工工伤保险条例》、《城镇职工生育保险条例》与《城市居民最低生活保障条例》等。虽然总体的立法层次较低，但都以而国家法规的形式出现，体现了国家法律的权威性。而农村社会保障的除了《农村五保供养工作条例》，再无法律条文规范农村社会保障。只能依靠一些政策文件来推行农村社会保障,政策缺乏稳定性与连贯性,其权威性也难以体现，实施过程中的随意性较大。

（2）政府制度设计的缺位。在社会保障制度设计中,中央政府一直统一管理全国的社会保障事务和社会保障制度变革。一方面，现有的制度安排虽然在一定程度上填补了农村社会保障制度的空白，但难以适应农村人口的变化。城市化建设的加快，使农村人口分为三大块即留村农民、农民工、失地农民。目前的中央政府的制度设计主要针对所有农民，而针对日益增多的农民工和失地农民群体，在中央层面没有统一的制度设计，使得现行的农村社会保障制度又难以符合他们的实际需求，或者说保障能力有限。另一方面，地方政府缺乏主动改革社会保障制度的空间和动力,未能结合地方实际情况加以修改完善。经济发展状况不同，人们对社会保障制度的需求也有所差别，而现行的统一的中央制度设计在责任上划分不清,不仅损害了中央政府的权威性和改革政策的统一性,也损害了地方政府改革的积极性和主动性。特别是农村社会保障体系,缺乏整体性战略规划,制度设计滞后,覆盖面窄,保障对象、资金来源、服务设施和队伍的社会化十分滞后。

（3）农村社会保障财政制度的缺失。要为我国占总人口70%的农村人口提供切实有力的社会保障，必须要有强大的资金来源作为后盾，而农村经济发展缓慢，经济底子薄，农民的缴费能力有限。而国家财政对养老、医疗保障等农村社会保险制度不承担直接出资义务,只给予政策扶持,造成农民社会保障覆盖面窄，保障水平低，这也是直接造成农民参保意愿低下。有资料表明，中央政府虽用于社会保障资金在逐年增加，但投入的增长速度低于我国经济增长的速度。地方政府在农村社会保障的资金投入也具有较大的随意性，有条件的多投入,条件差的少投入甚至不投入。有的贫困地区的地方政府甚至没办法保证对当地农村社会保障的财政支出。另一方面，虽说政府是社会保障制度的责任主体，但并不承担全部的责任，在农村社会保障资金筹集过程中,政府部门未能发挥企业和民间组织等社会力量,未能形成有效的政府财政补充机制。

（4）农村社会保障的管理机制不健全。首先，行政管理机制不健全。其一，不同保障项目的管理分割。1998年改革后,农村社会养老保险包括乡镇企业职工的养老保险统一划归劳动和社会保障部,而农村社会救助等仍由民政部管理。不同项目分开管理导致管理成本高，特别社会保险基金分散管理不利于保险基金的保值增值。其二,政事不分。农村社会保障的行政管理和社会保障日常业务如资金的收取、运营和发放等等集于一身,管理效率不可能提高。其三,城乡分割。农村社会保障项目和城市社会保障项目至今仍采取城乡分割的管理体制,使得城市反哺农村社会保障的缺乏有效的机制。其次，农村社会保障基金的监督机制不健全。农村社会保障基金的收缴、基金的运营以及基金的发放都是相关部门自收自管，缺乏保障对象的监督，基金被政府挪作他用、违规投资和违规使用，导致基金的保值增值能力和基金的使用效率低下。

4 政府职能转变的方向

（1）加快农村社会保障制度的立法。社会保障法是建立和规范社会保障制度的起点和必要条件,同时也是规范和促进市场经济发展的有力武器,更是人权保障法律体系。国家在出台《社会保险法》的基础上，尽快探索和建立与城镇有别的农村社会保障法，根据不同的保障项目，制定不同的法律。并对农村社会保障发展的基本目标、政府责任、基本项目、基金筹集与管理、待遇标准,以及农村社会保障与城市社会保障的关系等等作出比较原则性的规范。在国家层面根据农民群体的特征，制定有利于城乡社会保障制度融合的法律法规体系，尽量使农民工群体的保障向城镇职工靠拢；失地农民的保障向城镇居民靠拢。此外，国家立法还应考虑到不影响地方政府立法的积极性，地方政府应在国家立法所规定的权限范围内，根据本地经济发展状况，出台适合本地农民的法规和条例。

（2）转变观念，加强政府对农村社会保障的财政支持力度。稳定的资金来源是构建农村社会保障体系的关键。国际经验表明，为实现普惠制的农村社会保障制度，多数国家对农村社会保障项目都给予了强有力的财政支持。从一些国家农民社会养老保险资金来源中财政支持所占比例来看,德国和奥地利为70%,芬兰为75%,希腊占90%。在我国城乡社会经济发展不平衡的今天，政府部门应彻底转变观念，遵循工业反哺农业、城市反哺农村的发展路线，加大对农村社会保障的财政投入，从根本上保障农村社会保障财政投入的稳步增长，不仅从绝对额上保持增加，还应在相对额上保障对农村的投入大于对城市的投入；将农村社会保障基金与城市社会保障基金合并，扩大基金积累规模，增强基金的保值增值能力，在保证城市居民社会保障水平不变的情况下，提高基金对农村居民的保障力度，从而提高农民的抗风险能力。另一方面，支持和鼓励非政府组织参与农村社会保障事业的建设。在西方国家，作为“第三部门”重要组成部分的慈善机构非常发达，慈善救济和政府救济相互补充，扩大了保障范围，提高了保障标准，使其社会保障制度更加完善。在我国，政府应为企业、个人及其他非政府组织构建合理的资助平台，对资助资金的使用方向进行信息公开，消除资助者的顾虑，提高资助资金的使用效率，实现了农村社会保障资金来源的多元化。

（3）完善农村社会保障的社会管理机制。按照“政事分开”的原则,政府相关职能部门主要负责农村社会保障政策、法规的制定和一般行政管理,而农村社会保障的具体性事务可以通过业务外包的形式交由其他机构办理，政府对农村社会保障资金的收缴、运营、发放等等负有关键性的监管责任。监管的主体应由政府主管领导、相关各职能部门领导、专家、投保人代表及群众代表组成，充分保障各利益相关者的知情权。尤其是在资金的收缴和发放环节，应充分保障群众的知情权.在这个环节，群众对群众的监督是最有效的，他们熟知彼此的家庭和收入状况，对于社保资金缴纳状况与社会救助资金的使用是否用到实处最有发言权。在社会保障基金的运营环节，应充分发挥政府、专家、投保人代表的监督作用，他们不直接参与资金的投资运作，但资金是否有效增值直接影响到各自的利益。所以政府部门要监管业务部门将资金按规定比例投放到银行、债券、投资基金乃至股市。为确保资金的保值增值,投资股市的比例应当严格限定,且尽可能由值得信赖的投资基金公司来运营。在所有环节中，政府主导的对农村社会保障资金运作的监管的内容是最为全面的。贯穿社会保障具体事务的各个环节。此外，在信息社会日益发达的今天，应充分发挥媒体和其他舆论机关的监督作用，以弥补政府主导的监督机制的不足。

（4）鼓励和支持商业保险进驻农村市场，发挥商业保险在农村社会保障中的作用。从广义的社会保障体系的构成上讲，商业保险是其重要的组成部分。也是社会保险的有益补充，但由于保险行业在我国发展的起步时间较晚，加之发展初期，行业运作的不规范，导致人民对商业保险的信任度低，投保率不高。但随着经济的发展，商业保险对于提高国家的社会保障水平所起的作用也日益凸显出来。所以，政府部门因积极引导和规范保险业的发展，鼓励和支持商业保险进驻农村市场，提高农民对商业保险的认识和信心，鼓励有条件的农民参加商业保险，应对可能的社会风险，提高自身的保障水平。