资源枯竭型城市生态补偿机制研究——以甘肃省白银市为例

□杨学清,张曼琳,毕胜思

(西南政法大学，重庆 401120)

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。本文以资源枯竭型城市的生态补偿机制建立完善为主旨，以消除现有生态补偿机制的弊端为视角，提出了完善我国资源枯竭型城市生态补偿机制的思考。

一、资源枯竭型城市的生态现状

(一)大气污染严重

白银市的主要工业是有色金属资源开发，在开发过程中产生的工业废气二氧化硫是城市空气主要污染源。虽然近几年由于国家和当地政府的高度重视，企业通过改良设备、改进生产工艺等措施，减少了二氧化硫的排放量，但城市空气二氧化硫浓度长期超标的状况并没有得到有效地改善。

(二)固体废弃物污染严重

在资源枯竭型城市，固体废弃物主要以资源开采导致的尾矿和冶炼伴生的废渣为主，白银市每年产生有色金属冶炼废渣、尾矿等各种固体废弃物300多万吨，大大超过了环境的承载能力。由于我国目前尚缺乏处理此类物质的相关法律和行政法规，在现实中，都是由企业自行处置。为实现企业利益最大化，企业并不会对这些固体废弃物进行妥善处理，进而导致环境污染，生态平衡遭到严重破坏。

(三)土地资源破坏严重

由于矿藏开采导致的尾矿、冶炼伴生的废渣等固体废弃物，不仅占用可利用土地，导致地壳结构破碎，引发地质灾害，还会污染耕地，降低人民生活质量。如白银市靖远矿区塌陷区面积23．11平方公里，塌陷污染耕地8794亩，涉及2275户11450人，受损民房43077平方米。

二、我国资源枯竭型城市生态补偿机制存在的问题和不足

(一)有关立法不完善

生态补偿机制作为一项环境经济政策，涉及到生态环境保护和建设相关各方利益的关系，因而需要通过立法确定其地位，指导实践操作和保证其适用的权威。而目前我国尚无一部专门的关于生态环境补偿的法律法规，对于生态环境的补偿只是散见于一些环境保护的法律法规和政策性文件中。但是对于生态补偿的补偿主体、补偿标准、补偿范围并未做出明确规定，更没有专门针对资源枯竭型城市生态补偿机制的法律法规，导致在实践操作中无法可依，无章可循。此外,建立全面的生态补偿机制, 也面临着管理体制、法律制度等多方面的困难, 没有形成统一、规范的法律体系, 无法满足新形势下生态环境建设和资源枯竭型城市转型的实际需要。

(二)生态补偿资金缺乏有效保障

稳定充足的资金直接关系到生态补偿机制能否得到切实有效的保障和推进。现阶段，我国资源枯竭型城市的生态补偿资金缺乏保障，主要表现在：

1.资金渠道单一。我国生态补偿资金主要依赖中央财政转移支付,生态补偿的融资渠道十分单一，在各地已经进行的生态补偿实践中，基本上没有社会资金的参与，也没有形成规范的生态服务付费市场，只有一些简单的矿产资源开采和排污权交易。而在西方发达国家，在财政支持之外，还注重发挥市场功能，如进行BTO融资，发行生态彩票等。

2.资金利用率低，管理不到位。由于缺乏有效的监督机制和跟进考核机制，造成实践中用于生态补偿领域的有限资金管理不到位，行政管理成本过高，资金被分散使用，对于一些影响较大的项目，则重复立项、分头跟进，造成资金的低效使用和浪费。

(三)资源税税收政策不合理，税收改革明显滞后

环境税收是调节发展与生态保护的经济手段。对于资源型城市，资源开采和开发是其主要产业，因而环境税收政策主要体现在资源税的征收政策方面。而目前我国对煤炭，有色金属矿等征收资源税，其目的在于调节资源级差收入，但并未体现资源有偿使用的政策，因而并非真正意义上的资源税，而且对于资源税的征收方式是“从量计征”，没有区分资源的价值和品质。虽然2010年中央决定在新疆率先进行资源税费改革，但仅限于将原油、天然气资源税由“从量计征”改为“从价计征”，并未发挥出征收资源税的真正作用。所以资源税费改革明显滞后于经济发展和建立生态补偿机制的客观要求。

(四)部门主导色彩强烈，缺乏统一的协调机构

由于生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,但因为没有统一的协调机构，实际上由这些部门分别把握着生态保护与补偿政策的制定和执行, 生态补偿实际上成为“部门主导”的补偿。这样的生态补偿体制导致各部门权责不明，行政效率低下，造成管理成本过高。

三、完善资源枯竭型城市生态补偿机制的建议

(一)关于生态补偿的统一立法

1.立法的现实要求。虽然我国目前形成了以《环境保护法》为主的环境保护法律体系，但对于生态补偿机制，尤其是对资源枯竭型城市的生态补偿机制明显忽视。随着我国资源枯竭型城市的增加，生态文明建设和可持续发展迫切要求对资源枯竭型城市的生态补偿方面做出具体的规定, 以指导资源枯竭型城市转型中的生态补偿工作。因而，我们迫切需要对生态补偿进行统一立法来满足新形势下生态环境建设和资源枯竭型城市转型的实际需要。

2.立法应当注意的问题。对于新的立法应当注意两个问题：第一，新法应当突出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的原则，兼顾生态效益和经济效益相结合的原则；第二，新法要注意与《刑法》《环境保护法》《税法》等现行的法律和其他部门法规的衔接和配合，保证相关法律法规之间的统一协调。

(二)扩宽融资渠道，完善资金保障

1.加大财政投入力度。目前财政转移支付是生态补偿资金的直接来源，也是最重要的资金来源。资源枯竭型城市由于长期向国家和社会无偿或低价提供了大量资源，为国家和社会经济的发展作出了巨大贡献，立下卓越的功勋。而目前此类城市既要面对城市转型又要进行生态补偿，财政压力之大可想而知。但从现实状况来看，中央财政投入明显偏低，应当加大对资源枯竭型城市财政投入的力度。

2.金融信贷政策。我们要充分发挥金融信贷在生态补偿方面的融资功能，实现资金来源的多元化。利用国内外政策性银行的力量，以低息或无息贷款的形式为有利于生态环境建设的项目争取资金，从而加快生态补偿的进程。

3.社会捐助和市场参与。我国应积极争取国际社会捐助和国际相关组织的支持，如全球环境基金，联合国环境署。同时调动社会大众参与生态补偿的积极性，既然我们可以通过发行福利彩票、体育彩票来支持我国的福利事业和体育事业，那么我们也可以考虑发行生态彩票来支持生态建设。在一些发达国家，通过发行生态彩票进行融资制度已经非常完善和成熟，值得我国借鉴。

4.促进资金合理有效利用。我们除了要拓宽资金的筹集渠道，更要注重资金的有效利用。要改变以往的“重拨款，轻管理”的态度，完善相关的监督机制和考核机制，对资金的流向进行跟进考核和绩效评价，做到高效利用资金，避免重复建设和浪费。

(三)完善资源税税收政策，加快资源税改革

目前在新疆的税改明显带有试点色彩，其他资源枯竭型城市尚未出台相关税改政策，资源税征收仍按以前的“从量计征”，并未考虑能源价格波动对税收的影响。因而我们要加快制定出台对于资源枯竭型城市的税改政策，以支持城市转型和生态补偿机制建设。

(四)建立生态补偿的统一协调机构

针对我国生态环境保护管理涉及部门广泛且各部门之间权责不明、职权交叉、效率低下的现状，建议由环保部门牵头，相关部门参与，明确各自职责，建立专门的统一协调机构推进生态补偿工作，全面负责有关生态环境补偿的相关事项。

参考文献：

[1]黄霞,彭赟.我国资源枯竭型城市转型中生态补偿机制的构建—以湖北省大冶市为例[J].中国矿业,2009,(2).

[2]车环平.我国生态补偿机制存在的问题及对策[J].重庆科技学院学报,2009,(7).