权力制约模式研究

曹延汹， 魏玉凤， 孟艳杰

(沈阳工业大学 思想政治理论课教学科研部， 沈阳 110870)

一、权力制约的历史性研究

1. 古希腊民主中的权力制约

权力制约的思想集中体现在古希腊的雅典民主政治中。在雅典城邦民主政治中，公民大会拥有立法权，执政官拥有行政权，陪审法庭拥有司法权，它们都有各自的权力范围和独立职能，同时又受其他机构的制约。公民大会是最高权力机关，议事会则是公民大会的常设机构，负责向公民大会提出议案并执行大会决议；议事会与执政官共同掌管整个城邦的行政事务；陪审法庭是最高审判机关，并对公民大会决议具有最后的审核权。从纵向上看，公民大会是权力的核心部分，其他机关都向公民大会负责，并受公民大会制约，这是雅典民主制的本质所在。从横向上看，行使国家立法、行政和司法权力的各部门之间形成了分工明确、权力有限、互相制约、力求平衡的关系。雅典分权与制衡的政治体制对近现代西方资本主义国家的三权分立制度产生了深远的影响。

2. 资产阶级民主中的权力制约

西方资本主义国家民主实践中的权力制约都是各国根据本国国情构建的权力制约机制，主要是以公民基本权利限制政府权力，以权力分工防止权力集中，以权力制衡遏制权力滥用，以外部多元监督保证权力公开，通过权力有限、权力分享、权力制衡和权力公开而形成完备的制约体系。

第一，用权利制约权力，建设公民社会。用权利制约权力的机制是民主社会所独有的一项治国战略，它的主要含义是在正确理解权利与权力关系的基础上合理地配置权力，使它能够起到一种限制、遏制权力被滥用的作用。卢梭设想：“全体人民定期集会而成为主权者共同体来决定公共事务，是阻止政府篡权及蜕化倾向的办法。”[1]132-134孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[2]154

第二，通过政党政治实现对权力的制约。在西方资本主义国家政治制度中，政党政治主要体现为通过结成具有相同的政治、经济利益诉求的政治团体——党派来影响或实现该国的政治统治。在资本主义国家的运行过程中，政党政治已经深深影响和制约着立法、行政和司法等各个部门的运作，形成了一套固定的机制。以美国为例，两大政党最主要的作用就是物色、推出能够接受本党价值观念和政策主张的、为选民所乐于接受的、富有竞争力的候选人；招募竞选班底，筹措竞选资金，大肆造势以赢得选民支持；最终通过本党候选人当选政府各类公职来实现对美国政坛的影响和控制。因此，美国的政党实质上参与了美国立法、行政和司法权力的具体运行，进而成为美国权力制约体系中的一股重要力量。

第三，用权力制约权力，构建权力之间的他控机制。以权制权在美国得到了最好的运用，并成为民主国家权力制约发展的一种趋势。在美国，虽然立法权属于国会，但总统有权否决国会立法，发布拥有法律效力的行政命令和立法倡议。法院有权宣布国会制定的法律违反联邦宪法。行政权属于总统，但是行政机构的设置和所需经费须由国会批准，国会还有权监督行政执行情况、经费开支和官员行为。美国最高法院可以宣布总统发布的行政命令、行政机关颁布的规章条例违宪，还能通过案件判决对宪法作出新解释，扩大或限制总统的权力。司法权属于法院，但法官由总统提名并经参议院同意后任命，最高法院法官的人数和联邦其他法院的设立均由国会决定，总统亦可施加影响。国会可以通过批准对法官的任命或弹劾的办法来改变法院的组成。国会和各州一起，可以用宪法修正案推翻最高法院的裁决。三权分立与权力制衡作为资本主义民主制度的一项原则，为现代资本主义国家所广泛采用。

3. 社会主义民主中的权力制约

第一，合理分权，用权力制约权力。批判的武器不能代替武器的批判，物质力量只能依靠物质力量去摧毁。对权力的制约和监督必须依靠与之相对应的同样具有强制性的物质力量，即“以权制权”也应成为社会主义国家权力制约的最好选择。用权力制约权力这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种相互监督制约的关系。社会主义民主中的分权主要表现在以下方面：(1)党政分开，这是我国权力配置中最重要的分权问题。(2)立法权、行政权和司法权要有合理的配置。(3)政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。(4)集体决策与个人分工负责相结合。(5)中央与地方的分权。

第二，制定法律，用制度制约权力。用制度制约权力，就是通过建立健全国家的法律、法规等规章制度，达到制约权力、防止权力被滥用的目的。具体来说，社会主义民主中的制度制权主要表现在以下方面：(1)健全党内民主制度。(2)党必须在宪法和法律范围内活动。(3)把民主与法制结合起来，使法制成为民主的保障。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制”，“做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”[3]146-147。(4)实行国家公职人员财产申报制度。(5)推行政务公开制度，从根本上铲除滋生腐败的土壤。

第三，以德治国，用道德制约权力。用道德制约权力这一机制的含义，主要是指通过学习和教育的方法使社会对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立正确的权力观，培养他们勤政廉政为公共利益服务的意识和品质。“权力主体道德自律的目的在于其行政行为的公正性和自觉性，因此权力主体道德自律的关键是以德行政。以德行政，必须从公共行政领域中的道德建设入手。”[4]社会主义民主中以德制权的主要内容包括：(1)加强对公职人员进行马克思主义世界观、人生观和价值观的教育。(2)培养公职人员树立正确的权力观。(3)对公职人员进行优良传统教育。

二、有效的权力制约模式及其基本原则

靠纵向权力监督与制约不会达到最佳效果，最高权力与基层权力在数量上的差距导致这种监督与制约具有局限性。在某种意义上，这是一种自我监督。在封建社会，天下是帝王的天下，从这个意义上来说，他应该具有监督与制约下级权力的极强愿望。但是这种纵向权力监督与制约具有两个致命的弱点：一是权利主体不会对自我进行有效的监督与制约，最多是自我反省，但不会主动让贤；二是自上而下地对基层权力进行监督与制约不是一对一的，而是一对多的，因而实现有效的监督与制约是不可能的，也是不现实的，这种自下而上的监督仍然来自上一级的权力赋予。因此，单个个体对政治权力的监督与制约会付出巨大的代价，最终造成个体的牺牲与屈服，而每个个体的屈服蔓延为整个社会的屈服，最终就会导致奴性社会的形成。中国古代封建社会的政治体制就是典型的奴性社会，只有人民被压迫到无以生存的地步，才会起来反抗，这也是对中国古代兴亡周期律的一种解读。政治文明的发展历史证明，横向权力制约机制才是最有效的机制，在横向政治权力的架构中应当坚持一定的原则。

1. 对等对抗性原则

所谓对等对抗性原则，就是指监督权力与被监督权力在力量上的对等性和在制度上的对抗性。在资本主义社会，对抗性监督主要表现为在野党或反对党对执政党的监督：(1)竞选是西方政党监督的一个重要内容，通过竞选决定议席的多少或总统职位的归属，从而决定执政党继续执政或我上你下、轮流执政。为了在竞选中获胜，在野党或反对党会集中所有力量、利用一切方式争取选民的支持，以期达到上台执政的目的。在野党的这些活动对执政党政府构成严重的挑战，内在地显示了在野党(反对党)对执政党政府的制约作用。(2)利用在议会(国会)中拥有的权力实现对执政党的监督和制约，其表现为：①利用议会中的立法权、议案审议权对政府实施牵制。②利用不信任议案或启动弹劾程序威胁执政党的执政地位。③利用质询或听证制度以及其他方式制约执政党。④通过“影子内阁”对政府起制约作用，这是英国经常使用且比较有效的一种形式。(3)通过新闻媒体实现对执政党的监督制约。(4)通过地方自治，在野党也可以发挥一定的制约作用。

由此可见，来自执政党外部的约束对执政党起着决定性的作用。在野党虽暂时未获得执政权，但却往往在议会中拥有相当的席位，它的目的就是要把执政党拉下台，从而自己上台执政。在野党的存在迫使执政党不得不谨慎施政，不敢滥用权力，也不敢懈怠，这本身就是一种对执政党的制约和威慑力量。因此，在民主国家政治实践中坚持对抗性原则，无疑是最有效的权力制约模式之一。

2. 利益监督性原则

古往今来，人们对权力的追求和向往并不仅仅在于权力本身，而在于利益。权力之所以重要，是因为它决定着人们能够得到的各种利益的范围及大小。可见，是利益而不是权力成为人们的终极目标，追求权力的目的在于追求权力所能带来的利益；权力与利益之间具有非常紧密的联系，权力之争必然是为了利益。可以说，利益是权力的原动力，而权力是创造利益、获取利益的有效手段。因此，要实现对权力的有效制约，利益监督性原则无疑是有效权力制约模式的最基本原则之一。

个体对权力的监督与制约有个体利益追求，对抗性权力监督有某种集团或其他权力实体的利益追求，没有利益追求就不会存在有效的监督与制约。但是，由于个体或某些团体不具备同等的对抗性，他们的监督与制约是没有力度的，不仅如此，即使掌握真理他们也会在对抗中始终处于劣势，司法中的冤案错案就体现了个体对抗力量的不足。西方的党派之争不仅具备同等的对抗能力，而且还有利益追求，因而其监督与制约也是较为充分的。

3. 坚持法治原则

坚持法治是实现权力制约的有效途径之一。无论是在哪一个层次上，人民要有效地监督和制约权力，所依靠的主要手段有两种：一是民主，二是法治。柏拉图认为，良好政体的根本原则应该是城邦受法律的支配，而不受个别统治者和特殊阶级或利益集团的支配，法律应处于至高无上的地位。亚里士多德认为，任何机构、团体或个人都不能取得绝对的权力，而要让权力受到限制，法治无疑是最有效的手段。要实现真正的权力制约必须坚持法治。国家要实行依法治权，充分地运用法律手段，以严密的法律制度来规范各种权力的运行轨道，使权力受到严格的制约。要严格依法办事，任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权，不管权力有多重、势力有多大都要和老百姓一律平等，违反了法律就要受到惩处。要树立法律的权威高于一切的理念，切实做到依法治权。

三、有效的权力制约模式对我国政治体制改革的意义

1. 构建合理的权力制约体系，为政治体制改革提供保障

第一，国家权力要进行适当的分工，才能实现权力之间的有效制约。对国家权力进行适当的分工是构建合理的权力制约体系的必然要求。恩格斯总结巴黎公社的经验时指出：“防止工人阶级自己的公仆蜕变为‘主人’趋势的根本、有效方法之一，就是人民掌握罢免权，可以随时撤换那些不称职的公社委员。”[5]13正如邓小平同志所说：“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[6]270

第二，构建权责统一的权力制约机制。有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中曾深刻地分析了这种状况：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的自上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告、批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”[3]328权力行使主体对自己行使权力所带来的各种后果要承担相应的责任，掌握多大权力，就应承担多大责任。

第三，健全法制，运用法治的力量制约权力。在社会主义初级阶段的中国，由于法律制度不健全，依法治国面临着严峻挑战。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[3]333因此，健全法制对于构建合理的权力制约体系具有极其重要的意义。

2. 实现向横向权力制约为主的转化，为政治体制改革提供方向

无论是中国传统的政治文化和政治实践，还是西方资本主义国家的民主政治实践，都把注意力放在如何加强对权力的监督这一问题上。在纵向权力监督方面，如果下位权对上位权进行监督，不仅理论上讲不通，而且在实践中也无法实现。最理想的纵向权力监督应该是上位权对下位权的监督，如果设计得当，这应该是最有效的监督。但它的缺陷就是上位权对下位权“监督不过来”，出现“管得着的看不见”的实践难题。

纵观资本主义民主政治发展的实践，由纵向权力制约为主逐渐走向以横向权力制约为主，是当今民主国家发展的趋势。杰斐逊提出立法、行政、司法三权分立并相互制衡以防止暴政，并且坚持联邦政府与地方政府纵向分权的主张。汉密尔顿则突出了三权相互牵制与平衡的原则，不仅要做到“三权分立”，还要确保三个权力部门的互相牵制、渗透、监督。因此，加强对权力的制约应该由纵向权力制约逐渐走向横向权力制约，这是目前世界各国在权力制约方面最有效的实践模式。我国当前正处于政治体制改革的攻坚阶段，因此，把握好权力制约模式改革的方向十分重要。

3.充分发挥民主团体的作用，为政治体制改革提供广泛的群众基础

要实现有效的权力制约，必须充分发挥民主团体的作用。在当代资本主义国家的政治生活中，民主团体是公民参与政治的一种重要形式和载体，并成为国家政治权力结构的重要组成部分。美国人特别热衷于基于共同利益而结成的各类社会团体，“世界上没有哪个国家比美国更加成功地把协会的原则适用于实现众多的目标”[7]。在西方资本主义国家，民主团体为公民提供了参与政治的机会，由于事关切身利益，公民更具有参与热情。民主团体的各种游说活动有助于公众了解真情，也有利于把公众关心的问题提上政府日程。民主团体在政府面前代表其组织成员，成为联系部分公民和政府的桥梁，使公众的愿望为政府所了解，这些都促成了权力运行过程的民主化和透明化。在民主团体自身不断规范的同时，也形成了与政府权力之间的相互制约。同时，代表不同阶层利益的民主团体的力量交互作用，虽然会付出降低效率的代价，却很好地发挥了对权力运行的制约作用，保证决策在考虑各方利益的前提下审慎作出，从而实现对权力的有效制约。“依靠人民的广泛参与和政治民主，这是中国反腐败最大的力量。民主是腐败的天敌。在政治领域中民主越广泛，公众监督的机会就越多，抑制腐败滋生、蔓延的政治压力就越大。”[8]72我国的社会主义政治体制改革是一场惠及13亿人口的民主改革，只有调动人民的积极性、主动性和创造性才能成功，因此，充分发挥民主团体的作用对我国政治体制改革具有重要的意义。

参考文献：

[1]卢梭.社会契约论 [M].北京：商务印书馆，1980.

[2]孟德斯鸠.论法的精神：上 [M].北京：商务印书馆，1961.

[3]邓小平.邓小平文选：第2卷 [M].北京：人民出版社，1994.

[4]刘琪.论权力制约的有效途径 [J].黑龙江社会科学，2009(1)：70-72.

[5]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷 [M].北京：人民出版社，1995.

[6]邓小平.邓小平文选：第1卷 [M].北京：人民出版社，1994.

[7]谭融.美国的利益集团政治理论综述 [J].天津大学学报：社会科学版，2001(1)：7-13.

[8]胡鞍钢.中国：挑战腐败 [M].杭州：浙江人民出版社，2001.