区域化党建及其功能定位研究

杜彬伟

(1．中共武汉市委党校中共党史和党的建设教研部;2．复旦大学，武汉430024)

区域化党建及其功能定位研究

杜彬伟1，2

(1．中共武汉市委党校中共党史和党的建设教研部;2．复旦大学，武汉430024)

区域化党建是在中国社会结构和社会意识发生深刻变革的背景下，由基层党组织工作实践而来的创新发展，是科学发展观在基层党建中的实践成果。它具有系统性、统筹性、网络性和社会性特征，担负着巩固执政、推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的重要战略功能。

中国共产党;区域化党建;基层党组织;科学发展观

改革开放后，随着社会结构的转型，新社会组织、新经济组织大量出现，社会分层逐渐演化，大规模的跨地区流动使得基层党组织的工作出现了淡化、弱化和党务化的倾向。同时，党的基层组织对新时期党建与中国特色社会主义社会发展的战略重要性在不断增强，而这也是新时期基层党建工作的两难困境。只有继续改革创新，加强基层党组织建设，才能走出这个困境，防止党的基层组织弱化，使其始终成为党和国家现代化建设的战略支撑点。区域化党建是在中国社会结构和社会意识发生深刻变革的背景下，由基层党组织工作实践而来的创新发展，是科学发展观在基层党建中的实践成果。

一、区域化党建的内涵

区域化党建是街道社区党建工作的延伸。早在1996年，中共中央组织部就印发了《关于加强街道党的建设工作的意见》，用于应对改革开放以来中国社会基层管理体制的转型。从1999年到2004年，中共中央组织部召开了四次关于街道社区党建的工作会议来研究如何加强新形势下的基层党建工作。

上海是最早开始对区域化党建进行实践和经验总结的地方。在《上海市委关于进一步加强区域性大党建工作的若干意见》中，其通过区域性大党建工作的指导思想和主要目标来界定区域化党建。区域性大党建建设的指导思想是：党委领导，行政组织配合，群众参与，条块结合，整合资源，形成合力，服务群众，凝聚社会。主要目标是以构建社会主义和谐社会为根本，以社区(街道)为网格，以“两新”组织、居民区自治组织为主要对象，以实现党的组织覆盖和工作覆盖、增强党建工作有效性为主要目的，整合与党建工作相关的各种资源，明确各部门、单位、群众组织、社会组织等在党建工作中的职责，形成区域性大党建的合力机制，促进基层党建工作不断取得新进展。

不同地区的党建工作者也在实践中对区域化党建进行了总结。有人认为，所谓区域性党建，是在经济和社会结构转型的进程中，顺应新经济、新社会组织迅速发展，人员流动性增强的趋势，以实现党的组织和工作覆盖、增强党建工作有效性为主要目的，通过理顺和完善基层党组织设置，有效整合资源，从而形成上下相通、左右联动，条块结合、以块为主的基层党建网络架构和工作平台。也有人认为，区域化党建是近年来提出和形成的一个党建工作新理念。它将经济学中的规模效应理论引入党建领域，从区域的角度对基层党建工作进行通盘考虑、统筹谋划、成片推进;在层级上，对基层党建工作实行中观管理，克服了宏观管理的不便和微观管理的缺失，较好地实现与上级党组织和一线工作的对接;在范围上，打破地域、产业和行业等限制，变点状推进为块状规划;在功能上，跳出“就党建抓党建”的圈子，整合各类党建资源和社会资源，变内循环为内外一体化循环;在机制上，以组织设置形式的创新为基础，推进党建工作内容和机制的创新，强调互动共商，倡导自主管理，激发基层活力。还有人认为，所谓区域化党建，就是在城乡经济社会结构转型的背景下，以保持党的先进性为目标，以实现党的组织和工作覆盖、增强党建工作有效性为主线，按照区域统筹的理念，在一定的区域范围内统筹设置基层党组织、统一管理党员队伍、通盘使用党建阵地，推进党的基层组织和党员队伍资源有机整合和优化重组，以实现组织效能发挥最大化、教育管理效果最优化、组织工作成本最低化和工作力量配备最强化。①这些概念分别来自：中共武汉市委组织部副部长宋远骆《推进区域性党建，构建基层党建工作新格局》;中共台州市路桥区委组织部长蔡伟《区域化党建模式探析——基于台州市路桥区的实证研究》;中共宁波市委政策研究室主任王建社《区域化社区党建工作中的几个问题》等文章。

以上这些概念从不同角度对区域化党建进行了界定，或是认为区域化党建是一种工作理念，或是认为区域化党建是一种工作平台和网络架构，或是认为区域化党建是一套具体工作方式，都从其中一个方面对区域化党建进行了总结，体现了党建工作者对区域化党建的实践总结。

本文综合基层党建工作者的实践经验和关于党的建设及基层组织建设的理论，认为区域化党建是指在一定的区域内，以区(县)委为领导，以街道(社区、乡镇)党组织为核心，通过灵活多样的组织设置、载体建设、活动方式等手段，科学统筹区域内基层组织党建资源和社会资源，实现区域内组织全覆盖和各领域党组织间的互联互动互促，形成一体化的基层党组织建设体系，充分发挥基层组织的巩固执政、推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，不断增强基层组织的战斗力、凝聚力和创造力。

区域化党建的概念包含几个方面的内容：一是区域界定。对于区域化党建首先要界定区域的范围，否则区域化中的“区域”就变得不可琢磨，区域化党建也就无法把握。区域化党建属于基层党建的范畴，因此它的区域应该是和党的组织层级相对应的街道(社区、乡镇)辖区，根据工作实践，区域化也正是在这一层面得以展开。二是主体界定。区域化党建的主体是街道(社区、乡镇)党组织和区域内的所有其他基层党组织，在城乡统筹方面，还包括相应的农村基层党组织。三是地位界定。在区域化党建中，街道(社区、乡镇)党组织处于核心地位，负责协调、统筹区域内所有的组织资源和社会资源。四是工作界定。根据不同区域的具体实际灵活多样的设置组织、建设载体和创新活动方式，科学统筹区域内的所有资源，实现区域内组织全覆盖，并促进不同领域党组织间的互连互动。五是功能界定。通过形成一体化的基层党建体系，发挥体系的整体功能，充分发挥区域内基层组织巩固执政、推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。

二、区域化党建的特征

区域化党建是基层党组织在党建工作中的探索和创新，它与其他基层党组织和传统的街道社区党建相比，具有鲜明的自身特征。

一是系统性。传统的基层党组织相互分离，垂直隶属，同一区域内的基层党组织几乎不相往来，而区域化党建是以某个基层组织为核心，其他基层组织相互配合、相互协调、相互补充，在同一区域内形成一个有机联系的体系。

二是统筹性。统筹指的是全面规划统筹安排。在区域化党建情况下，区域内各基层组织的党建资源由区域化党组织统一筹划，实现组织资源强的组织帮助带动组织资源弱的组织，实现通力合作、互帮互促、资源共享。

三是网络性。与企业、机关和学校为主的纵向党建方式不同，区域化党建基本上是以块为主、条块结合的网络化党建。区域内的基层组织包括企业、机关事业单位、“两新”组织等，甚至流动党员、离职党员、下班后党员等都可以作为网络上的一个节点参与到基层党建中来，这些组织和个体之间不是单纯的传统的领导、被领导的关系，而是平等协作、相互帮助的新型关系。

四是社会性。传统的基层党建主要是按照层级权限，做好“条条”之内的党务，区域化党建则是打破条条限制，统筹各种资源，以服务党员、服务群众为核心，全面考虑区域内的区域环境、区域治安、区域文化，协调区域内不同利益群体、不同阶层的关系，化解各种矛盾，引导和组织区域内的群众自我管理、自我教育、自我服务，特别是注重关注社会在某一时期内的突出问题。而突出社会性，也符合中国社会从单位制到社区制转型的需求，是区域化党建的突出特征。

三、区域化党建的功能定位

区域化党建是街道(社区)党建的延伸和拓展，对区域化党建进行功能定位，首先要明确街道(社区、乡镇)党组织的地位。《中国共产党章程》规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织行使职权。”根据党章和中央办公厅转发中共中央组织部《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》的有关规定，街道党(工)委和社区党支部(总支部、党委)是党在街道社区全部工作和战斗力的基础，是街道社区各种组织和各项领导工作的核心。据此，区域化党建的总的功能定位就是通过加强基层党组织的先进性建设和执政能力建设，始终保证党在区域内的领导核心地位。具体来说，区域化党建的功能包括：巩固执政、推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐。

1．巩固执政。党的十七届四中全会指出，“把执政能力建设和先进性建设作为执政党建设的根本任务。”它的内在实质是巩固党的执政地位。党的执政地位不是天然的，而是党在认清中国社会的发展规律，按照中国社会发展规律奋斗，最后由人民群众选择并赋予的。随着世情、国情、党情发生的深刻变化，我们党面临的执政、改革开放、市场经济考验、外部环境等考验更加复杂、更加严峻。应对这些考验需要加强党的建设，需要通过提高党的先进性和执政能力来完成。党的基层组织是党巩固执政的基本单位和细胞，它的作用发挥将直接影响政党的执政基础和政党权威。党的先进性系于党的执政能力和领导水平，党领导的伟大事业和中华民族的复兴系于党的执政地位。党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础。区域化党建是根据中国社会结构的变化和中国基层社会出现的新问题而产生的，其承担的全部工作和任务就是要体现巩固党的执政地位的要求。

区域化党建的首要功能就是巩固执政。区域化党建之所以能够巩固执政是因为它具有三种社会功用：一是整合社会的组织机制;二是协调社会关系的组织纽带;三是社会协商体系发展的组织力量。这三点表明，在中国政治与社会发展中，区域化党建是党提高执政能力和建设和谐社会的重要战略资源。从党建与和谐社会的关系来看，当前基层组织建设的主要任务就是推进区域化党建，增强基层组织的活力，使党组织在日益扩大、日益复杂的社会大舞台上展现力量。通过党实际工作成效的运转来获得中国社会的认同和支持，达到政党、国家、社会的统一，保证我们党长期拥有执政地位，而这需要区域化党建充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。

2．推动发展。党的建设必须按照党的政治路线进行，必须紧紧围绕党的中心任务展开。当前，中国社会的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾，但同时中国的发展呈现一系列新的阶段性特征。只有通过保证党的执政地位，不断提高党的执政水平和领导水平，紧紧围绕发展这一执政兴国的第一要务才能逐渐解决这一主要矛盾，从而推动中国社会的发展和进步。经济发展是发展的基本内涵，但不是所有的内涵，经济、政治、文化、社会四位一体的发展才是发展的全貌，经济发展是以政治、文化、社会的发展为制度前提、社会条件和精神动力的。

基层组织是推动发展的基本力量，但在不同领域和单位，基层党组织所发挥作用的内容是有差异的：农村基层党组织的作用是发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定;国有企业党组织的作用是建设高素质经营管理者队伍、人才队伍、党员队伍、职工队伍和增强国有经济活力、控制力、影响力;街道社区党组织的作用是服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定;机关党组织的作用是服务中心、建设队伍;高等学校党组织的作用是全面贯彻党的教育方针、培养社会主义建设者和接班人;科研、文化、卫生、体育和中小学等事业单位党组织的作用是做好思想政治工作、促进事业发展;非公有制经济组织、新社会经济组织党组织的作用是贯彻党的方针政策、引导和监督遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众、维护各方合法权益、促进健康发展。区域化党建就是要紧紧围绕发展这个要务，统筹区域内各种党建资源，实现不同领域、不同行业、不同阶层之间的协调互补，共同推进经济、政治、文化、社会的全面发展，在体制不断改革完善、社会持续稳定、政治文化不断提高中推进经济持续健康稳定发展，实现中国社会在新世纪新阶段的大发展。

3．服务群众。一个政党能否巩固自己的执政地位，关键在于能否得到广大人民群众的普遍拥护和支持，是否有广泛的群众基础。历史经验证明，只有始终坚持一切依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线，党才能始终立于不败之地。随着社会的发展进步，人民群众对党的要求和期望不断提高，党只有进一步密切同人民群众的血肉联系，更好地代表和实现人民的利益，才能继续获得人民认同、拥护和支持。通过区域化党建加强基层党组织的力量，不仅要实现“自组织”的功能，更重要的是通过“自组织”来更好地为群众服务，这是党加强基层组织力量的根本目的。

在传统的计划经济条件下，社会分层比较简单，群众利益比较单一。但在市场经济条件下，社会分层越来越复杂，群众利益越来越个性化和多元化。而要服务好群众就必须了解不同阶层、不同领域群众的需求，这首先提出了如何收集群众的利益诉求的难题。另外，随着社会的发展，一些新型社会群体和组织也不断出现和产生，甚至出现了能够发挥很大影响力的网络“虚拟社会群体”。面对这样的形式，传统的党建无法应对，而区域化党建则能够通过党组织的无限延伸，达到有群众的地方就有党员，有党员的地方就有党组织，有党组织的地方就有组织作用的发挥。区域化党建通过基层组织的创新，有效整合区域内“社会利益”，最大限度地代表最广大人民群众的根本利益。

4．凝聚人心。人心向背关系到一个执政党的生死存亡，关系到执政党所领导的建设事业的兴衰成败，只有凝聚人心，始终把广大人民群众牢牢团结在党的周围，才能夯实党的执政基础。凝聚人心要求党的基层组织坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，发动广大党员联系群众、组织群众、教育群众、团结群众，充分的理解人、尊重人、关心人，兼顾不同群体的利益。要做到凝聚人心，首先要兼顾个体和群体的不同需求，既要注重对个体的“雪中送炭”，又要关注群体的现实性和超前性的呼声;其次，要做到全方位地关心人，既要关心物质的、也要关心精神的，是对生活、工作、思想、政治、心理、健康等多方位地关心;再次，要做到多层次的凝聚，从领导班子到全体党员、到骨干队伍，使人民群众层层凝聚、逐层凝聚，进而实现整体凝聚。从组织形态上，区域化党建形成了一个纵向到底、横向到边的组织网络，这样的组织网络有助于基层党组织综合了解不同群体和个体精神的、物质的和生活的、思想的、心理的、健康的等各种需求。通过小到个体、大到群体的细致关怀，让人民群众产生对组织的依附感和归宿感。

5．促进和谐。《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和党的十七大报告明确指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务。作为唯一的长期执政党，中国共产党提出的促进和谐就是要把社会各阶层、各群体整合成一个为了党的事业共同奋斗的整体社会。

当前，随着经济利益分配的差异，中国社会结构的分化和社会分层已经出现并逐渐深化。一是社会差距开始横向扩展，在社会层面上表现出一定程度的社会分层态势;二是社会差距拉大，社会分层持续加剧，社会阶层之间出现分裂;三是公民对社会阶层出现自我认同的趋势。这样的态势对政治稳定和政权合法性构成了潜在冲击，如果不能够有效地整合社会，促进社会和谐，这些潜在的冲击就会演变成“显在”的冲突。对此，执政党只有通过各种手段和方式，注重关怀和扶助弱势群体，注重协调不同阶层和群体之间的利益关系和矛盾，拓宽自身进行阶层协调的各种渠道，疏通与多元化利益群体的联系，才能达到整合社会，促进和谐的目标。

为了构建社会主义和谐社会，党的十七大确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，其落实到基层党组织建设就是要推进区域化党建。促进和谐是区域化党建的基本功能。只有有效地保障每个区域的和谐发展，才能保障整个社会的和谐发展。构建社会主义和谐社会关键就在于基层的社会和谐。促进和谐的功能体现在通过区域化党建，基层党组织既能比较充分地表达、综合和协调区域内多数人的利益、愿望和要求，又能为区域内各种利益、愿望和诉求的表达提供充分的途径。总的说来，区域化党建为促进和谐提供了组织资源。

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1007-4937(2011)04-0022-04

2011-05-11

中共武汉市委组织部重点调研课题“基层党建新趋势”

杜彬伟(1973-)，男，河南安阳人，副教授，法学博士，博士后流动站研究人员，从事党建问题研究。

〔责任编辑：王雅莉〕