民间组织合法性标准探析

田勇军

(武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072)

民间组织发展的长期实践和成熟理论研究已经告诉我们，民间组织存在的必要性和正当性已无须论证。本文正是在此基础上，对民间组织理论的一个方面，即民间组织的合法性问题做一探讨。

首先要明确的是，作为研究对象的民间组织的合法性问题和民间组织的合法性，是两个不同的概念，尽管两个问题具有一定的关联。民间组织的合法性是要论证民间组织是合法的还是不合法的(主旨应当是论证民间组织是合法的)。民间组织是不是合法的要看国家的法律是如何规定的，以及各个组织的情况(是否符合国家法律的规定)。不是一个一以概之的问题。而民间组织的合法性问题是研究民间组织的合法性概念、相关的理论问题、法律规定及其面临的困境等问题。

民间组织是一个开放的概念，在不同时期，不同国家，不同的语境下有不同的称谓，如：公民社会组织(Civil Society Organization)、非政府组织(Non-Government Organization)、第三部门(the Third Sector)、民间团体(Civil groups)等[1]。本文所谈的民间组织是属于一般意义上的民间组织(Civilian Organization)，指由中国公民自愿组成，从事非营利活动的社会组织，包括法律意义上的社会团体和民办非企业单位*狭义的民间组织一般是指以根据现行法规在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位；广义的民间组织包括社区基层组织、农村专业协会、工商注册非营利组织、境外在华NGO等。本文的民间组织概念介于两者之间。详论参见：王名主编. 中国民间组织30年——走向公民社会[M].北京：社会科学文献出版社，2008：3-6。。民间组织的“民间性”决定了其既非政府组织,也非企业,也不包括由政府出资主办的纳入政府直接控制和管理的事业单位,以及其他的准政府组织[2]。当前我国民间组织的发展面临一些困境，包括来自外部环境和内部环境两个方面的困境。从外部来说，我国的民间组织面临与政府的合作与冲突的协调，主要表现在其从性质上的非政府性与现实中又难以摆脱政府控制的矛盾；支持资金的匮乏及政府资金来源的独大；国家有关民间组织的上位法缺位与政府法规的过于苛刻的限制；民间组织的非营利性特征与现实中的营利倾向的矛盾等。在内部环境方面，民间组织又难以摆脱管理中的腐败；自身管理水平的不高以及由此引起的能力低下等。从当下我国民间组织的发展现状来说，最主要的是外部环境的不利，很多情况下，民间组织的内部问题其实就是由外部环境引起的，而其中最主要的就是民间组织存在的法律环境。

一、民间组织合法性的解读

(一)对合法性的不同理解

合法性问题一直是困扰我国民间组织的一个难题，有学者经过调查认为，中国当前起码有80%以上的民间组织处于“非法”状态[3]。这样，从政府的角度来说大量的管理对象游离于其管理之外，处于失控状态。从民间组织来说，由于没有政府认可的“合法”身份而使自身的活动和权益无法得到保障。对于政府和民间组织双方来说，民间组织的合法性问题处理的得当与否会呈现两种截然不同的后果，即要么是“双赢”，要么是“两败俱伤”。

合法性是民间组织的无形资产之一，是其长远、稳定、有序发展的前提。对于民间组织的合法性，许多学者从不同角度做出不同的解读，当前主要的观点有以下几种：(1)认为对于中国的社团来说，其合法性包括两个同时具备的要件，一是获得政府的认可与信任，包括符合现行的法律并服从相关行政机关的管理。另一个是获得社会的承认与信任，不但是成员的认可，更重要的是社会公众的内心接受和支持[4]。相比较来说，后者是根本的。(2)该种理论是借鉴马克思·韦伯曾提出的合法统治的三个类型(合理型、传统型、卡利斯马型)的经典理论，把民间组织的合法性分为四个方面，即社会(文化)合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性。社会合法性以地方传统、当地的共同利益和有共识的规则或道理为基础，由于符合文化传统、社会习惯等组成的民间规范而具有合法性；行政合法性是一种形式合法性，表示社团由于遵守行政部门(国家机关或具有一定行政功能的单位)及其代理人确立的规章、程序而拥有的合法性；政治合法性是一种实质合法性，表示社团由于符合国家的思想价值体系而被承认享有的合法性；法律合法性表示社团由于满足了法律规则的规定而获得的合法性[5]。(3)与(1)中的分类相似，从获取政府合法性和社会合法性两个方面入手，不过在此基础上又把农村民间组织的合法性划分为四种情况：①强政府合法性、强社会合法性，包括政府选择的民间组织、社会选择的民间组织和村委会等。②强社会合法性、弱政府合法性，主要指农民自发成立、符合农村需求，受农民欢迎，但却没有进行民政登记获得法律合法性的“法外民间组织”。③弱政府合法性、弱社会合法性，主要指带有帮会性质的类似黑社会的组织及其他封建性的民间组织。④强政府合法性、弱社会合法性，主要指民间组织虽获得了法律合法性或行政合法性，但因为不适合社会需求而能力不足，效率低下，服务质量不高，很少开展活动，民众认同度低[2]。(4)该理论从实质合法性和形式合法性入手分析非政府组织的合法性问题，形成四种非政府组织性质：①正当性、合理性与合法律性都具备的非政府组织。②具备正当性、合理性但还不具备合法律性的非政府组织。③具备合法律性但正当性、合理性不足的非政府组织。④正当性、合理性与合法律性均不具备的非政府组织[6]。

(二)民间组织合法性问题研究评析

上述观点从不同视角，不同层面对民间组织合法性问题进行了细致的剖析，具有一定的理论价值和现实意义。

1.有利于人们从法律的角度认识民间组织的性质、内容和作用。民间组织不但存在不同的概念，范围宽窄各异，而且对其分类也有不同的理解，尤其是在处于社会转型时期的我国，民间组织的需求量大增和民间组织不健康发展的状况下，对民间组织合法性的多角度研究有利于我们对民间组织有一个全面、客观的认识和把握。

2.有利于有关民间组织的法律、法规的制定和完善。当前我国对民间组织规制的法律法规还存在着一定的问题，一是现存的法规即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《取缔非法民间组织暂行办法》等，仍然是政府以“父权”的管理态势，对民间组织严格限制、管理，没有体现法律是对公民权利保障和服务的理念。同时，对于公民宪法中规定的结社权，基本法律长期处于缺位状态。对民间组织合法性问题的深入研究，能够在一定程度上矫正现存的法规以及为今后有关的基本法，如《结社法》的制定提供理论储备。

3.有利于协调政府和民间组织以及公民个人的关系。对民间组织合法性问题的探讨，有利于包括政府在内的各方对民间组织运行的实然和应然合法状况有所了解，减少误解，促使社会各方资源得到充分的利用，有利于和谐社会的构建。

4.有利于民间组织的理性运作和发展。在法治社会，社会各个主体，包括民间组织，都应该主动把自己的行为纳入法治的轨道，民间组织合法性问题的研究，有利于各民间组织对自己有一个清醒的认识，从而摆正位置，依据其宗旨，理性、顺畅地发展。

民间组织合法性问题的研究，为其长足、健康的发展提供了有力的理论支持，但是，从社会现实的需求来说，这些理论还缺乏可操作性，无法指导具体的社会实践，难以解决当下急待解决的民间组织发展和管理中存在的困境。所以，很有必要对能够指导民间组织健康存在的标准做一研究。

二、 民间组织合法性的客观标准

笔者赞同从两个不同的层面来论述民间组织合法性问题。即把民间组织的合法性解析为“正当性(legitimacy)”和“合法律性(legality)”两方面。“正当性”是从更高的层面，即“自然法”的角度来论述合法性，意指一个行为或者一个事物的存在符合人们某种实体或程序的价值准则，以及其他非强制的原因，而为人们所认可或赞同，进而自愿接受或服从[7]。正当性反映了社会发展的客观规律，它不但是人们的行为规范，也是指导普通的法律、法规完善和用来衡量普通的法律、法规是否为“良法”的标准。在很多情况下，现实中的法律条文追求的价值和正当性的要求是一致的，因为正当性一般情况下就是现实中法律的追求和宗旨，但有些时候，基于法律的滞后性和立法主体不同的价值取向，现实中的法律会偏离正当性的要求，二者存在一定的张力。

评价人们的行为或者某项法律、法规是否具备“正当性”的标准，主要是人们心中的某种价值准则。由于价值准则具有多元性、主观性、高度抽象性以及评价主体的不稳定性，对“正当性”的评估就相对复杂。而且，在“合法性(正当性)”概念的政治哲学传统中，衡量正当性的基础包括“自然法”、“公共意志”、“代议制民主程序”，以及功能主义的“有效的服从”等[7]。这些正当性构成要素的抽象性更加剧了其评价标准的不稳定性。但是，民间组织的成立和活动要有明确的、可操作的依据，所以，从功利主义的角度，我们更为迫切的是要从“合法律性”方面来谈论“合法性”。在成文法国家,“合法律性”主要就是合乎法律的规定性。对民间组织的合法性可以有多角度的解读。

(一)合法性标准

有学者对民间组织的合法性提出了三个标准，即宗旨合法性、活动合法性和组织合法性。笔者认为，把该三项标准置换为宗旨不违法性、活动不违法性和组织合法性更为合理。

人是社会性动物，具有群体性特征，一个人总要属于不同范畴的某个或某些群体之中。结社是公民个人权利表达的另一种方式。而结社权和其他个人权利一样，属于“天赋”的、“自然”的，属于“凡是法律不禁止的，即是可以行使的”。当前来说，我们对民间组织性质的认识还存在一定的偏差，认为民间组织行使的社会权具有一定公权力的性质，从而认为其同公权力一样应该“依法活动”，而不是“法不禁止即可为之”。对于民间组织来说，宗旨是其目的和意志的表达，活动是其目的实现的手段，二者都是实体权利，只要不违背代表人民意志的法律之禁止性规定即可。相对来说，民间组织的组织形式属于其程序性义务，要符合法律、法规确定的程序和形式要求，所以必须依法组织。

1.宗旨不违法性。宗旨是关于存在的目的或对社会发展的某一方面应做出的贡献的陈述，宗旨不仅指明了其未来的任务，而且要阐明为什么要完成这个任务以及完成任务的宏观方向。活动没有宗旨或者宗旨不明确是很难保证不偏离方向的。民间组织本身具有中立性、自主性、灵活性、开创性、使命感等特点，其宗旨应当具有服务社会、服务成员的内容,应当不违背国家的法律，为社会一般价值观念所允许。政府可以引导、鼓励民间组织，促使其宗旨符合国家的期望和主流意识形态。民间组织宗旨不得违反国家法律的规定是底线，不过，现实中很多民间组织的宗旨应该是符合国家的主流意识和社会的价值观的，不然其很难有社会支持的基础。

我国《社会团体登记管理条例》第一条规定“为了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，促进社会主义物质文明、精神文明建设，制定本条例”和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第一条规定“为了规范民办非企业单位的登记管理，保障民办非企业单位的合法权益，促进社会主义物质文明、精神文明建设，制定本条例”。这些条文其实就是对民间组织宗旨的规定。我们知道，有关民间组织的法应该是对宪法中公民结社自由的进一步具体化，是对公民结社权的保护。如果依据“正当性”标准来衡量的话，对民间组织宗旨的有关法条应该加以修正。例如其中的“加强管理”规定体现了政府的优势地位，处于管理主体，社会团体属于管理的客体，被管理者；宗旨中对促进社会主义物质文明和精神文明的规定大而空，且促进物质文明和精神文明也并非某一部法律或法规的特性；在民办非企业登记管理条例中把规范登记管理置于服务于公民的结社权之前，颠倒了位序。宗旨的不当必将对整个法律、法规的内容产生根基性的影响。

2.活动不违法性。结社权是公民个人权利的延伸，是公民的基本权利之一。公民行使结社权所组成的民间组织，只要不侵害国家的、社会的公共利益和他人的合法权益，只要不违反法律、法规的明令禁止即是合法的，所以，民间组织的活动应具有不违法性。

我国《社会团体登记管理条例》第4条规定“社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策,不得反对宪法确定的基本原则,不得危害国家的统一、安全和民族的团结,不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益,不得违背社会道德风尚”。其实就是对社会团体活动的规定。所有的社会团体的活动都不能违背这项规定。该规定的限制过于严格，例如其中规定的“国家政策”也是社会团体活动的根据是不太合理的，尽管法律和国家政策都是人民意志的反映，在很多时候是一致的，但是，从效力来说，国家政策也要遵守和服从国家的法律、法规。再者，基于剥夺公民权利事项的“法律保留”原则，政策只是对国家宏观发展的规定，它没有剥夺公民结社权利的权限。最后，政策是易变的，而如果社会团体的活动要随政策的变化而变化，那么社会团体的本质特征——“非政府性”、“独立性”将荡然无存。再者，对于“社会道德风尚”要有主管机关对其做以宽泛的解释。比如我们可以成立为在押犯人权利提供服务和救助的民间组织，但是却不允许设立为性工作者提供医疗、避难等救助服务的组织，除了我们认为性工作者应受到道德的谴责原因之外，在法律上这种规定完全是站不住脚的。违背道德和违反法律也是两个不同的概念，不能用违背没有强制力的道德作为法律上限制的理论支撑。所以，对民间组织活动的合法性要做有利于民间组织的解释，除了对不合理的法律规定做宽泛的解释外，就是适时的修改法律，使其符合法理和社会发展逻辑。

活动不违法性的要求涉及非常广泛的领域。既要不违反民间组织管理的相关规定,也应当遵守民间组织所从事专门领域的法律法规。民间组织在对外要依法开展符合自己组织宗旨的活动。在对内管理上,要不违背国家的劳动、社保、财务、统计等法律和政策的要求[2]。基于民间组织的非营利性特征，尽管其可以成本价为原则进行收费，但其绝对不能以营利为目的，这是民间组织赢得良好声誉的原因，而当前现实中一些民间组织，如基金性学校、医院的实质营利活动不但有损民间组织 “服务公益”的形象，也为政府的强势管理留下了口实。

3.组织合法性。组织合法性是指民间组织作为一个独立的组织存在,必须符合法律规定的条件并且采取法律所要求的形式,办理必要的成立手续,具有独立的法律人格和合法的法律地位[2]。

依据我国现行法律,一个独立的组织必须进行登记才具有合法性,否则属于非法组织。而登记的条件不但具备法人要件，还有类似公司法对公司成立的最低条件规定，如成员人数，活动资金限制，这些过于苛刻的条件严格限制了公益性民间组织存在和服务社会效用的发挥。同时，现行立法规定双重管理体制，其实就是为了对民间组织的发展进行限制,但限制并非禁止。如果限制达到了禁止的程度,不仅性质条件的正当性、合理性令人质疑,而且其实际效果只能是导致大量具有宗旨合法性和活动合法性的民间组织因不能取得组织合法性而以非法的状态存在。如此反而不利于将民间组织纳入政府管理与监控范围,不利于引导民间组织有序化发展[2]；其次，同一区域同一性质的组织只批准一个之规定，也是不当限制的表现，因为民间组织的非营利性和公益性特征说明了其不存在竞争甚至还是合作关系。从某种程度上说，民间组织应该是多多益善，而非由政府强行调节，限制发展；还有就是规定曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚者不得作为社会组织成立的发起人、拟任负责人。这显然是对“一次盗窃，终身是贼”谬论的贯彻，以前受到过刑事处分，并不能说明现在他(她)就永远道德沦丧，不具备常人的道德素质和业务能力。

这些都是民间组织合法所面临的现实法律规定的困境。而在构建法治社会的今天，我们所能做的就是，鼓励相关主管机关对其做宽泛的理解，同时在必要的时候制定法律或者修改行政法规。对民间组织而言，应该以现行法律为对象而衡量自己是否符合这三个标准。总之，现行法律会不断的发生改变，不断地完善，但是，这三个标准是客观的，相对稳定的。

(二)民间组织合法性标准之意义

当前，随着人权意识的高涨和人权内容的不断完善，民间组织有了一定的发展，对民间组织合法性问题的研究也日趋增多，但大多是对单纯的法律条文的分析、评价，或者是从民间组织登记、注册角度分析，对民间组织存在的客观的合法性标准的研究并不多。把民间组织合法性的标准界定为宗旨不违法性、活动不违法性和组织合法性不但有助于引导理论研究面向现实问题，具有问题针对性，避免过于空泛，而且在实践中对民间组织的管理者和国家政策的制定者具有一定指导意义。

1.为民间组织合法地生存和发展提供多角度的思考。民间组织要意识到合法性的要求是多方面的，宗旨不违法性、活动不违法性和组织合法性这三方面是并行的、都要具备的条件。并不是仅仅因为有了组织合法性，被注册了，被政府主管部门认可了就万事大吉了。已经取得组织合法性的民间组织要意识到注册了意味着一方面具有了独立的法律资格，在法律上具有一定的法律地位。但另一方面也意味着将自己纳入了政府管理和规制的对象，因而要坚守自己的宗旨，并严格按照法律的要求进行活动。反之，如果被注册后偏离甚至是违背自己的宗旨，那么，它可能就丧失社会正当性、失去社会支持。如果活动不合法，会面临行政主管部门的监督和民众的检举而被取缔。

2.给民间组织自我发展提供理念上的支持。了解民间组织合法性分解的三个方面，尚未取得组织合法性的民间组织应当在努力做到宗旨不违法和活动不违法的情况下，还要尽量谋求组织合法。要做到组织的合法性应从两方面着手，一是按照法定的申请注册程序向行政主管部门提出申请，同时还应当积极利用一切途径向公众宣传自己合法的宗旨、自己合法活动的具体方式，以便扩大影响，取得更多的理解和支持，尽快获得组织合法。

3.可以解释目前我国社会如此之多的不具有组织合法性的组织存在，而并没有被取缔的原因。一方面，民间组织的合法性分解为或者说表现为宗旨不违法性、活动不违法性和组织合法性三个方面，而组织合法性有时候其实很难判断，比如一些挂靠组织。这些民间组织不是凭空出现的，总会与某些已经取得组织合法性的组织具有某种联系，因此一般都可以找到一些挂靠关系。另一方面，非法并不是违法，仅仅不具有组织合法性的组织如果并没有从事违法活动，行政机关很难取缔，甚至可能行政机关根本就不会发现这些组织的存在。因为既然未经登记注册，这些组织就从来没有进入行政机关的规范与管理之视野，因此也无法取缔，或者说不存在取缔的问题。事实上，我们很难发现行政机关取缔过一个没有从事违法活动的非法组织。

4.为国家和政府引导民间组织合法有序发展、进行管理和开展决策提供理论支持。当代中国处于社会转型时期，特殊时期出现的利益关系变化导致的公共需求的多元化，使得民间组织大量出现，这也促使国家和政府必须在公共政策方面作出调整。由于民间组织在当代社会生活中所起的积极作用和民间组织蓬勃发展的事实，国家意识到应当鼓励民间组织发展。但由于我国传统的行政主导的体制，以及特殊的国情，国家和政府对民间组织的发展又持一种不信任的态度，担心民间组织发展导致无序和不受控制。这是一种矛盾的心理。在这情况下，尤其要提供一套理论和制度，能够既鼓励、引导民间组织发展，又对其在法律范围内开展活动进行控制。意识到民间组织合法性的三个方面，可以有意识地引导民间组织发展：一方面，在法律形式上给民间组织办理合法的手续，使其具备组织上的合法性，从而将宗旨合法的民间组织纳入规范管理的轨道；另一方面，在活动上严格要求，规范管理，对违反活动不违法性的民间组织予以事后的惩处。

5.促进国家对民间组织管理的法治化和法制的合理化。这三个方面合法性的标准不但能够为民间组织指明利害关系，为相关主管机关提供执法标准，同时，由于该标准的客观性、科学性、不随法律、法规的变化而变化的稳定性，其在客观上也能够为我国立法的完善提供科学的理论指导。

参考文献：

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