俄罗斯违宪审查模式对中国的启示

康琳娜

(黑龙江大学 法学院,哈尔滨 150080)

俄罗斯违宪审查模式对中国的启示

康琳娜

(黑龙江大学 法学院,哈尔滨 150080)

在各国的宪政实践中,每个国家究竟采取哪种违宪审查模式,并不是一种随意的选择。俄罗斯结合本国的历史背景、政治体制与法律传统等各种因素最终选择了宪法法院模式的违宪审查机制,并在实践中发挥了巨大的作用。就我国目前情况而言,不能照搬俄罗斯的违宪审查制度,但在俄罗斯宪法法院的确立进程中充分体现出的尊重和遵循自己的文化传统、政治体制和历史现实的态度,却值得我们借鉴和研究。

宪政;违宪审查;审查模式;宪法法院

宪政是人类政治发展到一定阶段的产物,也是人类政治文明的共同成果。实践证明,有宪法绝对不等于有宪政,即使有一部制定良好的宪法,“如果不创造相应的条件使之成为至上规则,或在隐藏于良宪规范背后特定人的动机和心态中缺乏起码的实施诚意,那么,作为宪政表现形式的宪法,也只能仅仅是表现形式而已”[1]。然而,令人遗憾的是,在当前的我国宪法学界,对于诸如“宪法监督”、“宪法保障”、“违宪审查”、“宪法诉讼”等概念还没有真正厘清,这就使得理论研究与司法实践产生困惑,尤其更有很多学者将“宪法监督”与“违宪审查”交替使用,造成了概念上的混乱。为此,笔者认为,建立完善的违宪审查制度的前提是必须弄清违宪审查的含义,而此一前提的实现在于厘清上述几个概念的关系,尤其是“宪法监督”与“违宪审查”的关系。

一、违宪审查之概念解析

关于“宪法监督”与“违宪审查”的关系,一种观点认为,宪法监督与违宪审查应该是相同的,或者重合度比较高,无实质性的差别。与此相反,另一种观点则认为宪法监督与违宪审查是两种不同的制度。相较上述两种观点,笔者较为赞同杨心宇先生的主张:“违宪审查是宪法监督框架中最为重要的一个分支”,它处于“整个宪法监督体系中的核心地位”。因此,宪法监督的概念大于违宪审查的概念,前者涵盖后者。宪法监督是为保证宪法实施所采取的各种办法、手段、措施和制度,而违宪审查是保证宪法实施的一种具体手段,是一种最有效的宪法监督方式。基于以上阐述,笔者认为违宪审查系指特定的国家机关依据宪法,按照一定的程序,对法律、法规和行政命令等规范性文件以及国家机关、政党、社会组织的行为是否符合宪法进行的审查和裁决。具体分析这一概念,主要包含以下要点:

1.违宪审查的主体是特定的国家机关。审查立法机关的立法以及国家机关、政党、社会组织的行为是否违宪,是非一般人、一般机关所能承担之职。违宪审查机关必须具有极大的权威,必须具有特殊的宪法地位,这也是违宪审查机关必须直接渊源于宪法规定的原因。不具备这种地位,它就不能承担宪法保护神的角色。考察当今世界各国的宪法实践,违宪审查的主体机关主要有代议机关、司法机关与专门机关三种类型。

2.违宪审查的客体是某些法律和行为。关于违宪审查的客体,各国宪法有不同的规定,但主要包括法律的违宪和行为的违宪。“宪法是一级规范,它不仅对次级规范而且对组成政权的人们某些活动也发生效力,这些活动是在其以‘官员’的范围内而为的。”[2]因此,“凡是与宪法相违背的次级规范都可以成为法律违宪,而组成政权的人们的违宪行为即为行为违宪。对于行为违宪的范围,必须是在其以‘官员’的范围内而为的。也就是说,行为违宪的主体应为具有一定公共权力的国家机关、政党、社会组织。个人只有在实施公务行为时,即以‘官员’身份实施的行为才能成为违宪审查的对象”。而“若将公民作为违宪的主体,既不符合宪法监督制度的含义,也会冲淡违宪的严肃性,而且理论上必然造成违宪与违法概念的混淆”。

3.违宪审查的进行应当遵循一定的程序。程序是“法律的生命形式,因而也是法律内部生命的表现”,“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”。因而,制定并遵循一套完善的违宪审查程序是实现违宪审查制度的入口。

4.违宪审查的目的是判断被审查的客体是否符合宪法。违宪审查是维护宪法最高权威的最重要手段,因此审查始终以“宪法”为终极标准,这里的“宪法”既包括宪法条文规范,也包括宪法的精神。

5.违宪审查机关对被审查的客体的合宪性所做出的裁决具有法律效力。对某一法律或行为是否违宪的监督手段应当是多种多样的,任何政党、组织、个人都有监督宪法正确实施的权利和义务,都可以对违宪的立法和行为提出批评,甚至可以进行抗议。但这些反对措施都不具有法律意义,都不能最终回答某些立法或行为是否违宪,只有违宪审查机关的审查结论才能最终从法律上解决这个问题[3]。尽管世界各国违宪审查的主体机构不一致,导致其各自所做出的裁决效力也存在明显的差异,但是作为唯一有权审查法律或行为合宪与否的国家机关,它们所共同拥有的特征就是:裁决违宪的法律与行为无效。

二、俄罗斯违宪审查模式的确立及运行实践

违宪审查制度的模式从整体上讲,主要包括代议机关的审查、美国式的普通法院审查和专门机关的审查三大类型。由于历史背景、政治体制和法律传统等因素的差异,在各国的宪政实践中,每一个国家究竟采取哪一种违宪审查模式,并不是一种任意的主张或随意的选择,而是依据自己国家的具体国情,结合本国的历史背景、政治体制与法律传统等各种因素进行综合判断的结果。

1.俄罗斯违宪审查模式的选择路径。1917年俄国十月社会主义革命胜利以后,于第二年颁布了世界上第一部社会主义宪法,其中明确规定,全俄苏维埃中央执行委员会为苏俄国家“最高立法、号令及监督机关”(第 31条),“负责监督苏维埃宪法、全俄苏维埃代表大会及苏维埃政权中央机关各项决定的实施情况”(第 32条),从而确立了由最高国家权力机关负责违宪审查的制度模式。在接下来的苏联1924年宪法、1936年宪法中,均沿袭了这种传统。1977年宪法同前三部宪法相比,在违宪审查方面有了一定的进步,规定由最高国家权力机关及其常设机关 (苏联最高苏维埃及其主席团)共同行使违宪审查权。但是,纵观前苏联七十多年的宪法实践表明,无论是由最高国家权力机关,还是最高国家权力机关的常设机关进行监督,效果都不理想,违宪事件屡有发生,未能得到应有的审查和纠正。特别是 1936年宪法刚刚通过的第二年就发生了“大清洗”(Большаячистка),这次运动的许多做法都是违宪的,给国家带来了不可估量的损失,然而当时的苏联却没有一个行之有效的违宪审查机制进行干预,只能束手无策。宪法实践过程中,最高权力机关从未开会审查过自己的某部立法是否合宪,而且最高权力机关也不经常开会,每次的开会时间又很短,议程较多,根本无暇顾及违宪审查工作。因此,改变这种违宪审查模式成为大势所趋。经过两次修改补充的 1977年苏联宪法规定,由宪法监督委员会协助最高国家权力机关履行违宪审查职能。虽然宪法监督委员会的独立性差,它的很多决议实际上得不到执行,不能成为医治国家弊病的“万能药方”,但作为一个专门的违宪审查机关,它的工作为日后俄罗斯联邦宪法法院的建立开辟了道路。

在批判、否定苏联七十余年发展道路成为社会主流意识形态的背景下,走西方发展道路在俄罗斯独立之初几乎成为社会的“共识”。然而,具体选择一种什么样的国家未来发展道路,却没有达成“共识”。据社会学调查资料显示,1990年有 32%的人主张模仿美国模式,只有 17%的人主张模仿德国模式。具体到违宪审查模式的选择上,美国的普通法院审查制度已经深入人心。但是,最终“俄联邦的宪法诉讼领会和接受了主要是来源于德国宪法法院实践及活动的欧洲模式的基本特征”[4]。为什么俄罗斯选择了以德国为代表的宪法法院模式的违宪审查机制,而没有选择曾经顶礼膜拜的美国式的普通法院违宪审查模式呢?究其根源,笔者认为以下两点原因决定了俄罗斯违宪审查制度的选择:

第一,若按目前通行的划分法系的方法把世界各国的法律归为两大法系——大陆法系和普通法系,则俄罗斯的法律应归入大陆法系之中。大陆法系是以罗马法为基础而发展起来的法律的总称。因此,大陆法系国家的法律实践或法律意识应该具有罗马法的历史传承,俄罗斯就具备这方面的特点。俄罗斯人是东斯拉夫人的主要组成部分,在东斯拉夫的国家将要形成时,东斯拉夫人同已进入封建社会的,经济、文化已有高度发达的东罗马帝国 (亦称拜占庭帝国),有十分频繁、广泛的交往,东斯拉夫人正在形成的国家在方方面面受到了深刻、巨大的影响,尤其伴随着基督教 (后来的东正教)的传入,均为罗马法进入俄罗斯打下了基础。罗马法通过基督教会的方式逐渐深入到罗斯社会中,“甚至说是主要途径,这种影响之重要不仅在于它把新的法律准则带进罗斯的律法里,还因为它带来了构成法律意识的基础的一般法律概念与法律定义”[5]。除了与罗马法的历史渊源之外,俄罗斯还具有大陆法系的其他特点,如 1200年《罗斯真理》——第一部成文法典诞生以来,俄罗斯就一直坚持利用成文法调整社会关系,不承认“先例约束原则”。而且,法学家在社会中具有较高的社会地位,这一点在法官和学者的互相关系上得到了验证,英美法系国家的学者研究法官的言论,并给这些言论加以注释,但大陆法系国家的学者研究立法者的言论,并给以注释,法官则研究这些学者的学说,有时还要向他们请教问题。“法系是滋生法律文化、形成法律环境的关键性因素,在法律制度移植过程中,移植国和继受国同属于一个法系会使得移植的成功概率增大”,因为“制度的移植如同树木的移植一样,要充分考虑土壤和环境要素,否则很可能会产生‘橘生淮南则为橘,橘生淮北则为枳’的后果”。因此,俄罗斯选择同大多数大陆法系国家同样的宪法法院审查模式就成为一种可能。

第二,俄罗斯缺乏司法权独立的历史根基。美国的三权分立体制中法院具有特殊的地位。美国传统的法学理论认为,司法权在分立的三权中最弱,无法对抗其他两权,故要求它能够自保,免受其他两权的侵犯。为了与强大的立法部门、行政部门相抗衡,必须保持司法独立和三权分立,司法机关必须掌握违宪审查权作为对抗的武器。而且,美国的司法权处于优越地位,法院和法官的地位崇高,社会对法院和法官非常尊重和信任。普通法院能够承担起宪法监督的职责。而在俄罗斯,鉴于国家主义的政治法律传统,国家立法权力具有最高性与统一性已经是俄罗斯文化血液中根深蒂固的观念,美国法治理论中的权力分立的观念,在俄罗斯的政治法律理论中更多地被认为行使国家权力的诸种机关之间的权限分配,而非权力之分割。在俄罗斯历史上,司法权一直处于弱势地位。这种情况一直持续到上个世纪 80年代中期。虽然这其中有过一些带有改革性质的举措,但大都浅尝辄止。尽管始于 80年代中后期的司法改革尝试过一些改变,但由于各种原因直至苏联解体也并未完全予以解决[6]。苏联解体后,为了建立与新的国家制度相适应的司法制度,俄罗斯最高苏维埃于 1991年 10月 24日批准了时任总统叶利钦提出的《俄罗斯司法改革构想》,司法改革提上日程。但有些学者坚持认为:“俄罗斯目前法院的地位极为低下,就像法官的素养一样”,可见,俄罗斯司法机关威信的树立直至真正实现司法权独立还需要很长的一段时间,设立专门机关进行违宪审查不失为上策。

2.俄罗斯宪法法院在违宪审查中的作用。从 1991年创建到今天,宪法法院作为俄罗斯违宪审查机关发挥了巨大的作用,在俄罗斯宪政体制中的地位也更显重要。普京在庆祝俄罗斯宪法法院成立十周年大会上的讲话高度评价了宪法法院的作用,他指出:“过去的几年表明了在俄罗斯联邦建立宪法法院——对我们来说是一种全新的法律制度的决定是多么正确而合理。”“今天,因为有了宪法法院,我们就有了有效捍卫我们的宪法规定的民主的国家制度、联邦制国家结构、统一的经济空间和经营自由的工具。而最重要的是,公民的权力和自由。在这方面我不能不指出,因为有了宪法法院,我们今天就有了足够有效地捍卫宪法本身的工具。”结合俄罗斯联邦宪法第 125条及运行实践,笔者认为,俄罗斯宪法法院在违宪审查方面主要发挥了如下作用:

第一,对法律文件进行合宪性审查。俄罗斯宪法法院在运行的近二十年时间里,在法律文件合宪性审查方面发挥了巨大作用,尤其是在清除俄罗斯作为苏联加盟共和国时期制定的法律条款与 1993年现行宪法相抵触的危害方面意义更是重大。

第二,对职权纠纷案件的审理及国家机关行为合宪性审查。来自于各方面的针对俄罗斯现行宪法最集中的批评就是关于总统权力过大、三权失衡的问题。按照现行宪法的规定,俄罗斯总统有立法动议权 (第 104条);对总理、法院法官、总检察长和央行行长的任命权、有权主持联邦政府会议 (第 87条);可以利用协商程序解决俄罗斯联邦国家机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关之间,以及俄罗斯联邦各主体国家权力机关之间的分歧 (第 85条);俄罗斯联邦总统有权发布命令和指示,且必须在俄罗斯联邦全境执行 (第 90条)等,俄罗斯俨然成为一个“超级总统制”的国家。这种使总统处于政治权力体系核心地位的制度在取得成效的同时,也为总统违反宪法、侵犯其他国家机关权力提供了潜在可能。倘若总统一旦侵犯了其他国家机关的权力,就势必引起职权纠纷,从而影响俄罗斯整个政权体系的稳定。作为宪政秩序的捍卫者,俄罗斯宪法法院在调解总统与其他国家权力机关的职权纠纷、维护宪法所确立的总统与其他国家权力机关的关系方面发挥了很大作用。

第三,审查具体案件中所适用的法律是否合宪。在宪法法院建立之初,有关公民诉愿的案件并不占有重要地位,以至于学者们也认为,在俄罗斯“缺少保护公民权利的机制。在宪法中,公民权利保障被写得很出色,如果我们根据宪法来实施的话,那么就不会出现漏洞。但是在我们这里国家是弱的,在国家中甚至传统的保护人权机制也被弱化了”。但是,随着宪法法院受理公民诉愿案件的增多,人权保护已日益受到重视。“人权存在的目的就是阻碍专横和违法。如果在社会中人权不被尊重,那么,对于国家和公职人员的专横来说,障碍也就不存在了。”“毫不夸张地说,人的权利和自由制度本身,是当代宪政主义的标志。”因此,宪法法院审理公民诉愿案件的过程,也就是不断树立宪法权威、建设法治国家、推进宪政实施的过程[7]。

三、俄罗斯违宪审查制度对我国的启示

我国目前的违宪审查制度从根本上说不能完全适应实现社会主义法治国家的需要,因而,重新建构违宪审查制度便成为学术界关注的重大课题。作为与我们渊源深厚的邻邦,俄罗斯对违宪审查模式的选择,必定会给我们带来一些启示。因此,20世纪 90年代以后,宪法学界有人主张在中国也建立宪法法院。那么,俄罗斯的宪法法院型违宪审查模式是否适合我国的国情,能否就此登上我国的宪政舞台呢?影响一个国家选择违宪审查模式的因素有很多,如法律传统、历史背景、政治体制等等,具体到一个国家对于一个制度的设计更是受到诸多因素的影响。笔者认为,重新建构我国的违宪审查制度必须从我国的“本土资源”出发,那么我国的“本土资源”如何,它又与俄罗斯的“本土资源”有何不同,是我们探讨能否完全借鉴俄罗斯建立宪法法院的基础问题。笔者认为,以下两个方面说明照搬俄罗斯宪法法院模式就中国目前情况来看是行不通的。

1.中国与俄罗斯的国家本质不同。尽管俄罗斯现行宪法效仿西方资本主义宪政国家的宪法,用“民主国家”、“人民主权”等词句,来掩盖它的国家阶级属性,但是,现在的俄罗斯已经经历了由社会主义国家向资本主义国家的过渡转变,无论从经济、政治上,还是意识形态上都发生了深刻的变革。然而,我国是社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,因此,在违宪审查模式的选择上,我们必须体现人民代表大会的最高国家权力机关的地位,而绝不能动摇这一地位。在这一体制下,其他任何国家机关都只能从属于它而不具有与之相抗衡的宪法地位,所以很难在权力机关之上或之外成立一个专门的违宪审查机关,来审查权力机关的行为是否合宪。虽然违宪审查制度很重要,但若要以与现行的政治体制发生冲突为代价引入宪法法院模式,并不是我们选择的初衷。

2.中国与俄罗斯的法院组织体系不同。根据 1996年通过的《俄罗斯联邦法院系统法》,属于俄罗斯联邦管辖的法院包括:俄罗斯联邦宪法法院、俄罗斯联邦最高法院、各共和国最高法院、边疆区法院和州法院、联邦直辖市法院、自治州和自治区法院、军事法院和专门法院。同年通过的《俄罗斯联邦司法体系法》第 26条还规定了通过修改补充该法而设立审理民事、行政案件的联邦专门法院的可能性。这些法院构成了俄罗斯联邦统一的审判法院系统。俄罗斯联邦高等仲裁法院、边疆区仲裁法院、联邦各主体仲裁法院,构成俄罗斯联邦统一的仲裁法院系统。属于俄罗斯联邦各主体管辖的法院主要有:联邦各主体宪法法院或章程法院、联邦主体普通审判法院下属的治安法院。可见,俄罗斯的法院组织体系与许多欧洲大陆国家一样是非常细化而庞杂的,这就为它设立独立的宪法法院提供了可能性。相比之下,我国的法院组织体系就显得非常简单明了,普通人民法院的组织体系共分为四级,即设基层、中级、高级和最高人民法院,同时设军事、铁路、水运等专门人民法院,虽然也存在专门法院,但我国的专门法院是按特定的组织或特定范围的案件建立的审判机关,它不同于欧洲大陆国家按照案件的性质进行设置。所以,实际上我国的普通法院系统一直承担着处理各类纠纷的任务,单独设立宪法法院专司违宪审查之职就目前的司法体制来看不具有实践可能性。

虽然就我国目前情况而言,不能照抄、照搬俄罗斯的违宪审查制度,但在俄罗斯宪法法院的确立进程中充分体现出的尊重和遵循自己的文化传统、政治体制和历史现实的态度却值得我们注意。我们知道,“俄罗斯违宪审查制度的彻底转型不是一蹴而就完成的,而是在各方面条件都业已具备的情况下‘自然而然’地建立起来的。其中,最重要的前提和基础,就是苏联剧变时期政治、经济和社会生活的变革以及与之相伴的宪法修改。换句话说,一个国家采取何种违宪审查制度,归根结底,应当取决于一个国家的国情,即一个国家的历史传统、政治体制和法律结构。世界上从来就没有什么放之四海而皆准的违宪审查制度”[8]。

[1] 程燎原.关于宪政的几个基本问题[J].现代法学,1999,(4).

[2] 夏勇.中国宪法改革的几个理论问题[M]//杨心宇.现代国家的宪政理论研究.上海:上海三联书店,2004:302.

[3] 王学辉.宪法法院监督模式的形成与发展分析[J].贵州民族学院学报,2002,(3).

[4] М. В. Баглай, КонституционноеправоРоссийскойФедерации[M]. ИздательствоНорма,Москва,2006г,с.650.

[5] [俄 ]瓦·奥·克柳切夫斯基.俄国史教程:第 1卷 [M].张草纫,浦允南,译.北京:商务印书馆,1992:212-221.

[6] 任允正,于洪君.独联体国家宪法比较研究[M].北京:中国社会科学出版社,2001:263-264.

[7] 刘春萍.俄罗斯宪法实施的司法路径评述[J].俄罗斯中亚东欧研究,2009,(2).

[8] 刘向文,王圭宇.俄罗斯联邦宪法法院及其对我国的启示[J].公民与法,2009,(4).

D411

A

1007-4937(2011)02-0137-04

2010-11-25

康琳娜 (1976-),女,黑龙江哈尔滨人,讲师,法学硕士,从事宪法及行政法研究。

〔责任编辑:杨大威〕