健全和完善科学有效的健康权保障机制

刘松枝

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

健全和完善科学有效的健康权保障机制

刘松枝

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

国家在实现公民健康权方面承担着主要责任。我国在公民健康权保障方面存在的主要矛盾是医疗卫生事业的发展落后于公民健康权需求的增长，突出表现是“看病难”、“看病贵”。分析其原因是保障公民健康权的法律法规不完善，保障公民健康权的体制机制缺乏公平性，政府对公共卫生事业投入不足等。为此，我们要健全和完善法律法规，依法保障公民的健康权益;强化政府责任和投入，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供;不断深化医疗卫生体制改革，切实保障公民的健康权益。

政府责任;公共卫生;基本医疗保障

一、国家在公民健康权保护方面承担着重要职责

健康权是公民的一项基本权利，是法治社会的公民享有一切权利的载体和基础。健康权是指人人享有可能达到的最高标准的身体健康、精神健康，并要求国家为公民实现健康提供必要保健条件的可持续发展的权利。健康权是一项概括性权利，它的内容和范围受到社会、经济、政治、科技、文化等多种因素的影响和制约。健康可以给个人带来劳动能力和体面的生活，也可以带来不可缺少的发展潜力。健康是由人的自然本性所激发出的基本渴望与要求，把这种渴望与要求汇总起来，就是人民健康的共同利益和共同目标。

健康权作为一项基本人身权利，具有普遍性特征，所有的公民都享有健康权益，保护公民的健康权就是为了维护和实现人的尊严与幸福。对社会个人来说，最低目标是生存，最高目标是更好地生存。要想更好地生存就必须健康，公民健康权的实现不是自发的，它需要国家提供健康权实现的必要条件和资源。国家在实现公民健康权方面承担着主要责任，国家利用公共卫生资源，为实现公民健康提供必要的条件，承担必要的健康服务责任。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”。公民有责任为自己的健康负责，但健康权保护的主要责任是国家，国家对公民的健康权有尊重的义务、保护的义务和实现的义务，因为公民与国家是宪法关系的基本主体。公民与国家的关系是宪政社会中最基本的、最核心的政治关系。政府应对属于公共物品的公共卫生和基本医疗保障承担主要责任。

当前国家在公民健康权保护方面的责任是通过逐步建立和完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障公民健康权的能力。政府提供的基本公共服务的质量的优劣和数量的多寡，是公民健康权实现程度的优劣和多寡的前提和基础，因为基本公共服务具有双重属性，它既是社会个人的一种需要，又是一种公共需求。这一双重属性决定了政府有责任确保公共服务体系和组织管理体制的完善和高效运行，政府有责任加强公共卫生服务体系建设，扩大国家基本公共卫生服务项目。健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，逐步提高医疗保障标准。建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，确保药品质量和安全，加强城乡医疗卫生服务体系建设，加快推进医疗卫生体制改革和发展，为公民健康权的实现提供更加有力的保障。

二、我国在公民健康权保障方面存在的缺陷及其原因分析

改革开放以来，我国在公民健康权保障方面取得了一些成就，我国医疗机构遍布城乡，医疗卫生服务体系基本形成，公民的健康水平明显提高，国民平均预期寿命已从1949年前的35岁提高到目前的72岁。但是，我们也必须实事求是地承认，在公民健康权保障方面，仍存在着诸多的问题，归纳起来主要是我国医疗卫生事业发展落后于公民健康权需求的增长，突出的表现是“看病难、看病贵”的问题，这表明我国的医药卫生体制还存在着缺陷。分析其原因主要有:

1．保护公民健康权的法律法规不完善，缺乏整体性。目前，我国虽然已经初步形成了包括宪法、民法、行政法、卫生法等在内的公民健康权保障体系。但是，从现代法治和人权的角度看仍存在很多问题，我国保护公民健康权的法律法规不健全、不统一。公民的健康权还未得到宪法的权威确认。我国《宪法》第21条规定:“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护公民健康。”宪法虽然对保护公民健康做出了规定，但一般认为保护健康与保护健康权所表示的是两个不同的问题。保护公民健康是以规范国家义务的方式来讲健康，保护健康权是讲公民的基本权利。我国《民法通则》第98条规定“公民享有生命健康权”，民法的规定是从私权的健康权角度加以保护和规范的。从民法对权利的保护来看，由于民事诉讼采用的是“不告不理”的诉讼制度，“民不告，官不究”，如果健康权被侵害者不起诉(由于法律知识不足或其他原因导致诉讼困难)，其权益就难以得到民法的保护。而作为基本人权的健康权是宪法性权利，因而这个私权的健康权显然不能涵盖作为基本人权的健康权的内容。

我国在医疗卫生领域颁布了《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《中华人民共和国药品管理法》和《中华人民共和国食品安全法》等许多法规，但在这些法规中明确提出健康权的不多，即使在个别法规中有健康权的界定，但由于它的位阶较低，也是不合适的。健康权应得到宪法的确认，才更具有权威性。由于健康权界定的位阶低，一方面表明我们对健康权保护的认识还不到位;另一方面也表明我国在健康权保障方面还有许多工作要做。

从我国当前医疗卫生领域立法的现状和实施的情况看，由于保护公民健康权的法律法规不健全、不统一、不完善，还没有关于公民，特别是社会弱者在实现健康权时，不得以任何理由加以歧视的法律规定。我国缺少一部衔接《宪法》与普通卫生法律之间的《基本卫生法》，卫生领域的一些基本原则、刚性规定还没有用法律加以明确。关于公民健康权利、健康义务和健康责任的规范还分散在各个卫生单行法中，缺乏统一性。目前现行的法律、法规之间缺乏相互协调、相互衔接和联系。有的甚至存在冲突，这就不可避免地造成行政执法、司法上的混乱，给公民的健康权的实现带来影响和制约。

2．公民健康权的保障制度公平性差，城乡医疗保障水平差距较大。健康权作为基本人权具有普遍性，健康权的主体是所有的公民，也就是说所有的公民都应平等享有健康权，健康权实现的重要原则是，所有的卫生设施、物资和服务要向所有的公民开放，不得有任何形式的歧视，不应有身份和等级等诸多因素的差异。这也是人权平等的内在要求。但是，由于历史的原因和我国经济发展不平衡的限制，我国长期实行的是城乡二元体制，我国城乡之间、区域之间卫生服务条件和水平的差距较大，部分公民的健康权还不能享有公平的保障。据统计数据表明，80%的卫生资源被20%的城市公民享有，而80%的农村人口却只能享受20%的卫生资源。仅以每千人口医疗床位数为例，城市为4.2张，而农村只有1.6张，每千人口医师数，城市为2.5人，农村只有0.54人［1］。2000年世界卫生组织在对其成员国卫生筹资与分配公平性的评估排序中，中国位居第l88位，在191个成员国中排倒数第4位［2］。城市部分人群享有优良的医疗待遇和优厚的医疗保障。而农村居民的健康权因身份而受到不公正的待遇。这与宪法规定的人人平等原则是相违背的。这也表明在公民健康权保障方面存在事实上不平等的制度性歧视。公民健康权享有的不平等性，导致了公共卫生服务显失公平。近年来，各地屡屡发生公民健康权受侵害事件，是人民内部矛盾在健康权保护方面的突出表现。其实质是公平性缺失，这也是改革开放以来中国医疗卫生改革“不成功”的总病根。

3．政府对公共卫生事业投入不足，人民群众“看病难、看病贵”。改革开放后，随着国家工作中心转移到以经济建设为中心的轨道上来，政府对公共卫生事业投入不足。据测算，从2000年到2004年五年间，我国政府承担的卫生费用平均不到卫生总费用的20%(世界各类国家及平均水平均在60%以上)，而个人卫生支出的比例却高达60%，这在世界上各类国家中都是罕见的［3］。在政府卫生投入明显偏低的情况下，用于农村的卫生投入则比城市更少。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用的34．9%，1998年为24．9%，5年下降10个百分点。1998年全国卫生总费用为3 776亿元，其中政府投入为587．2亿元，用于农村的卫生费用为92．5亿元，仅占政府投入的15.9%。5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍［4］。《中国青年报》的调查显示:90%的人感觉是“医院越来越多，看病却越来越难了”，9.8%的人看病支出占家庭总收入的比例比10年前大大增加［5］。根据卫生部2004年年底公布的“第三次国家卫生服务调查主要结果”统计数据表明，过去5年，城市居民年均收入水平增长了8．9%，农村增长了2．4%，而城市、农村的年医疗卫生支出则分别增长了13．5%和11．8%，很显然，医疗卫生费用支出增加的速度在超越普通百姓人均收入增长的同时，还超越了中国经济宏观的平均增长速度［6］。医疗费用上涨过快，导致中国内地有48．9%的群众有病不去医院就诊，有29．6%的病人应住院而不住院。农民中流传:“脱贫三五年，一病回从前;得了阑尾炎，白种一年田;救护车一响，一头猪白养”、“小病拖，大病扛，重病等着见阎王”的民谣。由于医疗资源总体不足，医疗资源分布不均，医疗保障覆盖面小，医疗费用上涨过快，政府投入不足等因素抑制了群众医疗服务的需求，也使人民健康权的实现增加了难度。“看病难、看病贵”也成为人民群众最关心的现实问题，迫切需要我们去破解。

三、改革和完善医疗卫生体制，把维护公民健康权放在第一位

党中央、国务院坚持以人为本的科学发展观，高度重视人民健康和医疗卫生事业，强调把维护人民群众的身体健康和生命安全放在第一位，强调立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐，并作出了一系列重大战略决策和部署。努力使人民群众享有的健康权得到更切实的保障。

1．健全和完善法律法规，依法保障公民的健康权。第一，健康权作为一项基本人权，已经得到国际社会的普遍认同。也得到了许多国家宪法的认可，现代社会，许多国家把健康权作为基本人权和社会主要利益予以宪法保护。我国有必要由宪法明确规定，健康权是公民的一项基本权利，由宪法明示健康权，可以使健康权具有宪法的权威性和执行力。

第二，健康权制度的完善，要从宪法到部门法以及单行法等一系列法律法规的制定和完善着手，要从保护公民健康权益出发，加快构建和完善公民健康权的法律法规体系。我们既要从总体上把握宪法、部门法、单行法之间的联系和相互作用，又要明确各种法律法规的地位和作用。并充分注意法律法规之间的相互衔接与联系。使其在保护公民健康权方面发挥重要作用。

第三，在修订现有的法律法规关于健康权的规定时，要充分考虑法律法规的可操作性，要考虑用实施细则来保护公民的健康权。例如，明确公民享有健康权利的标准，以及各级政府对公共卫生和基本医疗承担的责任等。此外，还要注意法律文件之间不能与保护公民健康权的原则相抵触，完善的健康权法律法规，可以使人民群众的健康权得到法律的有效保障。

2．强化政府责任和投入，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供。长期以来，我国医疗卫生服务供给总量相对不足，城乡医疗保障差距较大，为了解决这些问题，我们要“按照保基本、强基层、建机制的要求，增加财政投入，深化医药卫生体制改革，调动医务人员积极性，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，优先满足群众基本医疗卫生需求”［7］。把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，优先满足群众基本医疗卫生需求。这是我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大变革，是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，解决广大人民群众最关心、最直接、最现实问题的具体实践。是党和国家对人民群众健康权益的高度重视。

公共卫生是全民健康的重要防线，是人民群众健康权预防保障的前沿阵地。为了促进基本公共卫生服务均等化，缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，政府着力构筑公共卫生全民健康的重要防线。最终使广大居民不得病、少得病、晚得病。我国政府从2009年开始，逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。我国政府启动了6项重大公共卫生服务项目。目前，已为2 878万人补种乙肝疫苗，为21万贫困白内障患者开展手术，为98万妇女开展乳腺癌检查，为149万妇女开展宫颈癌检查，为319万农村妇女补服叶酸，为627万农村妇女住院分娩提供补助［8］。同时我国突发公共卫生事件的应对能力不断增强。目前，我国已建立了突发公共卫生事件和38种传染病疫情网络直报体系，形成了疫情分析和定期发布制度。全国传染病报告及时率超过90%，处于世界领先水平。2009年9月，我国启动了麻疹疫苗强化免疫行动，1亿多名城乡儿童免费接种了疫苗。政府从公民健康权预防保障的多角度、多层次、多方面开展了大量的工作，有效地控制了各种疾病的发生，从源头上采取措施，预防和控制公民不得病、少得病、晚得病的态势，从而为城乡医疗卫生资源加速迈向均衡化找到了突破口和路径。

3．深化医疗卫生体制改革，切实保障公民的健康权。第一，加强公共卫生服务体系建设，扩大国家基本公共卫生服务项目。我国政府在“十一五”期间，加快了医疗卫生服务体系建设的步伐，公共服务能力得到提升。中央累计安排专项资金558．4亿元，支持近5万个医疗卫生机构项目建设，其中县级医院近2 000个，乡镇卫生院23 000个，村卫生室20 000多个，社区卫生服务中心2 382个，精神卫生专业机构116个。900所城市三级医院与2 200所县级医院建立对口支援和协作关系，并通过培养培训、对口支援、执业医师招聘等多种手段，改善基层服务条件，提升基层服务能力。

第二，健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，逐步提高保障标准。经过多年的努力，我国社会保障体系已经初步建立。目前，我国城镇职工和城镇居民参加基本医疗保险的超过4亿人，加上参加新型农村合作医疗的8．35亿人，享有基本医疗保障的城乡居民超过12亿人。2010年，卫生部出台了提高农村儿童重大疾病医疗保障水平的政策。在试点地区，急性白血病和先天性心脏病两类疾病6个病种纳入报销范围。根据规定，新农合的补偿比例达到70%，医疗救助基金可对贫困患者再次补助。

第三，建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，确保药品质量和安全。建立国家基本药物制度，这是一项重大惠民政策。我国在2009年正式启动国家基本药物制度，对307种药物实行零差率销售，平均降价幅度达30%。目前，国家基本药物制度已在全国30%政府举办的基层医疗卫生机构实施，北京、天津、宁夏在政府举办的基层医疗卫生机构全部实施。

第四，加强城乡医疗卫生服务体系建设，新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜。在“十一五”期间，政府加大了对卫生事业投入的力度，2006—2009年，中央财政合计安排卫生事业资金1 852．9亿元。2009年与2005年相比，在卫生总费用中，政府卫生支出所占比重从17．93%增加到27．23%，社会卫生支出比重从 29．87%增加到34． 57%，个人卫生支出比重从52．21%下降到38．19%。居民医疗卫生服务利用状况得到显著改善，群众看病贵问题得到缓解。

第五，加强医学人才特别是全科医生培养，完善鼓励全科医生长期服务在基层的政策。破解“看病难”，人才是关键。我国计划从2010年起，在3年内培养6万名全科医生，基本实现城市每万名居民有1～2名全科医生，农村每个乡镇卫生院有1名全科医生。使社区医院摆脱“庙小没菩萨”的人才困境，使城乡群众不出社区和乡村，就能享受便捷有效的基本医疗和基本公共服务。

第六，积极稳妥推进公立医院改革，探索形成各类城市医院和基层医疗机构合理分工和协作格局。2010年2月国务院公布了《关于公立医院改革试点的指导意见》，标志着公立医院改革试点破冰起航。16个城市作为国家级试点，各省(市、区)分别选择1～2个城市作为试点。各地公立医院纷纷推出优质服务举措，如电话网络预约挂号、同级医院检查结果互认、持卡就医实时结算，方便了患者快捷就医。

我国医疗卫生体制改革的目标是，到2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，包括比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，实现人人享有基本医疗卫生服务，公民的健康权将得到切实的有效的保障。

［1］魏颖，杜乐勋．卫生经济学与卫生经济管理［M］．北京:人民卫生出版社，1998:116．

［2］梁彩恒．第一解读:中国医改成“夹生饭”?［EB/OL］．http://politics．people．com．cn/2005/07/29．

［3］王绍光．中国公共卫生的危机与转机［M］．北京:中信出版社．

［4］迟福林．门槛:政府转型与改革攻坚［M］．北京:中国经济出版社，2005:264．

［5］陈勤．医改的要害是破除垄断［J］．中国改革，2005，(10)．

［6］余南平．医改的方向:保障健康权［N］．解放日报，2005－08－13．

［7］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议［N］．人民日报，2010－10－28．

［8］白剑峰．让人人病有所医——“十一五”医疗卫生事业成就综述［EB/0L］．人民网，2010－10－12．

D621.5

A

1008－8520(2011)04－0085－04

2011－04－12

国家哲学社会科学基金资助项目(09BKS030)

刘松枝(1953－)，女，黑龙江哈尔滨人，科社教研部教授。

［责任编辑:梁桂芝］