相对人行政法行为论纲

钟芳

（安徽大学法学院，安徽合肥230039）

相对人行政法行为论纲

钟芳

（安徽大学法学院，安徽合肥230039）

相对人行政法行为是行政法行为体系的重要组成部分，具有非常重要的研究意义和价值。研究相对人行政法行为，厘定相对人行政法行为的概念，明确相对人行政法行为的行政法地位，剖析相对人行政法行为的效力，探索相对人行政法行为的类型化，将相对人行政法行为视角作为行政行为视角的补充来观察和解释行政法理论和制度，将给行政法理论和行政法实践带来新的气象。

相对人；行政法行为；行政行为

相对人行政法行为在行政法中占据着重要的地位，并发挥着重要的作用，然而，在理论上和立法上，相对人行政法行为都没有得到应有的重视，是行政法学上最缺乏研究的课题之一。为了确立相对人的主体地位，并扩大行政法的疆域；明确相对人行政法行为在行政法中的地位，确立不同行为的运行规则，保障相对人行政法行为作用的发挥，并用相对人行政法行为理论对相关行政法理论和制度体系做出一个重新的审视，以期对行政法治建设有所贡献，对相对人行政法行为进行研究实有必要。

一、相对人行政法行为的行政法地位——行政法行为体系的重要组成部分

法律关系的内容是权利义务，权利义务的实现离不开法行为，或者干脆说，权利义务就是法行为。“所谓权利，不过意味着主体可以主动地做出一定行为，或者要求权利相对人做或不做一定行为；义务则意味着应当、必须做出一定行为，或不得做出一定行为：从这种意义上说，权利义务即行为”。[1](p125)权利义务是需要被享有、行使和履行的，从法律关系、权利义务到法行为是实现法律目的的基本途径，离开法行为，法律关系和权利义务只能是空洞的理论和“纸上画饼”。法律规制的对象主要是行为。正如马克思所指出的：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域，因为行为就是我为之要求生存权利，要求现实权利的唯一东西，而且因此我才受现行法的支配。”[2](p16-17)从某种意义上说，法律只能是“行为法”。法律的对象决定了法学研究和法学理论的研究方向，意味着法学理论也必须以法行为为研究重点。在行政法中，对行政法行为的研究以及围绕行政法行为的制度设计自然也成为重点，而相对人行政法行为则应当是行政法行为体系的重要组成部分，这也是基于行政法目的的要求、真正确立行政相对人的主体地位和保护相对人合法权益的需要、行政程序双方性和可接受性的要求以及民主行政与合法行政的要求。

行政法的目标在于促进公共利益与个人利益的和谐一致，实现两者的平衡。要实现这一目标，必须“保权”和“控权”并用。[3](p102-104)无论是“保权”和“控权”都离不开相对人行政法行为的作用。在正常状态下，行政权力的正常运行通常是通过相对人消极的配合与积极的参与来实现的。相对人一方面通过自己的配合行为来接受公共权力的作用，使其不受阻碍地运行，如行政相对人对税收的自觉缴纳，对财物征用的支持等；另一方面则通过自己的参与行为来促进公共权力的作用，使其运行得更为顺畅，如行政相对人在行政过程中积极表达自己的意见，使得行政主体做出的决定更合理，更容易获得接受和执行。由于其贯穿于整个行政过程的特点，相对人行政法行为在控制行政权力的滥用方面具有特别重要的作用，这一种着眼于权力行为的过程，确定程序标准控制权力或者说在行政程序中引入可抗衡力量的模式越来越受到人们的重视。

权利的美好之处恰恰体现在权利主体积极主动地主张、追求、享有权利的过程之中。[4]因此，要真正使行政相对人在行政法律关系中的主体地位得以确立，必须要确立相对人行政法行为的地位。任何人都知道，只有自己才最了解自己，只有自己的行为才能最为保障自己的权利，所以，在行政法中，如果将行政相对人的行政法行为——这样一种最能维护相对人权利或者至少在相对人自己看来应该是最可靠地维护自己权利的行为忽略掉了，不能不说是行政法的一大缺陷。权利取得与权利保障都要通过行为来实现，在行政法中，要保护相对人合法权益，相对人行政法行为发挥着关键的作用。

程序在本质上是主体双方相互表意、交流、互动的过程，单一主体的行为过程只能是规程、流程或者程式。行政程序是行政行为与相对人行政法行为相互交融和作用的系统，失却了相对人行政法行为的行政程序只能是残缺不全的畸形程序。可接受性是行政程序的基本价值，其基本含义是：“行政行为要汲取私法平等、自愿、协商、诚信原则的积极旨意，改变行政‘高压’的态势和单方面的恣意性，弱化行政主体和行政相对人权利义务不完全对等的倾斜度，营造依法行政的软环境……”[5](p23)提高行政行为及行政决定的可接受性必须依靠相对人行政法行为发挥功能。

民主行政要求行政参与，而行政参与是指“受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用”。[3](p78)从某种意义上说，行政参与是相对人行政法行为的一种，它表现为听证行为、陈述申辩行为甚至是合同行为，特别是相对人的合同行为能对最终的结果产生实质性影响，将参与的作用推向了极致，也是民主行政发展的趋势所在。行政法传统模式陷入了合法性解释能力的贫困，不可避免地面临合法化危机。[6](p11-12)相对人的参与行为则通过向行政过程注入直接民主的要素，可以在一定程度上化解这种危机。

二、相对人行政法行为的概念分析

“法律是用一般的方式而为全体人所规定的一种条款”。[7](p222)也就是说，对法律主体而言，法律规范的规定是外在的客观法。要使客观法上的规定成为特定法律主体现实的权利义务即主观权利，还需要借助于一座桥梁即法律主体的意思表示或法律行为。“一切主观法律地位的范围和影响都是在个人的表示出现后确定的”，“是随着单方行为或多方行为所产生的”。人们在作意思表示时只知道“这是使他达成自己所取得法律地位的手段，因为他知道客观法是把这种地位的产生与这种表示联系起来的”。[7](p226,252-253)同样，“在行政法上要实现客观法与主观权利之间的沟通，也需要法律行为这座桥梁”。[8](p13)

毫无疑问，行政法保护相对人的权利，而这种法律保护如何实现，需要行为这座桥梁。行政法上的行为有行政行为和相对人的行政法行为两类，但是，自行政法产生以来，行政法学界一直存在着这样一种思维模式：即行政法学仅以行政行为为研究对象。“行政法是管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则”。[9](p6)“行政法是关于行政机关权力和程序的法律，尤其是包括规定对行政行为司法审查的法律”。[10](p1)在这样的行政法观念下，相对人的行政法行为被作为是公民自由的范畴，是放任而开放的领域，它基本上不属于行政法研究的问题。[11](p123)纵观各国的行政法，仅日本有类似的概念——私人公法行为。

私人公法行为的概念甚为广泛，尽管实际上私人公法行为基本上是被限制在相对人行政法行为的意义上使用的，但至少在形式上，该概念不仅包括私人在行政法上的行为，而且也包括私人在其他公法上的行为，似乎超越了行政法的研究范围。因此，使用相对人的行政法行为这一概念意在将这种行为限于相对人在行政法上的行为的范畴。

行政相对人是作为行政法律关系中与行政主体相对应的一方主体而存在的，相对人行政法行为是行政行为实施过程当中的一个重要环节或法律事实，表现为对行政主体的合作，即参与和配合。[12](p151-166)相对人的行政法行为与行政行为之间有着千丝万缕的联系，其行为的特定之处就在于它只同行政行为互动，它由行政行为所引起，或者它要引起行政行为的发生，或者是与行政行为融合的双方合意行为，或者它要对行政行为进行复议或诉讼。公民个体之间的、不与行政行为互动的行为，不属于行政相对人的行政法行为。同时，相对人的行政法行为对行政法的实施、行政立法以及具体行政行为都具有重大意义。因此，相对人行政法行为最为本质的特征就在于与行政行为的互动，对相对人行政法行为的界定也应以行政行为为出发点。

法国通说认为，行政行为是行政机关做出的产生行政法律效果的行为，以及私人由于法律或行政机关授权执行公务时所采取的某些产生法律效果的行为；德国通说认为，行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施；日本通说认为，行政行为是指行政厅基于职权针对具体事项所做出的直接处分国民权利义务的单方的公法行为；我国台湾地区通说认为，行政行为是指行政机关所做的发生公法上效果的行为，不包括私法行为，也不包括行政机关的事实行为。但是各国和地区不约而同地在行政行为的概念之外都还有另外一个非常重要的学术概念，以涵盖除了所定义的行政行为之外的其他具有行政法意义的行政主体做出的行为。然而，在我国，并没有在行政行为之外的其他更为宽泛的概念，狭义的行政行为实际上是无法包含所有的行政主体的行政法行为的，而汉语中的行政行为概念与德国的行政活动和日本的行政作用更为接近，[12]因此，对我国的行政行为概念应该做广义的理解。无论法律行为还是事实行为都具有法律意义，对相对人的权利义务会产生影响的行为，都应该纳入行政法的范围来予以考察。

相对人的行政法行为是与行政行为相对而言的行政法主体的行政法行为。因而，相对人的行政法行为应该是指行政相对人做出的，由行政法调整，具有行政法意义，能产生行政法效果的各种行为之总称，既包括法律行为，也包括事实行为。当然，这里的法律效果宜从广义的角度来定义。

三、相对人行政法行为的效力研究

相对人行政法行为一个重要的作用就在于相对人行政法行为能对行政主体以及行政行为的过程和结果产生一定的影响，能在一定程度上拘束行政主体以及行政行为过程和结果，这也是相对人行政法行为的效力。在汉语中，效力一词意为“效劳、出力”或“事物所产生的有利的作用”。[13](p1390)延伸到法学上，便形成了法律效力的概念。“法律效力首先是一种作用力，这种作用力本身就是法律效力的表现形式。”[14](p25)就相对人行政法行为的效力而言，其表现形式就是一种作用力。某种意义上，相对人行政法行为的效力是相对人行政法行为的生命，相对人行政法行为如果没有效力，那么，研究相对人行政法行为也就丧失了意义。对相对人行政法行为效力的错误认识，是导致一些行政主体漠视相对人行政法行为的一个根源。[15]

从表面上看，相对人行政法行为的效力是来自法律的推定、认可或赋予，法律当然是相对人行政法行为效力的来源，但是考察相对人行政法行为效力的正当性基础是对法律为什么赋予相对人行政法行为效力的追问，必须从构建行政法学理论体系和制度体系的起点入手，相对人行政法行为效力存在的正当性才有可能获得令人信服的阐释。相对人行政法行为效力的正当性基础在于公共利益与个人利益的平衡和行政公共性在实践中的缺失。

“行政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益的关系”。[16](p59)行政法调整公共利益与个人利益之间的关系。公共利益与个人利益之间的关系是一种对立统一的矛盾关系，或者说是一种对立统一的矛盾体。在行政法律关系中，行政法律关系的两方主体——行政主体被认为是公共利益的代表，而行政相对人则被认为是个人利益的代表。因而行政主体做出的行政行为被认为是为了公共利益而行为，行政相对人的行政法行为则被认为是为了个人利益而行为。利益关系是通过主体的行为来形成的，同样，公共利益和个人利益平衡关系的建立必须通过行政行为与相对人行政法行为来实现，如果行政行为的力量明显要强于相对人行政法行为的力量，天平的两端也不可能保持平衡，因此，在行政法上，相对人行政法行为作为个人利益的体现，应该具备能够与行政行为抗衡的力量，才能达致公共利益与个人利益的平衡。

而且，实践中，在执行立法命令以及维护行政管理体制在创设之初所欲服务的集体利益方面，行政机关的失败已经是毋庸置疑的了。在对客观的“公共利益”尚存信念的范围内，行政机关被控为了受管制企业和受保护企业之私人利益而暗中破坏了公共利益。[17](p20)即便是认为行政法应该以公共利益为本位的学者，也不能认为行政行为就是为了公共利益而行为。相对人行政法行为具有的监督行政、防止行政权力滥用的功能则可以矫正行政公共性的异化，使行政公共性得到真正的实现，这有赖于相对人行政法行为效力的作用。同时，在很多情况下，相对人不仅仅是为了个人利益而行为，如义务性行为大多都是为了公共利益而行为。从客观上来说，相对人行政法行为不仅服务于个人利益，而且服务于公共利益，行政法要实现公共利益与个人利益的协调，必须赋予相对人行政法行为以效力。

行政行为效力是有限的。法律调整的社会关系实质上是利益关系。行政法领域中的利益关系具有主体多元性、内容重叠性及冲突经常性等特点，因而其调整机制也显得异常复杂。作为公共利益的代表者和维护者，行政主体尽管拥有一定的优益权，但个人利益也是不容漠视的。“公共利益的优先应当是在充分地尊重和保护个人利益的前提基础上的优先”，相反地，那种完全否认个人利益基础性的所谓的公共利益，往往只是“少数权力阶层谋求个人利益借口和掩饰其滥用权力的挡箭牌”。[18](p63)例如，对于某些具有重大且明显瑕疵的行政行为，在其做出之后就不能假借维护公共利益而推定其有效。相反地，从切实保护个人利益的角度出发，应当否定其效力，且允许行政相对人对其直接行使抵抗权。又如，在行政救济过程中，当行政行为的执行会给行政相对人造成难以弥补的损失时，该行为就可能被停止执行，这也是行政行为效力有限性的表现形式之一。而且，作为对行政行为效力进行异体评判的司法审查制度的存在，也折射出行政行为的效力并不都是无限的、永恒的。行政行为效力具有阶段性的特征，这源于行政行为的过程性。在行政行为做出之前的准备阶段，效力尚无从谈起；当行政行为成立之时，公定力、不可变更力产生；行政行为为相对人所知悉以后，执行力逐渐发生作用；而行政行为法定救济期限超过时，不可争力随之产生。可见，在行政行为发展过程中的不同阶段，效力的具体表现也各不相同。[19]正是因为行政行为效力不是无限的、永恒的，并且在不同阶段表现不同，相对人行政法行为效力才得以存在。如相对人行政法行为的启动力在行政行为做出之前产生，它启动行政程序；相对人行政法行为的救济力正是对公定力的限定等等。

公共利益与个人利益的平衡决定了必须赋予相对人行政法行为以效力，行政行为效力的有限性和阶段性则是相对人行政法行为效力的存在空间，因此，相对人行政法行为效力体系应该建立在相对人行政法行为效力与行政行为效力平衡的基础上，以相对人行政法行为效力抗衡行政行为效力作为相对人行政法行为效力体系建立的指导思想。

相对人行政法行为是相对人行使权利、履行义务的行为，与行政行为一样具有过程性，一个行政过程中的相对人行政法行为往往多种多样，它们构成一个完整的体系，而每个相对人行政法行为则具有不同的效力，但是从一个完整的行政过程来看，它们的效力应该是一致的。相对人行政法行为主要具有以下效力：启动力、沟通力、救济力和信赖力。其中，启动力是相对人介入行政过程的前提，沟通力是相对人真正地介入行政过程，相对人行政法行为与行政行为相融合的表现，救济力和信赖力是相对人介入行政过程的保障。

四、相对人行政法行为的类型化及其运行规则

类型化是建立在对事物本质的认识和把握的基础上。从法理学层面看，所谓公民权利是指公民依据法律规范的规定，可以为或不为一定行为，也可以请求国家或者要求其他公民为或不为一定行为的可能性。它包含如下法律特征：其一，法定性。权利必须是法定的，即由法律规范加以规定，这样才能受到国家的物质保障和法律保护。其二，行为性。权利的内容是一种行为，包括公民可以依法自己为一定行为或不为一定行为和请求国家或者要求其他公民为或不为一定行为。其三，不可侵犯性。“权利之所以为权利，其首要意义是它的不可侵犯性”。也就是说，公民在享受权利时不容他人干涉和侵犯，这是权利的起码要求，否则就会导致法律秩序的破坏。当权利受到侵犯时，公民可以请求国家以强制力予以保护，故而又可延伸为权利的可救济性特征。其四，可能性。法律上的权利只能是一种权能，属于可能性范畴，若变为实有权利，还要通过主体的行为来实现。[20]

所谓公民义务是指国家通过法律规定，对公民某些行为的一种约束，它或者表现为要求公民必须做出一定的行为，或者表现为要求公民必须抑制一定的行为。它包括这样几个要素：其一，义务是一种由国家和社会向公民提出的关于行为的要求；其二，义务表面上是由法律规则规定的；其三，规定义务的法律规则实际上是社会和国家对公民做出的关于在一定条件下要对公民提出做或不做特定行为的要求的预先约定；其四，对义务的违反意味着国家将要给予制裁。[21](p330-345)

可见，权利和义务的内容都是一种行为，而且权利和义务都需要通过行为来实现，从某种意义上来说，相对人行政法行为就是围绕相对人的行政法权利和行政法义务展开的，相对人行政法行为的本质就在于对行政法权利的行使和对行政法义务的履行。因此，相对人行政法行为包括权利性行为和义务性行为。

相对人的权利性行为是指相对人对行政主体行使行政法权利的行为。根据相对人的行政法权利的种类，相对人的权利性行为包括排除侵害行为、受益行为和参与行为。这三种权利性行为的效力并不完全相同，排除侵害行为具有启动力和救济力；受益行为具有启动力和信赖力；参与行为具有启动力和沟通力。

在实现行政法权利义务关系的双方行为交互中，主体履行义务的作为或不作为是必要而不可缺少的，该行为是实现权利义务关系的关键。通常而言，只要义务主体履行了义务就落实了权利主体的权利。但不能反过来认为权利主体行使了权利就等于义务主体履行了义务。因为权利的行使有多种情况，有时权利的行使必须以义务为保证，如行政相对人的受益权在没有行政主体赋益义务的保证下，是不可能实现的；而在有的情况下，权利并不因义务未履行而丧失，只会行使得不完全、不彻底。这表明权利主体行使权利并不意味着义务主体一定履行了义务。如行政相对人行使批评、建议权，并不等于行政主体就履行了接受批评、建议的义务。据此，主体履行义务的行为，是实现行政法权利义务关系最重要的行为，行政相对人的义务性行为往往可以直接实现权利义务关系。但是，相对人的权利性行为不能直接实现权利义务关系，对相对人的权利性行为而言，行政主体的回应义务就极为重要，否则，相对人的权利性行为会变得没有实质性意义。如对相对人申请行为，行政主体无论是否允许，必须予以回复；对相对人的表达意见行为，行政主体必须听取等等。因此，相对人的权利性行为往往要求行政主体实施义务性行为来回应，而行政主体必须实施义务性行为来予以回应，否则就会构成不作为。基于权利性行为的回应性规则，相对人的权利性行为是否存在成为了认定行政主体作为义务是否存在的方法之一。

权利性行为的实施多是基于个人利益的需要，而相对人行政法行为作为行政法上的行为，不得不考虑公共利益的需求。因此，权利性行为的实施必须衡量个人利益与公共利益之间的关系，对权利性行为的实施进行一定的限制，不能使相对人的权利性行为演变成特权行为。相对人实施权利性行为还可能会给他人的利益带来损害，因此，相对人实施权利性行为还必须衡量自己利益与他人利益之关系，只有在不侵害他人利益的情况下或者法律主要是保护自己利益的情况下，相对人实施权利性行为才能得到法律的保护。

相对人的行政法义务是指相对人在行政法领域中对行政主体所承担的义务。一般认为，相对人的行政法义务包括：遵守行政法律规范；服从行政管理；协助行政管理。相对人的行政法义务也经过了一个发展的过程。公民的宪法义务经过行政法的具体化之后就形成了行政法上的义务。然而，相对人的行政法义务并不仅仅限于行政法律规范明确规定的义务，还有约定义务。在现代行政之下，随着多元化行政手段（如非法定权力手段的契约、指导、奖励、计划）的应用，行政主体与行政相对人的义务来源日趋多元，并非只有法律规定一途。行政主体与行政相对人的义务还可通过缔结行政契约而产生，也还有基于承诺而产生的义务。[22]因此，相对人的行政法义务包括两个方面：一为约定义务和承诺的义务。二为法定义务，主要为服从义务、协力义务。服从义务是指相对人负有服从行政主体的义务。服从义务主要包括消极的容忍义务和积极的作为义务。消极的容忍义务是指不得妨碍公务、不得抵抗的义务、不故意拖延行政程序的义务。积极的作为义务是指接受和自觉履行行政决定的义务。相对人的义务性行为既可以是作为行为，也可以是不作为行为，不作为行为通常是履行消极容忍义务的行为，作为行为则包括履行行政决定的行为、受领行为、协力行为、证明行为、履行约定义务和承诺义务的行为等。

义务性行为是履行义务的行为，从某种意义上，义务性行为大多都不是为了相对人自己的利益而实施，而是出于公共利益的需求来要求相对人实施，因此，相对人履行义务的行为或多或少是对自己权利和自由的一种限制。为了将这种对权利和自由的限制控制在合理的范围内，义务性行为的实施需要遵循法律保留原则、比例原则和拒绝不利协力原则。而义务性行为实施的被动性与行政法所要实现目标的冲突使得法律需要采取特别的措施对其予以一定的主动性引导。

五、结语

行政相对人作为行政法律关系的主体之一从来没有享受到与另一方主体——行政主体相同的待遇，与行政行为作为整个行政法的中心地位截然不同，相对人行政法行为往往被忽略。从相对人行政法行为的视角看待行政法问题，将会使对行政法问题的关注更为侧重于保护相对人的权益，并对行政行为构成有效的制约。当然，相对人行政法行为的效力是相对人行政法行为的生命，失去了效力的保障，相对人行政法行为只能为行政行为所包含，而不能对行政行为产生强有力的影响和制约。对于不同的相对人行政法行为，规制和引导都必不可少，建立不同的规制和引导机制，是观察不同的相对人行政法行为的意义所在。

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D922.1

A

1003-8477（2011）06-0141-05

钟芳（1981—），法学博士，安徽大学法学院讲师，安徽大学经济法制研究中心研究人员。

本文得到安徽大学博士科研启动经费项目的资助；作者主持的国家社科基金项目（批准号：10CFX022）的阶段性成果。

责任编辑 申华