我国海洋规划历程及完善规划发展研究初探

刘 佳,李双建

(国家海洋信息中心 天津 300171)

我国海洋规划历程及完善规划发展研究初探

刘 佳,李双建

(国家海洋信息中心 天津 300171)

文章充分分析了我国海洋规划发展的背景和历程,将其总结为初步发展、快速发展和加速发展3个阶段,归纳出当前我国海洋规划发展中存在着规划间缺乏协调、实施监督不够、评估环节薄弱、控制约束不强和技术支撑不足等5个突出问题,在此基础上,提出我国海洋规划发展的几点思路。

海洋;规划;对策建议

海洋规划是在一定时期内对海洋开发、利用、治理、保护活动进行统筹安排的战略方案和指导性计划,是国家经济与社会发展规划体系的重要组成部分,是海洋综合管理的重要手段。制定海洋规划,对于保障海洋开发活动有序有度进行、促进海洋经济和海洋事业持续健康发展、推动国民经济和社会发展大局,具有极其重要的意义。笔者将在分析我国海洋规划发展与实践的基础上,提出推进我国海洋规划的对策建议。

1 我国海洋规划的发展历程

海洋规划是随着我国海洋经济和海洋事业的发展需要而逐步发展和完善起来的,其发展历程大致可分为以下3个阶段。

1.1 海洋规划初步发展阶段:20世纪50年代至80年代末

受国家政治、经济和社会大环境的影响以及海洋事业发展工作内容的局限,早期的海洋工作侧重科研调查,海洋规划也主要侧重于对海洋科学研究工作的安排和部署。这一时期,以“向科学进军”的口号为指引,先后编制了《1956—1967年海洋科学发展远景规划》《1963—1972年海洋科学发展规划》和《1975—1985年全国海水淡化科学技术发展规划》等,尚未见编制其他领域海洋规划。

改革开放后不久,国家计委、国土局组织制定了《全国国土总体规划纲要》,并将“海岸带和海洋资源开发利用规划设想”作为其中内容之一。1986年,国家海洋局组织完成了“海岸带和海洋资源开发利用规划设想”,提交了规划设想报告和部分图件及录像片,报告内容作为《全国国土总体规划纲要》第十章。同期,国家海洋局组织开展了“渤海国土综合开发规划研究”工作,完成了《渤海国土综合开发规划研究报告》、规划图件和录像片,该报告有关内容也纳入了《全国国土总体规划纲要》。

这一时期,海洋事业与海洋规划同新中国各行业、各领域的发展一样,处于百废待兴的起步阶段,在探索和实践中前进。海洋规划虽局限于科技领域,但已纳入国家宏观管理范畴。

1.2 海洋规划快速发展阶段:20世纪80年代末至90年代初

为适应海洋事业发展的需要,1988年国务院机构改革,确定国家海洋局是国务院管理海洋事务的职能部门,主要职能包括“综合管理我国管辖海域,实施海洋监测监视,维护我国海洋权益,协调海洋资源合理开发利用,保护海洋环境,会同有关部门建设和管理海洋公共事业及其基础设施”。与此同时,《联合国海洋法公约》于1994年在世界范围内生效,沿海各国管辖海域的范围和权利显著扩大,海洋管理的内容也从过去的组织科研调查拓展到海域使用、环境保护和维护权益等多个领域。随着沿海地方海洋行政管理机构的建立,我国的多级海洋管理体制逐步确立。

1991年,国家计委和国家海洋局组织有关部委和沿海省市开展了《全国海洋开发规划》的编制工作。1994年,经国务院领导圈阅同意,我国发布了第一个具有全局性和战略性的海洋规划——《全国海洋开发规划》,标志着海洋规划正式拉开大幕。随后,《九十年代我国海洋政策和工作纲要》(1991年)、《海洋技术政策(蓝皮书)》(1993年)、《海洋21世纪议程行动计划》(1996年)、《全国海洋生态环境保护与建设规划》、《中国海洋生物多样性保护行动计划》、《全国海洋环保“九五”(1996—2000年)计划和2010年长远规划》和《“九五”(1996—2000年)和2010年全国科技兴海实施纲要》(1996年)等海洋规划相继出台。此外,1989年,我国开始了小比例尺海洋功能区划研究试点工作。

这一时期,我国海洋规划开始步入正轨,逐步延伸到国家和地方诸多层次,并扩展到海洋事业发展的多个领域,进入了快速发展阶段。

1.3 海洋规划加速发展阶段:20世纪90年代末至今

进入21世纪,我国海洋事业迅速发展,海洋经济成为国民经济新的增长点。2006年,胡锦涛总书记在中央经济工作会议上指示:“在做好陆地规划的同时,要增强海洋意识,做好海洋规划,完善体制机制,加强各项基础工作,从政策和资金上扶持海洋经济发展”。2000年,温家宝总理对海洋工作批示:“国家海洋局要把工作重点放在规划、立法和管理上”。遵照中央领导指示精神,国家进一步加强了海洋规划工作,编制完成了一系列重要海洋规划。

(1)国务院批准了《全国海洋功能区划》。1998年开始,国家海洋局组织开展了大比例尺海洋功能区划工作。2002年,国务院正式批准《全国海洋功能区划》,作为贯彻《海域使用管理法》的一项重要制度。同时,沿海省市也开始编制沿海省、市、县三级海洋功能区划。至此,海洋功能区划制度正式确立,我国海洋空间规划工作日趋进步。

(2)国务院印发了《全国海洋经济发展规划纲要》。2003年,国家发改委、国土资源部、国家海洋局会同22个涉海部门、11个沿海省市、5个计划单列市,经反复协商、修改完成的《全国海洋经济发展规划纲要》正式由国务院批准实施,这是第一个由国家正式批准的海洋规划。同期,国家发改委和国家海洋局联合成立全国海洋规划办公室,统筹协调沿海地区海洋经济发展规划的编制和实施工作,沿海省级海洋经济规划工作全面开展。

(3)国务院批复了《国家海洋事业发展规划纲要》。2008年,国家发改委和国家海洋局联合编制的《国家海洋事业发展规划纲要》又经国务院批复正式实施,这是第一个由国家批准的海洋领域总体规划,对于促进海洋事业各方面快速发展具有重要意义。从此,我国海洋规划进入了全新的发展阶段。

(4)国家“十一五”“十二五”规划纲要以专章的形式部署海洋工作。2006年,“十一五”规划纲要第一次以“保护和开发海洋资源”为题目部署了海洋工作。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出了以发展海洋经济为主线的海洋工作百字方针。2011年,“十二五”规划纲要首次以单独成章的形式提出了“推进海洋经济发展”的战略要求。这充分说明国家把海洋工作摆在了国民经济和社会发展的重要位置,并纳入国家宏观决策范畴。

(5)沿海区域发展规划纳入国家战略。随着东部率先发展战略的深入实施,国务院先后印发或批复了《辽宁沿海经济带发展规划》《推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》《江苏沿海地区发展规划》《长江三角洲地区区域规划》《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》《广西北部湾经济区发展规划》和《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》等多部区域发展规划和政策性文件。2010年7月,国务院批准将山东、浙江和广东3省确定为我国海洋经济发展的试点地区,这标志着国家把海洋工作和沿海地区的经济社会发展统筹考虑,纳入国家层面研究和重点部署。

此外,《海水利用专项规划》(2005年)、《国家海洋科学和技术“十一五”规划纲要》(2006年)、《渤海环境保护总体规划(2008—2020)》、《全国科技兴海规划纲要(2008—2020)》等多部专项规划出台,对海洋资源开发利用、重点海域环境保护、海洋科学技术发展等多个重点领域海洋工作进行了细化和专门部署。

这一时期,海洋总体规划、各类海洋专项规划和地方海洋规划大量出现,其中多部由国务院印发或批复,标志着海洋规划纳入了国家重点领域专项规划范畴,海洋规划进入了全面发展的新里程。

2 我国海洋规划发展的几点思路

2.1 以立法为突破,明确海洋规划的法律地位

近年来,我国出台的海洋规划数量与日俱增,要想使这些规划切实发挥效能,必须将其提升到法律高度,增加约束力。目前我国海洋规划的管理非常薄弱,配套制度尚不健全,甚至连海洋规划的相关管理办法都尚未出台,更不用说通过立法取得应有的法定地位。当前的主要任务是尽快出台海洋规划的相关管理规定,整合海洋规划管理工作,逐步实现立法之路。

2.2 海洋规划要刚柔结合

海洋规划的目标必须明确,要增加约束力,确保严肃性。对于限制开发区和禁止开发区,必须要明确刚性指标;而对于一些引导开发和重点鼓励开发的地区,由于海洋经济发展具有可变性和灵活性,尤其是国内外背景的不确定性因素较多,因此要制定一些弹性指标,要留有余地,当然这种弹性要在一定的范围内。科学合理、有区别地制定这两类目标,海洋规划才能充分发挥未来导向性的作用。

2.3 海洋规划要以空间规划为核心

国内外的理论和实践经验表明,空间规划是规划体系的核心,海洋规划也要体现这一点,尤其要突出以海洋生态系统为基础的海洋空间规划的核心地位。目前在国家层面上,海洋功能区划和海洋主体功能区规划均体现了空间规划的理念,但侧重点有所不同,海洋功能区划体现的是对建设项目用海的约束和管理,而海洋主体功能区规划更体现区域政策和绩效评价。

2.4 形成科学的海洋规划体系

海洋规划应该有一个完整的体系,而且是一个多维的综合体系,由国家和地方的各层级规划以及配套的保障措施和各种政策构成。海洋规划要通过法律、经济、行政和社会等手段形成强有力的保障体系;通过规划执行、协调、监督、评估和反馈等环节形成顺畅的运行体系;要建立规范化的民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和跟踪评估制度;要建立一套系统化的、具备科学合理的技术和方法的理论体系。由此逐步形成一套定位清晰、功能互补和统一协调的海洋规划体系。

2.5 强化海洋规划的落实和监管

各级各类海洋规划普遍存在“重编写,轻实施”的现象,但如何解决却是海洋规划发展过程中始终被忽视的问题。将海洋规划确定的若干目标转化为可执行的行动计划和配套方案,定期开展评估和修订工作,加强监督管理,是海洋规划落到实处的保障,也应成为海洋规划发展的重点方向之一。