试论跨国界建设项目环境影响评价的重点与难点—以“阿穆尔—黑河边境油品储运与炼化综合体项目”环评为例

王亚男 杨 宁 刘海东

（环境保护部环境发展中心，北京 100029）

试论跨国界建设项目环境影响评价的重点与难点—以“阿穆尔—黑河边境油品储运与炼化综合体项目”环评为例

王亚男 杨 宁 刘海东

（环境保护部环境发展中心，北京 100029）

随着世界经济一体化进程不断深入，跨国界建设项目的数量不断增长。如何科学有效地开展跨国界项目环境影响评价工作已引起多方的高度重视。本文以跨国界建设项目“阿穆尔—黑河边境油品储运与炼化综合体项目”环评为例，分析了跨国界建设项目环境影响评价的重点与难点，并提出相应的政策建议。研究表明，应该高度重视跨国界建设项目的环境影响，并支持相关环评机构之间探讨建立跨国界建设项目联合环评或环评信息交换的可能性。但同时也应意识到开展跨国界建设项目的联合环评或信息交换将面临很大挑战，如制度不同、标准不同、评价方法不同等方面的问题。因此，应进一步加强双方专家层面的技术交流。

跨国界建设项目；环境影响评价；重点；难点

随着世界经济一体化进程不断深入，跨国界建设项目的数量不断增长。如何科学有效地开展跨国界项目环境影响评价工作已引起多方的高度重视。本文以跨国界建设项目“阿穆尔—黑河边境油品储运与炼化综合体项目”环评为例，分析了跨国界建设项目环境影响评价的重点与难点，并提出相应的政策建议。

1 跨国界建设项目的特点

跨国界建设项目指项目建设占地涉及一个以上主权国家，如为工业类建设项目配套的管道、交通线路等工程，或跨国公路、铁路、大桥等项目。近年来，随着世界经济一体化进程的不断深入，国际合作领域不断扩大，中国与邻国之间跨国界建设项目不断增多。

跨国界建设项目通常表现出以下特点：首先，这类项目一般占地区域较广，加之国家分界经常以地理标志为界，跨国界建设项目经常穿越山脉或河流等环境敏感点，环境影响更加敏感和复杂，一旦处理不当，则会引起国际纠纷。其次，由于具有跨国界性质，除了环境影响方面以外，这类项目通常还涉及政治、经济、行政和管理等多个层面，使得推进过程复杂化。

阿穆尔-黑河边境油品储运与炼化综合体项目（以下简称“阿穆尔-黑河油品储运项目”）即为典型的中俄跨国界建设项目。该项目俄罗斯境内工程包括：新建阿穆尔炼油厂1座(厂址在俄罗斯阿穆尔州别列佐夫卡镇)，原油处理规模为500×104t/a；阿穆尔输油首站1座（站址紧邻炼油厂）；阿穆尔-黑河输油管道俄方境内长度53.9km。中方境内主要工程内容包括：新建黑河输油末站1座（站址在中国黑河市上二公村东)；输油管道长度9.2km。输油管道全长63.1km，起点位于俄罗斯境内，在俄罗斯境内自阿穆尔输油首站出站经伊凡诺夫卡区、布拉戈维申斯克区、在卡尼库尔甘镇南3.5km处穿越黑龙江后进入中国境内，途径黑河市四嘉子乡、幸福乡，至黑河输油末站。

该项目由中方俄方分别出资建设、经营和管理各自境内部分，中俄双方分别根据本国环境管理要求，开展各自工程的环境影响评价，客观上将一个完整的建设项目切分为两个项目分别开展环境影响评价工作。

2 跨国界建设项目环境影响评价的工作重点

不考虑中俄两国环境影响评价制度中关于评价标准、调查手段、预测方法等方面的不同，仅从跨国界建设项目自身的环境影响特点分析，跨国界建设项目环境影响评价的工作重点至少应包括生态影响评价和环境风险评价两部分。

2.1 生态影响评价的必要性

由于跨国界建设项目占地面积涉及区域较广，可能穿越多种生境，形成人工通道，造成不同生境间的物质流、能量流及信息流的交叉；或在同种生境内造成人为阻隔，阻挡或限制生境内部物质流、能量流及信息流的交流。尤其在施工期，施工活动将占用土地，并造成土壤结构、植被的破坏，改变土地利用格局等，打破了地表的原有平衡状态。因此，生态影响评价是此类线性工程的突出环境影响特点。也是跨国界建设项目的环境影响评价重点。

国界线人为设定，并未切断国界区域的生态完整性；国界线两侧一般地貌相似，生物往来与交流频繁。尤其对于跨界河流的水生生物，这种往来更加密切。因此，对于跨国界建设项目，生态影响常常会扩展到国界线以外范围，科学合理的生态影响评价显得十分必要，能够为各国的生态保护提供依据，减少跨界项目引发的国际纠纷。

以“阿穆尔-黑河油品储运项目”为例，中方开展的环境影响评价中将生态环境影响评价列为重点。中方工程占地包括耕地、草地和林地，面积分别为30.34hm2、11.84 hm2、0.21hm2。占地对当地的土地利用格局影响较小，造成了一定数量的植被损失和农业损失，但对区域植物生长和动物活动的影响不大。为降低施工造成的水土流失，报告提出了输油管线不同区段的水土保持措施。

生态影响评价分析了建设项目可能产生的生态影响途径、程度、范围和重点，并在此基础上，提出了减缓主要生态影响的措施，为项目施工及运营期的环境保护工作指出了方向，提供了方法。

2.2 环境风险评价的必要性

环境风险主要来源于两部分，即环境影响的主体（建设项目）自身安全的不确定性和客体（环境要素）的敏感性。建设项目自身安全的不确定性指项目发生环境事故（如污染控制措施失效等）的不确定性，以及由于安全事故引发环境事故的不确定性；环境要素的敏感性指项目影响区域环境敏感点的数量、保护级别及与建设项目的相关位置关系等。

由于跨国界建设项目经常穿越山脉或河流等环境敏感点，若项目自身安全也存在一定程度的不确定性，则发生环境风险的可能性和后果必须引起高度重视。因此，跨国界建设项目环评应将环境风险评价纳入评价重点。

“阿穆尔-黑河油品储运项目”涉及的航煤、石脑油、凝析油属易燃液体，柴油馏分、重油属可燃液体，上述油品具有火灾爆炸的危险特性。管线在运营期存在泄漏风险；输油末站存在泄漏、跑油、火灾、爆炸和抽空的危险。项目涉及多种易燃物质，发生火灾事故后，会引发次生SO2和CO对环境空气和人群健康产生不利影响。同时，油品泄漏可能污染土壤与地下水环境；此外，管线需跨越界河黑龙江，油品一旦泄漏，会造成地表水体污染，从而引发不良的国际影响。

环评报告根据国内外事故调查和本项目工程分析，识别了最大可信事故，预测了在发生最大可信事故条件下，可能产生的环境影响，据此提出的事故防范措施和应急预案框架。在中方环评报告审查和审批过程中，为了尽可能降低界河污染的环境风险，在中方环保行政主管部门、建设单位以及工程设计单位与评价单位的充分协商下，对管线穿越界河的工程方案进行了调整，由定向钻穿越方法调整为盾构穿越方案，在降低了工程的环境风险的同时，也体现了中方在处理跨国界建设项目时的慎重和负责态度。

3 开展跨国界建设项目环境影响评价的困难及不足

3.1 国界线造成项目整体性环境影响评价难以实现

对于跨国界建设项目，由于不同主权国家环境管理制度不同，选择分别由不同主权国家进行环境审批在所难免，同时由于各种原因又造成项目组仅考虑本国工程的环境影响，这种人为切分项目的作法，势必造成项目整体性环境影响评价的缺失。

在“阿穆尔-黑河油品储运项目”中，由于两国间信息资料交流不畅，中方环评只能考虑中国境内的生态环境影响，无法对全部管线工程的环境影响进行综合分析和评价，该项目整体性影响难免会有所遗漏，降低了评价效果。

同时，由于两国间环评进度不一致，前期某些基础环境信息不能及时共享，无法对工程的环境影响进行综合分析与预测。例如，对于管道穿越黑龙江工程，由于国界线位于黑龙江主航道内，因此，一条河的穿越工程被人为的切分成为两段；从而一条河的环境影响也被切分为两段来分别评价，不利于科学的评价其环境影响。在评价过程中，中方不能及时有效的获取俄方穿越段的地质勘察资料，因而也不能全面的分析穿越工程对地下水、地表水等环境的影响。

在更为敏感的环境风险评价中，由于项目组始终未取得俄方工程的环评报告或相关资料，因此，中方报告中仅考虑中方境内9.2km管线发生各类事故条件下的环境影响。事实上，俄方500万吨炼油厂及53.9km管线发生事故造成的环境影响将更为严重。黑龙江及两岸敏感点的应急响应措施应根据项目整体的环境风险制定，才更为科学合理。

3.2 环评信息交流不够造成跨国界建设项目环境影响评价不全面

即便对于已经切分后的跨国界建设项目，由于双方环境信息交流不畅，项目组难以获得环境敏感点分布、环境质量现状这些基本的环境信息，环评报告中提出的敏感点保护措施的效果也会大打折扣。

仍以“阿穆尔-黑河油品储运项目”为例，由于该项目穿越黑龙江，黑龙江及其沿岸的环境敏感点成为本项目关注的重点。遗憾的是，中方仅获取了中方一侧自然保护区、水源保护区等敏感点资料，并将这些敏感点的保护作为评价重要内容；俄方相关资料经努力未取得，中方报告难以针对俄方敏感点制定相应的应急措施。

4 小结

随着边境地区经贸合作的快速发展，跨国界建设项目的数量将不断增加。对于跨国界建设项目的环境影响应予以高度重视，并支持相关环评机构之间探讨建立跨国界建设项目联合环评或环评信息交换的可能性，充分考虑整个工程的环境影响，使跨国界建设项目环境影响评价工作更加科学有效，确保跨国界建设项目的环境影响降至最低。同时，我们也意识到开展跨国界建设项目的联合环评或信息交换将面临很大挑战，如制度不同、标准不同、评价方法不同等方面的问题。因此，双方要进一步加强专家层面的技术交流，增进了解和互信，共同推动边境地区实现经济发展和环境保护的双赢。

［1］ 汪培树．中俄跨界河建设项目中环境保护问题的探讨［J］．中国安全生产科学技术，2010增刊：136-138.

［2］ C．布鲁奇等．跨国界水道影响评价研究［J］．水利水电快报，2008，29(6)： 5-10.

［3］ 孔令杰．跨界水资源开发中环境影响评价的国际法研究［J］．重庆大学学报（社会科学版），2011，17(2)： 23-28.

［4］ 康春玉．浅析成品油管道建设项目环评中工程分析的要点［J］．福建建筑，2010，3： 68-69.

X22

A

1673-288X（2011）05-0062-03

项目资助： 环境保护部2011年国际合作及履约项目—国际环境合作应急处理.

王亚男, 高级工程师. 主要研究方向为建设项目环评和规划环评理论及技术方法研究.