论我国劳动争议调解制度的完善

张乐

(河南师范大学法学院，河南新乡 453000)

论我国劳动争议调解制度的完善

张乐

(河南师范大学法学院，河南新乡 453000)

通过调解解决劳动争议有利于劳动争议的及时、彻底解决，有利于节约司法资源和劳动关系的和谐。但我国现行劳动争议调解制度存在着许多问题，比如企业劳动争议调解委员会的中立性难以保证等，制约了劳动争议调解制度的功能发挥。对此要整合现有资源，成立专门的劳动争议调解委员会，明确调解协议的效力，并采取措施促进现有调解组织功能的发挥。

劳动争议;调解;完善

近年来，我国劳动争议案件大幅度增加，劳动争议处理任务日趋繁重，而劳动争议处理效果的好坏在很大程度上影响着劳动关系的和谐稳定。由于调解具有及时、有效解决劳动争议的优点，劳动争议调解制度是我国劳动争议处理方式中的一项重要制度，它对于缓解劳资矛盾，保护劳动者权益起着不可替代的作用。但从我国现行劳动争议调解制度实践情况来看，其并没有发挥应有的作用。因此本文从分析我国劳动争议调解制度的弊端出发，探讨我国劳动争议调解制度的完善途径。

一、劳动争议调解的概念与优势

对于劳动争议的定义，学界多有不同。有学者将劳动争议界定为以劳动关系为中心所发生的一切争议［1］;有学者认为以对应的劳动关系为标准来界定劳动争议。劳动关系有单个劳动关系和团体劳动关系之分，与前者对应的即为劳动者与用人单位之间关于劳动权利义务的争议，为狭义劳动争议;与后者对应的劳动争议为团体劳动争议［2］。笔者认为劳动争议应当是指劳动者与用人单位之间因劳动合同或者其他劳动关系的发生、履行、变更、解除而引起的纠纷。根据我国《劳动法》的规定，劳动争议的解决有协商、调解、仲裁和诉讼四种方式。据此，有学者指出:“在劳动争议处理的程序体系中，调解位于‘第二关口’。”［3］但恰恰是这种位于处理劳动争议“第二关口”的手段，在我国有着深厚的文化底蕴，是我国解决社会纠纷的传统方式。在我国古代，由于受无讼文化的影响，虽然民事诉讼在较早时期就已产生，但这并不是解决纠纷的首选，大众倾向于通过调解来解决争端。调解是一种非强制性的合意型纠纷解决方式，根据调解的本质，劳动争议调解应是在中立第三方的主持下，以当事人自愿为基础促使劳动争议纠纷当事人平等协商合意解决其纠纷的一种活动。有学者指出:“劳动争议调解是指在劳动争议处理机构的主持斡旋下，依照法律、法规、规章、政策和道德规范，在查明事实、明辨是非、分清责任的基础上，通过平等协商，劝说争议双方当事人互谅互让，达成协议，从而解决劳动争议的一种方式。”［4］但其实，调解并不强调通过举证质证查明事实，通过法律适用追究责任，调解是当事人在自愿处分自己权利的基础上达成调解协议实现解决纠纷的目的，调解的核心是争议双方的自愿，当事人是否自愿与事实是否清楚、责任是否明确并不存在因果关系，如果要求每一个争议都事实清楚、责任明确在实践中也不现实。

实践中，通过调解解决劳动争议纠纷的优势也在于调解无需划清责任，只要当事人自愿达成协议，就可以低成本地解决纠纷，而且有利于当事人今后的合作。具体来说，调解的优势在于:第一，有利于劳动争议的彻底解决和处理结果的切实履行。劳动争议的调解是在劳动争议调解组织的主持下，经过平等协商、互谅互让、达成协议，调解是在双方相互让步的基础上进行的，调解活动不仅会考虑争议本身，更会考虑到争议背后的原因，减少双方当事人的对抗，因此有利于争议的彻底解决。另一方面，调解是在当事人自愿的基础上进行的，调解协议是当事人意思自治的结果，处理结果是当事人的真实意思表示，因此调解协议会得到当事人的自觉履行。第二，劳动争议调解有利于节约司法资源、促进劳动争议快速及时的解决。劳动争议如果经过仲裁程序或者诉讼程序进行，最快也得两个月左右，但如果以调解的方式解决争议，最快一天就可以案结事了。调解程序简便、灵活，不需要严格适用答辩、举证、辩论等程序，调解的申请可以是口头也可以是书面，只要双方对争议解决方案达成一致就行，因此是最便捷的争议解决方式。而且，当前我国处于社会转型期，司法资源紧缺，调解可以及时定纷止争，让纠纷双方放弃矛盾，重新握手言和，这在诉讼成本日益增大的今天，对当事人对整个社会都是有益的。第三，有利于劳动关系双方的合作。由于各种各样的原因和利益冲突，劳动者与用人单位产生争议是常见现象，通过调解可以使双方化解矛盾，避免对薄公堂而导致合作关系破裂。当事人可能基于道德情感、共同关系的维护甚至社会舆论的压力而作出让步，从而达成协议，有利于现有劳动关系的维护。在调解中“调”是过程，是外在的因素，而“和”是结果，是最终的目标。第四，调解有利于社会的和谐。劳动争议的调解能及时把矛盾化解于萌芽阶段，劳动争议及时、妥善地解决，维护了社会正常的生产经营活动。如果劳动争议不能以当事人满意的方式解决(在仲裁和诉讼中就容易出现当事人对结果的严重不满)，往往会引发大规模的冲突，甚至出现群体上访等事件。人力资源和社会保障部、司法部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会共同下发的关于加强劳动人事争议调解工作的意见，就指出，要充分认识调解在妥善处理社会矛盾、实现社会公平正义、构建和谐社会中不可替代的作用，充分认识加强劳动人事争议调解工作的重要性和紧迫性，以科学发展观为统领，贯彻“预防为主、基层为主、调解为主”的工作方针，把调解作为促进和谐社会建设的重要基础性工作，摆在争议处理工作更加突出的位置，最大限度地将争议通过调解快捷、平稳化解，维护劳动人事关系和谐和社会稳定。

二、我国劳动争议调解制度存在的问题

我国现行劳动争议调解制度主要体现在《劳动争议调解仲裁法》中，其第2条界定了调解适用的范围，“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法:(1)因确认劳动关系发生的争议;(2)因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议;(3)因除名、辞退和辞职、离职发生的争议;(4)因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议;(5)因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议;(6)法律、法规规定的其他劳动争议。”第3条规定了解决劳动争议着重调解的原则。同时，《劳动争议调解仲裁法》第2章专门规定了调解制度，扩大了调解机构的范围，规定了调解的申请、调解协议的达成、调解员的职责、调解协议不履行的救济等制度。我国还在专门的调解机构调解之外，规定了仲裁调解和诉讼调解。可见我国现行法律是非常重视调解在解决劳动争议中的作用。但由于种种原因，调解制度没有充分发挥解决争端第一道防线的作用，导致大量劳动争议进入仲裁、诉讼程序。这与我国劳动调解制度的不完善有很大关系，虽然我国法律规定了劳动争议调解，但其制度构建还存在以下问题:

(一)企业劳动争议调解委员会的中立性难以保证

在《劳动争议调解仲裁法》颁布以前，《劳动法》第80条规定，在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会。劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。尽管“工会是工人阶级的群众性组织，它代表职工的合法权益是天经地义的事情”［5］，但是在协商中，“企业工会组织往往更多地从企业利益出发，没有发挥代表和维护劳动者利益的作用;劳动者常常是单兵作战，由于力量过分悬殊，劳动者一般承受了不对等的协商结果。”［6］工会实际上是代表和维护职工利益的，因此这种组成违反了三方原则。《劳动争议调解仲裁法》修正了这一规定，其第10条规定，企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。但这种调解组织仍存在问题，调解是在中立第三方的主持下进行的，调解者必须超脱于争议双方，才能保证调解的公平性和调解人不偏袒于一方。在调解过程中，调解者只是帮助当事者之间进行意见交换而促使当事者达成合意。“调解者始终不过是当事者之间自由形成合意的促进者从而与能够以自己的判断来强制当事者的决定者区别开来的场面，可以视为调解过程的基本形态。”［7］根据我国法律的规定，企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成，其实就是由争议双方的代表组成，这如何保障其中立性?因此，这种调解其实是争议双方代表的协商，而无法居中调解用人单位和劳动者之间的劳动争议。另外，根据我国法律规定，企业劳动争议调解委员会设在用人单位内，其自身并没有独立的经费来源，也没有自己独立的组织和法人人格，其活动和办公经费、地点均受制于用人单位，其中立性更是令人担忧。

(二)基层人民调解组织和乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能组织的作用难以发挥

根据《劳动争议调解仲裁法》的规定，我国的劳动争议调解组织还有依法设立的基层人民调解组织，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。诚如学者所言，这样的立法“使劳动调解机构多元化和社会化，既能够有效利用社会资源，也能够弥补大量非公有制企业缺少调解组织的不足”［8］，但这两类组织在实践中究竟能发挥多大的作用令人怀疑。基层人民调解组织一般就是指人民调解委员，司法部2002年9月发布的《人民调解工作若干规定》第10条规定，人民调解委员会可以采用下列形式设立:(1)农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设立的人民调解委员会;(2)乡镇、街道设立的人民调解委员会; (3)企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会;(4)根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。《人民调解工作若干规定》将人民调解委员会定性为调解民间纠纷的群众性组织。可见，人民调解委员会是设立在基层的群众性组织，而调解者必须具有一定的权威性，才能说服双方争议妥协、让步，面对强大的企业，很难说这种群众性组织的说服教育能起到什么作用。另外，劳动争议法律关系和事实错综复杂，处理纠纷不仅需要熟悉劳动方面的法律法规，还需了解当地的规章、当事人劳动合同的约定，往往一个纠纷涉及到民事、行政等多种法律关系，所需的技能专业性较强，没有一定的法律功底是很难胜任的。但根据《人民调解工作若干规定》第15条的规定，人民调解员除由村民委员会成员、居民委员会成员或者企业事业单位有关负责人兼任的以外，一般由本村民区、居民区或者企业事业单位的群众选举产生，也可以由村民委员会、居民委员会或者企业事业单位聘任。这些调解员法律素质有限，调解普通的民事纠纷可能会游刃有余，但调解这种专业性强的劳动纠纷，实在是勉为其难。而在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织除了存在以上问题外，由于其缺乏明确的规范，其设立、调解运作、人员构成均处于探索阶段，很难想象其能在劳动争议调解方面发挥多大的作用。因此，“就目前现状而言，这两类组织在处理劳动争议案件方面较难取得社会的信任，使其调解职能难以发挥。”［9］

(三)劳动争议调解协议的效力存在空缺

《劳动争议调解仲裁法》只是在第16条明确了因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成的调解协议的效力，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。使得这种调解协议具有执行力。除此外，经调解达成协议的，只有调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后才能生效，虽然《劳动争议调解仲裁法》规定调解协议对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。但一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人只能走正常程序——依法申请仲裁。违反协议者不需要承担任何法律责任，使得这种调解协议几乎没有什么约束力，也使得当事人无法依赖于调解解决纠纷。“调解的法律效力不强，影响到人们对调解解决劳动争议的期望和信心，影响到调解在劳动争议处理中的作用发挥。”［10］

三、我国劳动争议调解制度的完善设想

鉴于劳动争议调解在稳定社会经济秩序、消解劳资纠纷方面的独特作用，我国应采取措施逐步完善劳动争议调解制度，以期发挥其应有的作用:

(一)整合现有资源，成立专门的劳动争议调解委员会

从我国的调解制度现状看，劳动争议当事人可以选择的劳动争议调解机构有企业劳动争议调解委员会，依法设立的基层人民调解组织，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织，似乎法律扩大了劳动者寻求救济的渠道，但以上组织都不是专业性的劳动争议调解机构，机构设置和调解程序不尽科学规范，实际上是浪费了现有资源。因此，笔者建议对以上资源进行整合，可以在县市级政府劳动行政主管部门下成立一个专业的劳动争议调解委员会，由政府牵头，其运作经费由政府财政供给，大大提升调解机构的中立性、权威性和公信力。调解人员由政府主管部门工作人员、具有司法执业资格的法律专家组成，受过法律教育的行业代表和劳动者代表等原调解机构人员可以作为兼职人员，但在具体案件调解人员的组成上实行回避原则。

(二)明确调解协议的效力

调解的过程不需要遵循严格的程序，也不需要查明事实、分清责任，但调解协议是当事人的真实意思表示，应具有合同的约束力，如果不赋予其一定的法律效力，调解就成了浪费调解员、当事人时间和精力的活动。因此，建议对于当事人在劳动争议调解委员会主持下就劳动争议达成调解协议，用人单位不履行调解协议确定的义务的，劳动者可以直接向人民法院起诉，人民法院可以按照普通民事纠纷受理，而人民法院在明确调解协议已经生效的情况下，可以依据调解协议直接作出裁判。

(三)促进现有调解组织功能的发挥

在我国劳动争议调解组织进行变革之前，要采取措施，促进现有调解组织发挥功能:第一，督促大中型企业建立劳动争议调解委员会，在实践中尽量由争议双方推举的人员作为中立的第三方担任企业劳动争议调解委员会主任，增强调解委员会的中立性。另一方面，要实现企业劳动争议调解委员会的功能转型，即由原来的调解组织转变为劳动争议的协商解决组织。其实国外的劳资双方的自愿调解机制更多的表现为双方的协商纠纷解决机制［11］。第二，加强基层人民调解组织建设，加大对基层人民调解组织的经费投入，基层人民调解组织可以聘请劳动法方面的专家作为兼职的调解员，基础人民调解组织也可以与仲裁委员会、法院建立联系，请求业务指导。第三，加强调解员队伍建设，建立专职的劳动争议调解员队伍。调解工作人员的调解能力和知识是影响劳动争议调解效果的重要因素，应建立统一的劳动争议调解员执业资格制度，可以对现有的基层人民调解组织的人员进行业务培训，使其在取得专业的任职资格之后成为专职的劳动争议调解员。

［1］史尚宽．劳动法原论［M］．台北:正大印书馆，1978:241．

［2］王全兴．劳动法［M］．北京:法律出版社，1997:473．

［3］李小鲁．论劳动争议调解制度的创新与完善——重庆永川区区域型专业型劳动争议调解工作实践经验和展望［J］．中国劳动关系学院学报，2010(10):41－45．

［4］姜颖．劳动争议调解仲裁法专题讲座——原理·制度·案例［M］．北京:中国法制出版社，2008:96．

［5］关怀．六十年来我国劳动法的发展与展望［J］．法学杂志，2009(12):1－5．

［6］徐喜波．完善我国劳动争议处理机制的思考［J］．求索，2009(6):144－146．

［7］棚濑孝雄．纠纷的解决与审判制度［M］．王亚新，译．北京:中国政法大学出版社，1994:13．

［8］樊长远．论我国劳动争议处理制度的改革［J］．现代企业文化，2008(3):96－98．

［9］杨岚．试析我国《劳动争议调解仲裁法》的进步与不足［J］．湖北社会科学，2009(10):164－166．

［10］吴亚平．《劳动争议调解仲裁法》实施中的问题探讨［J］．理论前沿，2009(18):39－41．

［11］赵信会．论我国的劳动争议调解制度［J］．行政与法，2009(12):98－102．

On the Perfection of China’s Labor Dispute Mediation System

ZHANG Le

(Law School，Henan Normal University，Xinxiang 453000，China)

Resolving labor disputes through mediation can help settle labor disputes timely and thoroughly，save judicial resources and achieve the harmony of labor relations．But China’s current labor dispute mediation system has many problems，such as the neutrality of enterprise labor dispute mediation committee is difficult to keep，which restricts labor dispute mediation system from fulfilling its function．Therefore，the existing resources should be integrated，special labor dispute mediation committee set up，the force of mediation agreement endowed，measures taken to promote the existing mediation organizations into full play．

labor disputes;mediation;perfect

D 922．591

A

1004－1710(2011)04－0074－04

2011－01－07

张乐(1978－)，女，河南新乡人，河南师范大学经济法制研究中心副研究员，主要从事民商法学研究。

［责任编辑:王 怡］