政府危机管理到危机协同治理的分析及路径选择

蔡延东，穆 锐

(中共浙江省委党校 公共管理教研部，杭州 311121)

政府危机管理到危机协同治理的分析及路径选择

蔡延东，穆 锐

(中共浙江省委党校 公共管理教研部，杭州 311121)

现有的政府危机管理体系呈现出管理主体单一、权威来源唯一和政府危机管理部门协作效率低下等问题。协同治理理论倡导的多元化治理、部门协同治理等理念可以很好地改进现有的公共危机管理模式和方法。本文从公共危机协同治理的内涵和特点出发，分析了目前主要存在的公共危机管理问题，阐述了公共危机协同治理的要点，从政府理念、预防机制、部门合作等方面提出了政府危机管理转变为危机协同治理的路径。

政府危机管理;协同治理;路径选择

一、研究背景

在我国，现代意义上的公共危机管理是一门新学科。20世纪90年代，国外的危机管理引入中国，只是当时的研究多集中在企业危机管理方面，对与政府或者公共政策相关的危机管理研究却较少。2003年“非典”危机后，公共危机管理迅速成为研究热点，并引发了第一轮研究高潮。笔者通过中国知网搜索以“危机管理”为关键词的相关论文，2000年至2002年的相关论文有566篇，而2003年至2005年有2779篇，增长了4.91倍。2008年“汶川”地震后，公共危机管理进入第二轮研究高潮，并一直持续至今。

美国著名学者罗森塔尔认为，危机是“在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件”［1］。清华大学公共管理学院院长薛澜教授指出，公共危机“通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚”［2］。一般来讲，公共危机主要有以下4个特点:

其一，公共性。很多情况下，公共危机是群体利益受到侵害或者公共安全受到威胁。

其二，突发性。公共危机的发生不能被预测。比如，2011年6月4日晚上发生的杭州新安江苯酚水污染事件，导致杭州55.22万人的饮水安全突然受到威胁。

其三，紧急性。危机发生后，政府或者相关组织必须在最短的时间内拿出应急方案，调动一切社会资源参与危机应对。温州“7·23”重大铁路交通事故，导致40人遇难，200多人受伤，损失惨重。事故发生后，政府在第一时间组织消防、医疗、交通等部门参与救援，效果显著。突发危机事件一旦应对不及时，就会造成更多的人员伤亡，后果会更加严重。

其四，高度不确定性。公共危机的决策属于不确定性决策。决策者受客观环境的制约性大，一项重大决策对环境变化的适应性不同，其后果就大不一样。决策者要在最短的时间内做出最佳决策是十分困难的。

我国目前正处于公共危机高发阶段。一个国家发展到人均GDP3000～6000美元时，往往也是人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定的因素。我国目前正在进行两个转型，即社会转型和经济转型，大量直接或者间接的矛盾被激化，各种事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共危机事件一直处于高发期。

从现有的危机治理情况来看，治理主体的单一性表现明显。现有的危机管理体系视政府为危机应对的唯一主体，如《国家突发事件总体应急预案》对危机的组织体系有明确的规定:突发公共事件应急管理工作的最高行政机关是国务院;各级地方政府是本行政区内危机管理工作的行政领导机构，对本地区的各类突发公共危机事件进行负责和处置。各级地方政府也有类似的以国家或政府为中心的管理规定。建国60多年来，尤其是改革开放以来，随着我国社会主义经济体制的不断发展和完善，国家权力因素与各种社会性因素都发生了剧变。单一的管理主体或者政府的全能式管理方式已经很难做好危机管理工作。在当前危机治理体系中，公共危机治理主体单一、民众参与不足、民间组织发展不够完善、社会力量缺失等问题突出，造成了危机治理成本高、治理成效不理想。公共管理追求社会公共利益，但利益的界定不可能由单一的主体来实现，必须通过相关主体的博弈和平衡来实现。协同治理理论引入公共危机管理，对于改进政府危机管理有着十分现实的借鉴意义。

二、协同治理的主要内涵

协同治理理论来自于协同学或者协同论［3］。协同学于20世纪70年代由联邦德国物理学家哈肯创立，是一门研究协同系统在外在变量的驱动下和子系统之间相互作用，并以自组织的方式在宏观尺度上形成空间、时间，或功能结构有序的条件、特点及其演化规律的新兴综合性学科。基于协同学理论，协同治理理论是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，发挥各自的独特作用，组成和谐有序高效的公共治理网络。网络是治理理论的核心概念，多元的参与者 (如政府部门、准公共部门、私人公司等)组成的网络“不存在严格的等级结构，权威分散在互动的行为者之中并且具有流动性”［4］375。其特征为:

(1)治理主体多元化。在协同治理中，政府不应该是公共事务的唯一主体。各种非营利性组织、营利机构和公民都可以是公共治理的主体之一。不同的主体在公共事务中的作用不同，而且各自的优势明显。比如，发生一场重大交通事故，医疗机构的优势在于救治伤员;保险公司可以迅速组织灾害评估，为受害保险者提供经济补助;心理学专业志愿者可以提供针对性的心理抚慰、治疗，使受害者及时走出阴影。多元治理主体比政府作为单一主体而提供的服务质量要好且效率高。

(2)合作方式协同化。不同治理主体的优势和功能不同，其在危机中的作用也有所不同。提升危机的治理能力，关键是对不同主体功能进行整合。整合既包括行政系统内部各部门之间基于业务流程所形成的政务协同，也包括政府在公共服务供给层面同非营利组织、企业或者社区之间合作所形成的公私合作及伙伴关系。通过不同主体间的协作，使治理的整体功能得到强化。

社会信息和公共资源信息化为不同治理主体进行网络化合作提供了非常好的基础和平台。协同治理要求，不同治理主体不仅要发挥好各自的作用，而且还要积极合作。以协同理论为基础的协同政府为例，“政府的不同层级和机构共同提供更为整体化的服务”， “各机构之间能够更好地分享信息，协同作战”［5］13。

(3)治理范围有限性。协同治理理论主张，“凡是市场和社会第三方可以解决的问题，政府均应少干预或者不干预，政府的职责严格限定于其他主体难以发挥作用的领域，如国防、教育、社会保障等”［6］。对于公共服务的供给，政府可以通过委托或者购买等形式，借助社会组织、企业来提供，并通过缩小管理范围，为更多的社会主体参与社会治理提供空间。

(4)治理模式开放性。协同学研究的重点在于自组织。从静态的角度解读，自组织是指开放系统在子系统的合作下出现的宏观尺度上的新结构。从动态的角度解读，自组织是指系统从无序状态转变为具有一定结构的有序状态，或者说是从旧的有序状态转变为新的有序状态。在相变前后，并未从外部环境中得到怎样组织起来、形成什么样的结构以及如何维持、发展这种结构的信息，而由系统内部自身组织起来，通过各种形式的信息反馈来控制和强化这种结构的组织行为。协同治理理论倡导信息公开和知识共享，信息公开可以促进其他治理主体与政府的合作，同时也为民众政治参与提供比较好的基础条件;知识共享“有助于开发新的知识，为日常问题开列出解决方案”，“有助于政府更好地从事集成工作，使自身的战略目标与其伙伴的战略目标一致”［5］94等。

三、政府危机管理问题分析

(1)政府是危机管理的唯一主体。各级政府是现有公共危机应对方案的制定者、危机应对的决策者、危机处置的执行者和危机事后的总结者。政府担当了公共危机应对过程的所有角色，但现实情况是，由于政府组织自身在信息处理、条块分割、危机意识等方面的缺陷，以政府为中心的单一危机决策主体已经成为危机管理的掣肘。单一主体所造成的管理失效有以下4个方面:

第一，结构失效。公共危机发生种类繁多，比如自然灾害、生产安全事故、交通事故等，单一主体无法建立起针对各种需要的危机应对体系。

第二，能力失效。由于结构失效，直接导致政府应对危机能力低下，而能力低下又造成专业不足、反应低下、应对不周等一系列连锁反应。

第三，系统失效。应对危机，必须做好事前预防、事中处理、事后总结及提升与完善。但是，单一的主体无法担当起全过程的工作，因而最终导致整个系统失去原有功能。

因此，提升现有的危机管理能力，必须尽快改变政府孤立无援的现状，让更多有参与能力的社会力量参与到危机的治理中来，提升危机的应对能力，充分发挥不同组织的正面功能，实现各种组织之间的功能耦合。

(2)政府是危机中权威的唯一来源。政府是公共危机管理的唯一主体，但现实情况是，政府担当不起也担当不好这个角色。近几年来，政府的信用不断受到侵蚀，在此背景下，政府权威处于十分尴尬的境地:

第一，政府权威度不够。很多公共危机的发生在一定程度上源于政府自身日常决策的缺陷。当政府进行权威发布的时候，大家会质疑其真实性。另外，权威还来自对事件的科学、及时和真实的调查与分析。对此，政府不仅在能力方面而且还在业务结构方面都还很难全面应对，往往对公共危机事件的各种解释很快被事实推翻，这正是导致政府权威受到质疑的重要原因。

第二，权威渠道来源不足。基于非科学或在非专业基础上得出的结论很容易被民众推翻，这种现象会降低政府权威的地位。

当连续的权威被挑战且成功时，那么政府的信用就会丧失，民众对政府的信任就会下降。然而政府长期包办社会现象的存在，民间力量发展的不足，致使民众找不到除政府之外的其他可信赖的权威来源。媒体评论员笑蜀认为［7］，中国的社会冲突总是两极对立彼此绝不信任，没有中立的第三方做缓冲带。公共危机所面临的现实情况就是民众用放大镜来审视政府的调查报告。因此，政府的权威处于民众需要但是不全信，其他渠道又补充不了的境地。2010年12月25日上午9时许，浙江乐清前村主任钱云会被工程车碾压致死。钱云会死前曾多次举报当地一些工程违法征地，有报道称其死亡事件存在多个疑点。民众期待政府的权威调查，12月27日下午4时30分，乐清市就此事召开新闻发布会，称该事件为“交通肇事案件”。由于政府信用不足、调查方式简单，村民和网友对调查结论持极大的怀疑。随后，部分学者和媒体人组成“乐清观察团”［7］，启动第三方调查。当第三方调查结果与政府的调查报告相似时，民众又以猜忌的心态来对待。因此，政府权威不够以及权威来源渠道单一是目前公共危机应对不足的关键。

(3)政府内部协作效率低下成为危机管理能力提升的障碍。官僚体系的构建是以管理专业化为基础的，为了顺应工业化变革所带来的巨大挑战，各国都纷纷建立起庞大的官僚机器，以便处理日益复杂的公共事务。科层制专业化管理，有效地提升了政府的运行效率，增强了部门的专业化和工作人员的职业技能水平。但事物总是两方面的，科层制带来高效率和专业化的同时，条块分割和工作人员的综合应对能力不足则成了十分明显的缺点，由此带来的政府总体效率低下、部门主义盛行等问题遭到了民众的抱怨。由于实行部门分工负责制，不少部门之间存在权力与资源的竞争关系，争功诿过的现象在所难免。对于那些跨部门、跨专业和跨领域的公共事务，治理起来异常困难，需要多部门的配合。在此情况下，政府部门很多时候只能实行粗放式治理，表面上大家都在治理，实际上大家都没有真正用心治理。而公共危机的紧急性，又迫切需要政府的高效率行动和统一的协调措施来治理。

四、危机协同治理的路径建构

(1)政府理念更新——从管理到治理。迄今人们所提到的几乎都是公共危机的“管理”，这是一种以政府为单一主体、自上而下、管制与命令为主导的方式，传统的“管理”思想贯穿始终。尽管“管理”与“协同治理”有内在关联性，但二者却反映了应对危机的不同理念。从管理到治理的转变，政府可以在一个平等的地位上与其他主体就公共危机的应对展开合作。各种社会组织和企业等将通过与政府的协商对话、平等合作来建立伙伴关系，共同治理突发公共危机。权力运行的方向由自上而下变成一个上下互动、横向合作的过程，这种理念的转变带来了危机应对方式的整体变革。就公共危机治理而言，政府应该努力从权威政府向人本政府转变。政府的首要目标不是树立自己的权威，而是应该体现其“公仆”角色，做好服务工作，尤其是公共服务的均等化供给。在公共危机处理过程中，尤其要做到以人为本，政府的全部工作要以保护人民的生命安全、保障公民权利为根本出发点和落脚点。

(2)治理主体多元。坚持政府主导地位的同时，加快培育和发展第三部门。从公共危机管理转变为公共危机协同治理，治理主体的多元化是关键要素。当前，政府掌握着绝大多数的社会资源和政治资源，这样的行政生态要求在公共危机应对上，仍然要坚持政府的主导作用和主导地位。但是，社会的内生发展，要求民间组织在危机治理中发挥更大的作用。政府应因势利导，转变政府职能，为第三部门的快速发展提供有力的支持。我国第三部门的发展尚处于起步阶段，能够有效承担的职责有限，这是现实的国情。今后很长一段时间，对危机的治理，政府可能不会是唯一的主体，但仍然是主导和核心。在坚持政府公共危机治理主体地位的同时，社会力量要得到培育和发展。“作为公民社会主体的非政府公共组织既是凝结社会资本的网络，又是政府与公民社会合作治理的主要载体，还是公共危机治理多元主体之一。”［8］政府只有“适应多元的社会现实，为公众提供高质量、差异化的社会公共服务”，才“可以最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”［9］。经济发达的浙江省目前有各类行业协会3000多家，众多的行业协会通过自我服务、自我管理，不仅推动了所在行业的快速规范发展，同时也为社会管理做出了贡献。协同治理理论倡导的多元治理理论既可以增强政府在公共危机中的应对能力，也可以提升社会的自我管理和自我服务能力。

(3)政府部门协同。加强整体协作，提升政府自身效率。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，“加大机构的整合力度”“健全部门间协调配合机制”。部门间的协调配合机制关系到政府横向部门的合作效果，我国政府部门繁多且职能重复，政府在具体问题处理上要么无部门管理，要么“九龙治水”。就我国目前的公共危机管理体制而言，政府间的协调主要是靠高级别的行政命令来实现的，自主协同的机制尚未形成。“政府目前所面临的问题是组织之间因相互扯皮而造成的双输。”［10］91由于缺乏部门间的有效协同，政府对公共危机的应对能力始终得不到提升。因此，提升政府的整体协作能力，加强部门间的合作是提高政府危机管理能力的重要途径。浙江金华市针对当前社会管理中的突出问题，通过部门协作的方式，初步架构了“党委领导、政府负责、公安主抓、军地协作、部门联动、社会参与”的社会应急联动救援体系，有效地提升了社会应急管理能力。如2010年1月20日20时，某大型足浴休闲场所因电线爆燃发生火灾，近百名从业人员及80余名顾客被大火围困在3层楼上。指挥中心接警后，迅速下达了应急联动各项指令，消防部门、辖区派出所、交警和120急救中心迅速出动，开展救火、人员疏散、交通管制和伤员救治工作;市自来水公司增强了该段区域水压，加大了消防水龙的灭火强度;市燃气公司隔断了火灾场所与附近小区的管道燃气;市电力局对火灾场所附近民用电力设备采取应急保护措施，确保周边居民用电的安全。经过1小时20分钟的全力救援，现场大火基本被扑灭。在整个3层足浴场所完全被烧毁的情况下，所有人员均被成功疏散和得到及时救治。

提升政府部门整体协作能力，具体可以通过两个途径来加强:

第一，加强部门联动体系建设。处在治理网络不同节点的政府部门在关键时刻要迅速协同作战，每个部门都是管理体系中的点，在协作体系下，部门服从整体、服务大局。对于整体意识不强的部门，事后要进行问责。

第二，加强信息化建设。协同治理理论基于信息技术论，将信息技术纳入治理手段范畴，对不同信息网络技术进行整合，简化基础性网络程序，通过不同部门间和部门内建立整合与一体的信息交流系统和汇报系统，实现各方信息共享，形成跨部门之间以交换共享为特征的信息运行环境。由此，部门间的行政沟通更顺畅，内容更真实，信息共享能力更强，政府统一协作水平也必将提高。

(4)强化危机预防，从被动应对到主动化解。20世纪60年代，美国社会学家戴维斯就指出，当人们的期望和要求在社会现实中得不到满足，或者社会提供的满足程度低于期望的要求，人们在期望受挫的心态下形成对社会的不满，构成了引发社会政治不稳定的心理基础［10］91。因此，政治稳定的程度可以用公众期望与社会满足之间的差距来衡量。公共危机发生有其自身的衍生机制，从萌芽到最后矛盾激化都会有一系列的外在表现。政府通过良好的预警机制可以有效地甄别公共危机，提前化解危机。奥斯本和盖布勒对政府愿意花大量精力和金钱进行“治疗”、而不愿花少量精力和金钱“预防”进行了批判［12］。过去，政府把绝大多数精力放在危机的处置中，对于事件的预防和事后的总结重视不够，而只重治疗不重预防的结果就是危机不断涌现。我国公共危机主要集中在以下几方面:

第一，自然灾害，比如地震。对于这类危机，关键是要做好平时的预防应急演练，公民自救知识的宣传与普及。日本是地震频发的国家，但日本7.2级左右的地震基本上没有人员伤亡和财产损失，而我国5.3级左右的地震就会导致很多房屋倒塌并且死伤几百人，区别就在于日本防震体系完善以及公民防震自救能力较强。

第二，公共性事件，比如水污染造成群众用水困难。公共性事件涉及面较广，影响面较宽，防止这类危机发生重在相关预防制度的完善。

第三，人民内部矛盾衍化出来的危机，如因征地、拆迁等引发的群体性事件。随着城市建设和新农村建设的加快推进，房产开发、公用设施建设和大型建设项目增多，使这类群体性事件成为公共危机的主要部分。以政府拆迁为例，首先要以人为本，尊重拆迁户的客观要求，将前期的沟通做好，不能违法强制拆迁。否则，政府将耗费大量的时间和精力来应对因强拆而引发的上访或群体性事件。

政府加强对公共危机的预防还要做好政府信息公开，打造透明政府。加强政府与民众的沟通，积极回应民众的质疑是低成本高收益的工作。政府应充分保障公众在公共事务治理上的知情权，消除因政务不公开、不透明而产生的误解，以及由此产生的公众对政府的不信任心理。此外，积极创设公众参与的有效载体和渠道，鼓励公众通过合法途径参与到政府公共事务中来。

从公共危机管理向公共危机协同治理转变，根本上是政府理念的转变，是从国家本位向社会本位的转变，是全能政府向有限政府的转变。公共危机协同治理的实现将为我国的社会管理创新与和谐社会建设起到很好的借鉴和促进作用。

［1］ROSENTHAL URIEL，CHARLES MICHAEL.Coping with Crises:The Management of Disasters，Riots and Terrorism［M］.Springfield:Charles C.Thomas，1989.

［2］薛澜，张强，钟开斌.危机管理［M］.北京:清华大学出版社，2003.

［3］赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘［M］.凌复华，译.上海:上海译文出版社，2001.

［4］景跃进，张小劲.政治学原理［M］.2版.北京:中国人民大学出版社，2010.

［5］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯.网络化治理:公共部门的新形态［M］.孙迎春，译.北京:北京大学出版社，2008.

［6］朱纪华.协同治理:新时期我国公共管理范式的创新与路径［J］.上海市经济管理干部学院学报，2010(1):5-10.

［7］李大今.围观“乐清观察团”［N/OL］.(2011-06-12)［2011-1-12］.http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=197119.

［8］何水，蓝李焰.中国公共危机管理的困境与出路——一个宏观的分析［J］.湖北经济学院学报，2008(1):91-94.

［9］熊英.中国特色社会管理路径分析［J］.西藏发展论坛，2010(6):48-49.

［10］B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱明，夏宏图，译.北京:中国人民大学出版社，2001.

［11］田为民.政治稳定的社会心理条件研究［J］.江苏社会科学，1999(2):158-161.

［12］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公营部门［M］.政协上海市编译组，东方编译所，译.上海:上海译文出版社，1996.

The Path Analysis of Govermental Crisis Management to the Synergy of Crisis Governance

CAI Yan-dong，MU Rui

(The Department of Public Management，Party School of the Zhejiang Committee of the CCP，Hangzhou 311121，China)

The current government crisis management system presents problems such as the singleness of administration body，the uniqueness of authoritative source，the ineffective coordination of the government crisis department.The synergy governance allocate the plural stakeholders to join in the system and the department collaboration which helps to improve the current government crisis management.This article starts from the meanings and characteristics of the synergy governance of public crisis，analyzing the basic problem in present public government and then elaborating the main steps.It points out that the main path of building the synergy governance of public crisis in China is to change the concept from government to governance，to establish the prevent system and to build the department collaboration system.

govermental crisis government;synergy governance;path choice

D630.8

A

1673-9779(2011)04-0436-06

2011-07-12

蔡延东，(1985—)，男，江西乐平人，研究方向为地方政府管理。

E-mail:caiyandong167@126.com

［责任编辑 杨玉东］