基于善治视角的我国高校问责制发展趋向

龙献忠,李 敏

(湖南大学 政治与公共管理学院,湖南 长沙 410082)

基于善治视角的我国高校问责制发展趋向

龙献忠,李 敏

(湖南大学 政治与公共管理学院,湖南 长沙 410082)

当前,我国高校中的腐败现象、泛行政化倾向给高校的发展带来了许多消极影响,推行高校问责制是我国高校改革与发展的必然选择。善治为我国高校问责制的实施奠定了理论基础,善治视野下我国高校问责制的发展趋向主要有:由“事后问责”走向“预防问责”;由重“问”走向“问”与“答”的结合;由重“惩”走向“奖”与“惩”的结合;由注重“他律”走向“自律”与“他律”的结合;由注重“上问下责”走向“下问上责”与“上问下责”的结合。

善治;高校;问责制;发展趋向

一、我国高校问责制度的缘起

问责制作为一种责任追究制度最初应用于公共行政领域,马丁·特罗将问责定义为:“向他人汇报、解释、证明及回答资源是如何使用的,并达到了什么效果。”[1]目前,问责制已经成为我国民主政治体制改革过程中的一个亮点,我国高校问责制正是在这种大背景下推行的。当前,随着我国高等教育进入大众化阶段,高校需要承担的责任越来越多,受到的关注也越来越多,高校必须在公众的监督下承担相应的责任,否则将难以取信于公众、服务于公众。具体来说,高校问责制在我国兴起主要有以下几个方面的缘由:

1.高校腐败现象严重引发问责

当前,在我国高校独立法人地位确立之后,高校的腐败现象频频出现。例如,近年来高校在招生与收费、经济活动以及学术方面的腐败问题不断增多:在招生方面,高校普遍存在着招生人员滥用手中权力在招生过程中违规操作、徇私舞弊等种种违法乱纪现象;在收费方面,由于教育供需双方之间的信息不对称,导致高校产生机会主义行为,出现高收费、乱收费等现象;在经济活动方面,高校一些领导在基础工程建设上,滥用职权,贪污受贿,为谋取私利不惜损害高校的利益等;在学术方面,某些高校专家学者投机取巧,抄袭论文、剽窃他人科研成果等学术腐败现象频繁出现。种种腐败现象的出现破坏了公众接受高等教育的良好环境,干扰了我国高校的办学方向,严重阻碍了我国高等教育的健康发展。为此,我国众多高校纷纷引入问责制,以期改变高校管理现状。

2.高校泛行政化倾向日益严重需要问责

我国现行的高校管理体制是在计划经济的基础上发展起来的,虽然历经多次改革,但还是具有浓重的泛政治化、泛行政化色彩。不管是政府对高校的管理还是高校内部管理基本都采取上令下行的行政化管理方式,这使得高校普遍出现对上负责,对下不负责或负责不够的现象。政府行政化的管理方式造成了高校机构膨胀,办事效率低下,人浮于事,部门职能交叉、相互推诿扯皮、机构运转失灵等诸多问题。同时,高校管理中的行政权力与学术权力日益失衡,行政权力的日益泛化导致了学术权力萎缩,弱化了高校行政权力的服务功能,这必然导致高校的中心工作即教学、科研的边缘化。因此,必须加强对行政权力的问责,使其更好地为学术发展服务。

3.国外高校问责制的成功经验提供了借鉴

欧美许多发达国家早已是高校问责制的“先行者”。以美国为例,20世纪中后期,在美国高等教育走向大众化的过程中,美国高校管理潜在的问题造成教育质量滑坡,从而使得公众对高等教育的信任明显下降,同时美国高校面临着教育经费有限、教育成本增加、市场竞争激烈等诸多的问题。为了有效地解决这些问题,美国高校纷纷引入问责制度。由于美国教育的分权传统,实际上问责制具体来说就是州政府根据一所高校的成绩来决定其年度教育经费的多少[2]。从价值取向上看,美国大学的问责制既关注社会公平又兼顾效率和效益。在社会公平方面,问责制主要关注有色人种、少数民族、贫困人口是否享有平等的受教育机会等问题;在效率、效益问题上,问责制通过学位获得率、升学率、毕业生就业安置率等硬性的投入/产出指标对高校管理进行考评[3]。美国高校问责制的实施取得了显著成效,不仅控制了高校责任主体行为不当和无所作为的现象,而且提高了高校的决策管理水平和办学质量。

二、“善治”的内涵解读及对我国高校问责制的指导意义

1.“善治”的内涵解读

“善治”这一概念源于西方国家公共行政领域的治理理论,英文译为“good governance”,也可解释为“良好治理”或“有效治理”,它是针对治理失效的可能性而提出的一种保障措施和目标追求。因此,要全面理解善治还需先从治理开始。1992年,世界银行的《治理与发展》报告指出,“治理”就是各种各样的政府性和非政府性组织、私人企业为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式[4]。1995年全球治理委员会发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,该报告对“治理”作出了更加权威的界定,指出“治理”是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程[5]。但治理不是万能的,也存在着失败的可能,它既不能代替国家享有政治强制力,也不能代替市场自发地、合理地配置资源。为此,不少学者提出了“善治”的概念。

通俗地说,善治就是多元治理主体在共同合作的基础上通过各种途径实现对公共事务的最佳治理和公共利益最大化的过程。它是一种理性与德性相结合的公共治理状态。善治的基本要素主要包括法治性、透明性、责任性、回应性、参与性、有效性六个方面。其本质在于合作管理,具体体现为:第一,管理主体的多元化。这是善治的基础和核心理念。它要求各个不同的管理主体在相互信任并合作的基础上协调各种利益冲突,共同管理社会公共事务。第二,权力中心的多元化。善治强调上下互动的管理过程,它的实质在于建立在公共利益认同基础上的合作。第三,管理的公开化。主要包括管理信息与管理过程的公开。管理信息的公开意味着每个公民都有权获得与自身利益相关的政府政策的信息(包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息)[6]。管理过程的公开指的是公民在了解管理信息的基础上可以参与到整个管理过程。

2.善治理念对我国高校问责制的指导意义

善治是经济市场化和政治民主化发展的产物,它所提倡的一些价值理念具有普遍适用性,将善治理念引入高校问责体系,具有重大的理论和现实指导意义。

其一,在善治管理公开化的理念下,高校的管理信息和管理过程都要公开。信息公开是实现高校利益主体参与高校管理的必要条件,是我国高校实施问责制的基础。要在高校实施问责制,实现对高校的制约与监督,就必须首先保证公众对高校管理信息的知情权。高校的决策、政策实施、财政支出等方面的管理信息必须及时通过各种途径通知给公众,以便公众可以在了解信息的基础上参与高校管理,从而对高校管理活动进行监督和问责。

其二,在善治合作治理的理念下,多元利益主体都应参与到对高校的监督和问责中。它要求在高校管理中必须充分调动各方面的积极性,建立信任与合作的伙伴关系,这就为公众和新闻媒体参与高校监督提供了可能性,也为“下问上责”的实现奠定了理论基础。随着外部力量不断地壮大,高校就会越来越多地受到外部的监督与制约,在有效地监督与制约下,高校也会因此而规范自己的行为,承担起自己应承担的责任。

其三,在善治的权力中心多元化的理念下,高校的管理过程应是一个上下互动的过程。高校的管理权力的向度不再是单一的,而应是多元与相互的,高校的权力也不再是集中,而是分散的,这就为多元利益相关者参与对高校的监督与问责提供了新的渠道,从而使得高校责任主体在多元利益相关者的监督之下,强化自身的责任意识,规范权力的行使,这将大大有利于推进我国高校问责制的构建与实施。

三、善治视野下我国高校问责制的发展趋向

1.由“事后问责”走向“预防问责”

目前,我国高校的问责主要是高校部分责任人因为过失或违法,而被追究相应的责任,从而引咎辞职,并接受惩罚。这种仅仅停留在事后责任追究的问责制度,其最终结果只是使高校责任主体被追究了责任,受到了惩罚,却无法真正起到规范高校教学和管理活动,确保高校教学质量的作用。这就严重背离了高校问责制度的本质,高校问责制真正的效用也无法实现。

善治是对公共事务的最佳治理,在善治的理念下,高校问责制必然要实现由“事后问责”走向“预防问责”。事实上,问责制并不单单是一种惩罚责任主体的制度,它也具备预防和纠错的作用,而且重点在于预防,高校问责制也是如此。高校问责制的最终目的并不是责任追究而是从积极监督与预防的角度实现高校责任主体权与责的统一,实现高校管理目标。它强调通过责任追究的方式来实现对整个高校管理活动的最佳治理,从而促使高校责任主体树立起责任意识,避免不当与不法行为的出现。由此可见,高校问责制的最终目的是为了做好预防,而不是为了事后惩罚,是为了规避高校责任主体的不当与不法行为,而非单纯地进行责任追究。

2.由重“问”走向“问”与“答”的结合

“答”即高校要对公众的要求做出及时和负责的回应。当前,我国的高校问责偏重于“问”,即常常只停留在问什么、怎样问、谁来问等问题,而忽视高校应该怎样答、答什么、向谁答的问题。这就违背了高校问责制绩效回应的实质。

回应性是善治的一个基本要素,它要求公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应,必要时还应当定期、主动向公民征询意见、解释政策和回答问题。高校问责制的推行,其实就是检验高校对绩效的回应能力。高校必须向政府部门、社会机构或个人通过汇报、解释、证明及回答高校资源使用情况及效果。托马斯·霍弗认为:“问责制就意味着对我们的所作所为做出一个合理性的说明。学校和教职员工一直就承担着某种形式的责任。”[7]可见,回应性是高校问责制的应有之义。为了实现高校问责绩效回应的实质,除了要注重“问”以外,更重要的是思考高校应该怎样答、答什么等问题。高校要把“答”作为自身必须履行的一种责任,及时地向社会公布高校管理信息与成果,积极地面对社会各界的诉求与质询,并及时予以回应,真正做到有问必答。

3.由重“惩”走向“奖”与“惩”的结合

从我国高校问责制当前的实践来看,无论是外部对高校的问责还是高校内部的问责,往往是重“惩”而轻“奖”,即过分强调惩罚机制而忽视激励机制。这往往会滋生反感与抵触情绪,导致行为主体消极行使权力,无法起到增强高校责任主体的责任意识的功效,最终导致高校管理活动低效或无效。

善治强调通过多种途径实现对公共事务的最佳治理和公共利益的最大化,对高校实施问责单纯地依靠“惩”无法实现对高校管理活动的最佳控制。问责制的关键就是要确保责任主体平时就能够履行责任和承担责任。高校问责制度固然是要惩治不当与不法行为,但更重要的是思考怎样规避高校责任主体的不当与不法行为,要想“防患于未然”,激励机制必不可少。在高校内部采取适当的激励措施(如建立客观科学的绩效考评体系并将绩效与工资、奖金、岗位津贴、职务升迁挂钩等)将会在高校形成一种激励文化,从而促使高校责任主体强化自身的责任意识,规范自身的行为。因此,要在高校内部建立科学合理的问责体系,应该将激励机制放在首位,在此基础上再结合责任追究,这样的问责制才能真正实现高校的管理目标,推动高校的可持续发展。

4.由注重“他律”走向“自律”与“他律”的结合

高校问责制下的“他律”主要表现为一种强制力制约,主要是指高校领导在开展工作以及行使权力时要严格依据国家大政方针与政策以及国家法律法规。它为高校管理活动以及高校领导权力的行使规定了明确的界限,一旦超越了这个界限,责任主体就要被“问”。但仅仅依靠外部的强制力制约来规避高校责任主体失职渎职的现象,过分强调“他律”只能是治标不治本。

善治是一种理性和德性相结合的公共治理状态,它要求用法律和道义的双重手段,增强管理主体的责任意识。在现实生活中,法律的威慑力量可以使得那些缺乏道德的人不敢去做坏事,但是却很难防止他们暗中做坏事。通过说服教育而所以照着良心行事并且知道其所以然的人,同时也是一个坚定而且正直的人[8]。规避高校责任主体行为不当与无所作为最有效的做法就是加强思想教育。由此可见,为实现“自律”与“他律”的结合,高校就必须在内部营造一种责任文化,加强对高校责任主体的伦理和道德教育,将责任意识内化为责任主体的一种观念,形成一种内在的驱动力,使高校责任主体清醒地认识到自己应当怎样做和不应当怎样做,从而增强高校责任主体的自我约束力和自我免疫力。

5.由注重“上问下责”走向“下问上责”与“上问下责”的结合

“上问下责”主要是指上级教育行政部门对于高校领导的问责、高校领导对于下级管理人员的问责以及我国独特的校党委对于高校管理层的问责。“下问上责”主要是指高校师生以及社会大众、新闻媒体等对高校的监督与问责。目前,我国高校问责制的重点仍然集中在“上问下责”,而“下问上责”未能充分落实,师生代表、公众、新闻媒体的监督职能常常被忽略。“上问下责”往往由于上、下之间信息不对称而造成问责不彻底或问责失效,并且它常常只强调责任人的主观动机,却忽视实际上造成的后果。同时,在我国高校现行的校长负责制的框架下,校党委不可能干预到学校工作的各个方面,其所拥有的问责权力有限。可见,仅仅实施“上问下责”无法实现高校问责制的真正目的。

善治的本质在于合作管理,善治管理主体多元化的理念要求高校多元利益相关者都应参与到对高校的监督和问责中。积极鼓励教职工代表、社会公众、新闻媒体等参与对高校的监督和问责,实现“下问上责”,可以弥补单纯的“上问下责”中由于上、下级之间的沟通不畅所造成的信息歪曲和信息滞后的缺陷。当高校责任主体行为失范时,师生代表、学生家长、社会舆论、新闻媒体等都可以对高校进行质疑和问责,从而促使高校责任主体转变思想观念,主动回应社会公众的质询,并承担起自己应当承担的责任。

四、结论

总之,实施高校问责制不仅符合高校作为社会公共组织“权责对等”的原则,而且顺应了我国高等教育改革与发展的要求。我国高校具备行政主体资格,为防止产生高校机会主义行为,保障高校多元利益相关者的合法权益,在高校中引入问责制是其必然选择。善治是我国行政管理的一种新型模式,也是未来我国高校管理的必然追求,将善治理念引入我国高校问责体系具有极大的积极意义。善治的管理公开化、合作治理、权力中心多元化等基本理念为我国高校问责制的实施奠定了理论基础。它有助于我国建立起问责目的明确、回应性强烈、激励机制完善、约束机制健全、问责主体多元的高校问责体系。在善治理念的指导下,我国高校问责制将逐渐趋于合理化、科学化与规范化。

[1]Jan Currie,Richard DeAngelis.Globalizing Practices and University Responses:European and Anglo-American Differences[M].London:Praeger Publishers,2003:114.

[2]陈彧洁.问责制与美国高校管理[J].高校教育管理,2007(3):59-62.

[3]樊钉,吕小明.高校问责制:美国公立大学权责关系的分析与借鉴[J].中国高教研究,2005(3):62-63.

[4]World Bank.Governance and Development[C].Washington D.C,World Bank,1992:3.

[5]Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[M].New York:Oxford University Press,1995:2.

[6]俞可平.治理与善治[M].北京:中国社会科学出版社,2000:9.

[7][美]托马斯·霍弗.教育社会学手册:教育考责制[M].上海:华东师范大学出版社,2004:695.

[8]汪太贤.西方法治主义的源与流[M].北京:法律出版社,2001:22.

On the Trend of Chinese University Accountability System from the Perspective of Good Governance

LONG Xian-zhong,LI Min
(School of Politics and Public Administration,Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

At present,the corruption and the tendency of the fan-administration in colleges and universities has brought many negative effects to the development of the colleges and universities.It is necessary to implement accountability system for the reform and development of our colleges and universities.Good governance has laid a theoretical foundation for the implementation of university accountability system.From the perspective of good governance,the trends of Chinese university accountability system are as follows:from post-accountability to preventive accountability;from inquiry-emphasized to the emphasis of the combination of inquiry and response;from punishment-emphasized to the emphasis of the combination of punishment and encouragement,from heteronomy emphasized to the emphasis of the combination of heteronomy and self-discipline,from superiors inquiring inferiors to the combination of superiors inquiring inferiors and inferiors inquiring superiors.

good governance;college and university;accountability system;development trend

G640

A

1672-0717(2011)01-0059-04

(责任编辑 黄建新)

2010-12-10

2009年度国家教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目“中国大学治理问题研究”(NCET-10-0331)

龙献忠(1968-),男,湖南芷江人,教育学博士,湖南大学教授,博士生导师,主要从事公共管理、教育经济与管理研究。