我国减贫形势及未来国家扶贫战略调整的政策取向

苏 明 刘军民

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

我国减贫形势及未来国家扶贫战略调整的政策取向

苏 明 刘军民

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

加快发展方式转变是“十二五”科学发展的主线，之于减贫有着广泛而深刻的影响。本文从理论和实践的角度探讨了转变发展方式与减贫之间的内在关联，探讨了相互之间的影响和作用机制，并就确立新时期减贫战略与政策框架提出一些建议。

转变发展方式 基本公共服务均等化 减贫

2000年，世界各国首脑签署《联合国千年宣言》，旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半。十年时间过去，人类在促进发展，消除贫困方面取得显著进步，千年发展目标取得积极进展。中国经过改革开放30多年来经济高速增长，并通过实施各类卓有成效的专项扶贫计划和行动，极大地推动了大规模减贫的实现。2007年，中国宣布提前实现了联合国千年宣言提出的贫困人口减半目标。新世纪《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》实施10年来，我国扶贫开发取得显著成就。农村贫困人口从2000年底的9423万减少到2009年的3597万，贫困发生率从10.2%下降到3.8%。但近些年来，经济进一步增长所带来的减贫效应已在显著减弱，增长与减贫的关系趋于复杂而不稳定，既有的经济增长模式也产生了许多深层次矛盾和问题。

随着《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》执行期收官，扶贫开发正处在前后两个十年交替的重要时期。减贫是一项综合系统工程，离不开各项经济社会政策的支撑，更需要与经济社会发展战略紧密结合。在新的历史时期，需要适应新形势，制定新的减贫战略与政策，以更加广阔的视野，契合转变经济社会发展方式的总体背景，以科学发展促减贫，以基本公共服务均等化推减贫，以促进就业、改善民生、加快发展、增加收入为核心，积极推进扶贫方式转变和机制创新，努力实现科学扶贫新跨越。

一、经济发展方式转变任务背景下减贫形势分析

从20世纪中叶开始，有关经济增长与减贫的关系就被广泛讨论，20世纪五六十年代曾一度占主流地位的“涓流效应”理论支持经济增长会自动惠及穷人。新古典学派乐观地认为在经济发展的过程中，会发生一种“涓流”过程，即经济发展所得的利益会自动地从高收入阶层向低收入阶层渗漏，并最终惠及社会各个阶层。虽然“涓流效应”也承认，在经济增长的过程中，穷人只是间接地从中获得较小份额的收益，但随着经济不断增长，收益从上而下不断渗透，贫困发生率将不断减少，最终达到消除贫困的目的，实现共同富裕。这一理论解释与我国30多年来的减贫实践高度吻合。改革开放30多年来，中国高速增长的经济带动了大量贫困人口摆脱贫困，加上各类专项扶贫政策以及新世纪以来整村推进计划的有效实施，为减贫事业做出了世界认可的贡献。

随着发展的推进，应审慎地注意到，近些年来传统的经济增长已经表现出与减贫越来越弱的相关性，经济增长的减贫带动效应逐渐弱化，“边际效应”出现递减，有增长无发展的问题已经显现。从数据来看，尽管经济增长是减贫的一大推动力量，但它对减轻贫困的带动效应已开始下降。

2001年以来，中国减贫趋势呈现出明显的马鞍形。2000年-2003年，低收入以下贫困人口从9422.8万减少到8517.7万，年均减少301.7万，减贫进程较“八五计划”期间明显放缓。2004年-2007年，随着统筹城乡、以工促农战略的实施，国家相继出台了农业补贴政策，农村社会保障政策，加大了对贫困地区基础设施和公共服务事业的投入力度，减贫速度明显加快，低收入以下贫困人口从8517.7万减少到4319.5万，年均减少1049.5万。2008年金融危机爆发后，减贫进程受到明显影响，当年贫困人口只减少313万，2009年也仅减少410万人，年均脱贫人口规模基本回归到2000年-2003年的水平。这样的成绩还得益于农村低保的全面实施和不断加强，如果没有社会保障政策的支撑，那两年减贫的形势还要严峻得多。①中国目前的贫困线是2008年调整确定的，农村贫困标准为（人均纯收入）1196元，农村贫困人口为4007万人。2009年继续实施上述标准，统计局测算，年末农村贫困人口为3597万人。

经济增长对扶贫一直发挥着重要作用。只是在第七个五年计划期间（1986年-1990年）贫困率才有所增加（当然增加的幅度较小），在此期间个别年份的经济增长率下降到了4%以下。然而，随着经济增长，扶贫带动效应趋于下降。在第六个五年计划期间，经济每增长1个百分点，就能带来贫困率下降2个百分点以上，然而在第十个五年计划期间，贫困率对经济增长的弹性系数已经下降到1左右。

现阶段消除贫困难度，不仅表现在减贫边际效率的递减上，而且还反映在近年来返贫压力增加上。有关数据显示，1994年全国返贫人口占当年贫困人口存量的1/10弱，而到2000年底则达1/3强。一些地区的返贫率呈明显递增态势，1996年，河北省的返贫率为15%，1997年达到20%，1999年高达50%以上；陕西省1999年以前的返贫率在10%左右，而1999年-2000年则高达60%左右。2003年全国范围的赤贫人口数量首次出现反弹，当年新增贫困人口80万。而来自国家统计局最近的数据显示，2008年的贫困人口中有66.2%在2009年脱贫，而2009年3597万贫困人口中，则有62.3%是返贫人口。这种贫困人口的大进大出现象充分反映了现阶段贫困人口的脆弱性、减贫成效的非稳固性和致贫因素的复杂性。

此外，经济社会发展的不平衡导致连片特困地区矛盾更加突出。据国家统计局贫困监测数据，2001年至2009年，西部地区贫困人口比例从61%增加到66%，民族地区八省从34%增加到40.4%，贵州、云南、甘肃从29%增加到41%。

初步分析，粗放型的发展方式、收入分配的不平等、发展的不平衡、基本公共服务供给的不均等在这个时期里上升是导致贫困对增长反应下降的一个主要因素。具体来看，比如过重倚赖投资的增长结构，就业吸纳能力低，特别是不利于低收入人群的就业参与。增长过程中，由于分配机制和调控机制的不完善，收入分配差距越来越大，以及公共服务分配不平等的问题，使穷人很难分享到经济增长的成果。以“高消耗、高污染”为特征的增长方式给贫困地区和贫困人口留下很大的环境和社会负担，并更易对保护能力差的贫困人口带来伤害。联合国环境署2010年的一项报告指出，生态系统遭受破坏，贫困阶层受到的影响将尤为突出。这些间接的影响也使他们更难以摆脱贫困境地。

（二）经济发展方式转变对减贫的影响

转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，也必将对减贫必将产生广泛而深刻的影响。转变发展方式根本上有利于社会减贫，尤其是有利于增强减贫效果的持久性和稳固性，但同时也应客观承认，转变发展方式的一些内在要求又在短期内、一定范围内会对减贫形成挑战，甚至产生一定的负面影响和冲击。

小学教师在开展语文教学的过程中，要想将小组合作的效用展现出来，师生间的密切配合，往往是必不可少的。至此，在这其中，教师一定要充分地发挥出自身的效用，来辅助学生找寻角色定位，使学习目标得到进一步地明确，保障小组合作的顺利开展，使每位学生都有所收获，将该模式的效用展现出来。

1.正面效应。从正面效应来看，其一，转变发展方式意味着发展目的的转变，即从“以物为本”到“以人为本”。“以人为本”意味着发展的目标和导向更为明确，即发展的最终目的是增进全体人民的福祉，是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，帮助贫困人口摆脱贫困无疑是这个“最广大人民群众根本利益”的最基本的组成部分。其二，转变发展方式意味着发展动力机制的改变，即改变要素投入式的增长为要素质量提高型增长，这意味着将更加突出人力资源在经济发展中的地位和作用，发挥知识和创造性劳动对创造价值的决定性作用。为此，重点是要提高贫困人口的综合素质和发展能力。其三，转变发展方式要求经济、社会、区域间的均衡、协调、持续的增长。广泛的、基于所有部门的经济增长，会给穷人提供更多的参与增长的机会，从而会提高社会公平程度。其四，转变发展方式要求经济增长的动力要更多地从投资拉动转到消费驱动，提高消费的直接结果是促进人力资本的积累，对于消费不足的贫困人口而言，提高其消费水平所产生的“边际改善”将更大，将有助于提高其自身脱贫致富的能力。其五，转变发展方式带来结构性调整，要求大力发展现代服务业、淘汰“高耗能、高污染”的落后产能、加大节能减排、走绿色发展道路等，一方面将有利于提高贫困人口对经济活动的参与度，也有利于减少经济发展对贫困人口的负面影响，并使他们更多地从结构优化的经济增长中受益。其六，转变发展方式要求进一步加快基础性、资源性产品价格和税费机制的改革完善，将有助于贫困地区（通常是资源富集区）获得适足的资源收益。资源价格及税费机制的改革将逐步提高到完全成本价，有助于贫困地区经济发展和产业转型。另外，转变发展方式下对环境保护的高度关注，环境产权制度的逐步建立，也意味着将减少社会的致贫风险，有助于某些资源型贫困地区摆脱落后的状态。

2.负面效应。就短期和局部来看，转变发展方式对减贫也会带来一些负面影响或冲击。如，转变发展方式意味着贫困地区不能再复制发达地区在发展之初所走的“高投入、高消耗、高能耗、高污染”和“先污染、后治理”传统式发展老路，必须在较弱的经济基础和客观条件上创新发展道路。同时转变发展方式也使得贫困地区经济发展环境发生了根本性转变，如土地、资源、劳动力成本等要素价格也已经升高，环境约束趋严，贫困地区面临着在更为严格的约束条件下谋求发展，其难度势必大大增加。同时，在转变发展方式的要求下，经济活动的门槛提高了，意味着贫困人群参与经济活动的难度也随之提高（通常贫困人口限于知识、能力和技术条件等限制，只是参与低端的经济活动）。此外，发展方式转变也必然带来产业升级和转换。在产业转移过程中，大批实力较弱的劳动密集型企业由于自然要素成本和劳动力成本上升陷入经营困境，与之相对应的是大量农民工失去就业机会，被产业升级进程所“挤出”，易陷入贫困境地。

二、我国基本公共服务均等化政策成效及减贫面临的挑战

（一）我国基本公共服务均等化政策成效与问题

近年来，我国推进基本公共服务均等化的实践取得了积极成效。主要表现在：城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费的基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立；基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视已覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，公共博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立；公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。财政用于保障基本公共服务供给的资金投入显著增加，2010年全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出约2.8万亿元，比2005年增加2倍多。我国的基本公共服务制度框架已具雏形。但总体而言，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍较突出。

从供给情况看，国家尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠账较大，不能满足社会需求。

从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。在义务教育方面，2007年，城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍。在医疗卫生方面，2008年，城市每千人口病床数是农村的4.22倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍，而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。

从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，居民收入差异系数变化也不大，但公共服务方面的差异系数仍较大。2007年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529，远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数（0.267）。再如，目前小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些例子都反映出区域间存在的巨大差距。

此外，不同人群之间的差距也较大，城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。这些问题都是由于基本公共服务方面体制机制不健全不完善造成的，具体包括：公共财政保障机制不健全，供给制度城乡二元分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，基层政府事权财权不匹配以及缺乏有效的评估监督机制等。

（二）均等化程度对减贫的影响

基本公共服务均等化水平与贫困发生率是否相互关联?或者说公共服务均等化程度的提高是否有利于减少贫困发生，降低了贫困发生率？需要通过寻求能够反映基本公共服务均等化水平及贫困状况的量化指标之间的相关关系来找到答案，我们以人均各类基本公共服务支出的基尼系数来表示均等化水平，用贫困发生率表示减贫状况，选择了总公共服务及教育、医疗卫生和社会保障三类基本公共服务作为研究对象，并运用各省本级财政支出、教育支出、医疗卫生及社会保障支出代表各类公共服务的支出水平，运用我国1995年-2007年的反映各类公共服务人均支出的基尼系数与贫困发生率之间相关关系的散点图及相关系数来寻找我国各类基本公共服务水平状况与当年贫困状况之间的关系。实证研究结果显示，总体来看，1995年以来我国基本公共服务均等化程度有所提高，对减贫有一定贡献。具体来看，教育及社会保障的均等化水平逐年提高，对减贫产生了积极的影响。而医疗卫生，由于1995年-2001年以前均等化水平呈递减趋势，因此这一阶段对减贫产生消极影响，2001年之后，由于均等化水平呈递增趋势，对减贫产生了积极影响。不考虑跨期影响，根据我们的测算结果（测算过程略）来看，1995年-2007年人均财政支出的基尼系数与当年贫困发生率相关系数为0.67，人均教育支出的基尼系数与当年贫困发生率之间相关系数为0.66，人均医疗卫生支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈弱的正相关关系，相关系数为0.27。1998年-2007年人均社会保障支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈正相关关系，相关系数为0.6。

基本公共服务供给在地区间、城乡间以及在不同社会群体间存在的较大差距将成为我国目前反贫困的重大阻碍。基本公共服务作为一种稀缺资源，其分配方式的公平与否也将制约着每个人能力发挥，尤其是公民的义务教育、基本公共卫生和医疗服务、最低生活保障等基础性公共服务供给，不仅关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大社会效益，是充分发挥个人潜能、实现个人平等参与机会的基本前提，也是影响居民收入水平的重要因素。与前30年因缺乏基本生存条件导致贫困不同的是，当前的基本公共服务不到位、公共产品短缺、风险抵御能力和公共化解机制的缺乏，是贫困产生、积累和代际传递的重要根源。

基本公共服务如社会保障、医疗卫生、教育及福利制度的供给有收入再分配的功能，增加这些基本公共服务的供给无疑有助于减少绝对贫困，缓解相对贫困。所以，新阶段反贫困的重要手段应从公共服务均等化入手。

三、以转变发展方式为指引，调整和完善国家扶贫战略与政策

在经济社会发展方式转变的总体背景和要求下，下一阶段国家扶贫战略和政策需要契合公共服务均等化的要求，加强与国家基本公共服务均等化战略的融合衔接，调整扶贫工作的内容、对象、方式与工作重点，提高扶贫政策的综合效力，并保持减贫成效的稳固性和可持续性。

（一）将减贫目标融入于经济发展战略之中

贫困是由人力资源因素、自然资源和环境因素、社会经济条件等共同作用的结果，而这些因素正是经济发展方式所涵盖的方方面面。因此，应恰当地将减贫目标融入转变发展方式的总体战略和政策设计之中，在宏观经济社会发展格局中确定扶贫的战略地位，以宏观发展制度的建立和完善来选择和确定扶贫制度的方向，使扶贫工作既可以融入国家的发展大局，也可以根据宏观发展的需要来选择和调整其内容和形式。

在当前和今后一个阶段，要在坚持开发式扶贫的基础上，拓展扶贫政策的内容和领域，建立综合的扶贫体系和扶贫制度。在制定和实施任何公共政策时都应进行贫困人群影响分析，兼顾扶贫之需要。政府应当将扶贫目标纳入其所有公共政策制定和制度改革的议程中，通过在制定所有公共政策和进行所有制度变革的过程中都兼顾穷人的需要来拓展扶贫的内容和领域。

（二）转变扶贫方式，从开发式扶贫转向“赋能式”综合扶贫

一个时期以来，我国实现了救济式扶贫向开发式扶贫的转变，从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。我国以往扶贫工作特点主要是面向贫困地区的自然资源、实体经济的开发式扶贫。但是，这种以经济要素为主的扶贫方式主要着眼于经济增长和增加扶贫对象的经济收入，没有有效兼顾到经济发展不平衡对贫困的影响，也没有充分顾及到基本公共服务供给的不足和不均衡对致贫的深层次制约，从而影响到减贫效果的稳固性和可持续性。

随着发展推进，我国贫困特征也将逐渐由绝对贫困为主向相对贫困为主转变，从生存贫困向发展贫困转变，反贫困将更进一步凸显其综合性、复杂性。为此，应建立起与新时期致贫和返贫特点相适应的扶贫开发政策，积极推进从单一开发式扶贫向“赋能式”综合反贫困转变，从单一的经济性扶贫开发政策向全面的社会性扶贫政策转变，致力于系统、全面、综合地从根源上消除致贫的各种因素。新时期的减贫战略应以社会性要素考量为主，充分发挥医疗卫生、教育、养老、就业、收入分配、社会保障等基本公共服务政策的综合扶贫功能，从整体上建立起集救助、开发、预防、赋能、发展为一体的综合扶贫保障体系。未来的工作重点应加强对贫困人口人力资源的培育与开发和增强致贫风险化解能力：一是通过增加对基础教育、职业教育和技能培训等投资，来提高贫困人口适应市场、参与经济活动的能力，促进人口流动，帮助贫困人口获得非农就业和提高收入的机会；二是建立健全致贫风险公共化解机制，即要加强覆盖城乡的社会安全网建设，提供社会保护，最大程度地消除“因病致（返）贫、因灾致贫”等问题；三是推进均衡发展，进一步增加对农村贫困地区的基础设施、生态环境保护的投入，改进贫困地区生产生活条件；四是完善收入分配机制，提高劳动报酬在初次分配中比例，加大财政对低收入人群的补贴和转移性支付。

（三）加快建立和健全城乡社会安全网

长期以来依靠宏观总体经济增长以及开发式扶贫缓解贫困问题的有效性日益降低，调整扶贫战略已经是迫在眉睫，以构建城乡社会安全网为主要内容的保护式扶贫也许应该是战略调整的一个方向和思路。

基本公共服务在反贫困中的重大作用在于它能为贫困人口和有可能陷入贫困的低收入群体提供基本的保障，形成有效的社会安全网。近年来，我国着力推动农村社会安全网建设，实践证明其对缓贫的作用是显著的，政策性转移收入已经开始成为农民收入的重要组成部分。但是还没有形成一张网的合力。当前应加快制度建设和完善的步伐，重点解决社会保障体系覆盖不全、碎片化、难接续、保障标准偏低等突出问题。建立社会安全网机制首先就要整合我国目前的这些分散的多头管理的农村社会保障制度；其次要建立动态的监测体系，切实掌握农村需要社会保障的人群的变化；第三要建立以预防为主的农村风险预警机制；第四，对贫困地区加大中央对社会安全网真正运行的财政转移支付力度。

（四）根据基本公共服务的有关标准，动态调整扶贫标准

贫困标准应该随着经济发展水平适时、动态地调整。用来测量贫困规模的贫困线也应该随着社会经济的进步而适当提高。中国目前的贫困线是2008年确定的，农村（人均纯收入）贫困标准为1196元，是绝对贫困线标准，即以2100大卡的热量消费值为基本的标准。中国政府已决定在2011年将贫困标准上调25%，从人均纯收入1196元上调到1500元。但即使实施1500元的新贫困标准，无论是通过购买力平价还是汇率换算，中国的贫困标准仍低于世界通常标准（人均每日1.25美元），甚至还略低于中国国内生产总值及人均生产总值已超过其3倍以上的印度。采用更高、内涵更综合的贫困线标准，是构建面向未来的扶贫战略的第一步，有助于使政策关注的重点瞄准适当的群体，形成一致的操作手段，也有助于完善国家贫困评价和监测的基础。建议今后要进一步研究并采用包括医疗和教育等基本公共服务需求在内的“发展贫困线”标准。

（五）创新基本公共服务供给机制，使之更好地惠及贫困人群

公共服务供给机制创新是转换政府职能、提高行政效能的需要，也是提高公共服务供给效率、推进基本公共服务均等化和确保贫困人口更公平受益的重要途径。

一是完善公共服务的提供策略，确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。要降低乃至消除获得基本公共服务的各类门槛，确保基本公共服务对于贫困人口的可及性。在推进基本公共卫生服务均等化的过程中，制度设计各类服务项目时就应充分关注贫困人口和低收入人群对公共服务的可及性、可获得性，应尽可能地使贫困人口更多地、更为公平地从基本公共服务项目中受益。

二是建立基本公共服务多元化供给机制，大力拓展社会化扶贫。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多元化、多样化供给，充分发挥各类社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用，建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。一些基本公共服务领域，包括基础教育、医疗卫生、就业培训等方面，都可以对传统的预算拨款、政府直接举办并提供的方式进行大胆改革，探索、创新有效的供给机制。比如，用“教育券”、“健康券”代替传统教育、卫生经费的拨付方式，放宽基本公共服务投资的准入限制，通过招标采购、合约租赁、特许经营、政府参股等形式，原由政府包揽的直接供给职能交由市场主体行使，政府主要职责转换到做好筹资与监管。

三是建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。建立健全贫困地区公共物品需求和利益表达机制，使贫困地区需要什么样的公共物品、偏好如何、优先序如何、需要多少以及利益诉求等，均能通过恰当的机制充分表达出来，并通过一定的程序使这种需求转变为政府决策的参考依据和行动目标。建立和完善贫困地区地方公共物品需求和利益表达机制对于保持地方公共物品供求关系的相对平衡、减少公共资源浪费、减轻农民负担、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护社会稳定，都具有非常重要的意义。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求。

F124.7

A

1672-9544（2011）06-0031-06

2011-01-19

苏明，副所长，研究员，博士生导师，研究方向包括财政支出政策，“三农”财税政策，能源、环境与气候财税政策等。刘军民，综合政策研究室副主任，副研究员，博士，主要研究方向为财税体制与政策、医疗卫生体制改革、环境经济政策、住房制度改革与住房保障、科技财税政策与创新型国家建设等。

【责任编辑 王东伟】