城市“黑车”治理困境的制度分析*——兼评“钓鱼执法”

滕世华

城市“黑车”治理困境的制度分析*
——兼评“钓鱼执法”

滕世华

治理“黑车”的直接目的是维持正常的交通运输秩序以保障民众的出行,但它绝非单纯的道路交通运输、城市形象、社会治安问题,而是涉及民生、社会公平、利益分配等深层次问题。“黑车”治理是一项涉及执政理念、经济和政治制度安排的系统工程。包括“黑车”治理在内的城市治理不仅考验着城市治理者的水平和能力,更审视着城市治理者的治理理念和价值追求。必须在此高度上提出制度建构的基本对策思路。

城市治理;制度分析;黑车;钓鱼执法

随着经济社会的发展,我国的城市化过程快速推进,城市管理水平也有很大提高。但城市管理中仍然面临诸多难题,“黑车”、流动摊贩、非法小广告可谓城市治理中的三大顽疾,由此引起的冲突事件在全国各地时有发生,有的甚至导致流血伤亡事件。上海发生的“钓鱼执法断指事件”集中反映了城市治理中的诸多矛盾和困境。本文通过对“黑车”治理困局的个案剖析,探讨导致城市治理困境的深层次制度性原因以及背后的理念和价值目标,并据此提出制度建构的基本对策思路。

一、“黑车”泛滥的一般原因

“黑车”治理难题由来已久,突出表现在治理成本高,复发性高,治理效果差。近年来,围绕着“黑车”治理,各地方政府出台了大量政策法规,采取了各种措施和办法,经常集中性地开展大规模的惩治活动。严管期间“黑车”经营有所收敛,但运动刚过就大量复发,甚至有的地方“黑车”营运者与执法部门玩起了游击战术,专门找执法薄弱的地点、时段经营,致使“黑车”运营不仅在数量上没有减少,而且引发了大量社会矛盾和恶性事件,各类媒体对此时有报道。这些问题既包括执法者与“黑车”主之间的矛盾,也包括正规出租车经营者与非法营运者之间的冲突。这种治理不仅没有达到执法部门的预期目标,而且本该从中获益的市民也对此抱怨有加:打击“黑车”不但没有让他们出行更方便快捷实惠,反而更麻烦更费时花钱更多。为治理“黑车”,政府花了大量人、财、物力,“黑车”治理的立法成本、执法成本、社会成本均很高,但效果与目标相去甚远,形成不断治理、不断复发的周期性循环,使“黑车”治理陷入困境。

对于“黑车”治理陷入困境的原因,概括起来主要有三种看法:一是治理方式不当,缺乏长效机制。当前各地普遍采用的是运动式治理方式,而这种方式本身就存在着严重缺陷,最根本的问题是可持续性差,治理效果难以持久,运动之后“黑车”难免再次泛滥。一是认为打击力度不够,尤其是罚款数额太轻,客观上给“黑车”运营造成了巨大的营利空间,导致“黑车”铤而走险。一是认为根本原因是正规出租车数量不足,因此靠打击“黑车”解决“黑车”问题是本末倒置,只有放开出租车市场,增加合法运营出租车供给量,才能使“黑车”没有市场空间。

上述分析不无道理,但总体来说,缺乏理论上的科学性和深刻性,也缺乏实践的现实性和可操作性。首先,长效机制难以建立。长效机制需要以常规的执法方式为基础,但“黑车”营运的特点决定了常规执法方式难以奏效。“黑车”营运具有分散性、流动性、秘密性、广泛性等特点,“黑车”营运遍布城市和郊区的各个角落,执法人员很难覆盖全面,更难及时发现和跟踪;营运结束后,交付费用,过程结束,不留痕迹;“黑车”在路边候客与一般社会车辆无异,很难认定其为非法营运;在现场查处中,乘客作为利益相关者大都不愿承担作证义务。凡此种种,都决定了打击“黑车”难度很大,常规执法方式难以奏效,只能采用具有巨大震慑作用的运动式执法方式,而运动式执法方式不可能取得长效,运动式治理之后再次泛滥成为必然。

或许有人把建立长效机制寄托于发动社会参与来实现,“钓鱼执法”正是这种指导思想下产生的怪胎。导致这一怪胎诞生的根本原因是制度设计中包含的利益驱动被严重扭曲。在这一制度下,不仅“倒钩”们的行为目标变成了赤裸裸的追逐金钱,更可悲的是,罚没钱款也成了执法管理部门的重要指标。至此,寄希望于社会参与来打击“黑车”无异于缘木求鱼。如果说“黑车”的存在所破坏的不过是客运市场秩序,那么“钓鱼执法”却让人陷入被栽赃被诬赖的恐惧之中。美德圣女被扒光衣服当众奸污,“钓鱼执法”伤害的不是被钓者,而是人们的良知善心,是政府赖以生存的社会公信力。大量“钓鱼执”法黑幕的曝光宣告了这一制度设计的彻底失败。

其次,试图靠加大打击力度来杜绝“黑车”营运的做法输得更惨。以上海和北京为例。为治理“黑车”,上海出台过多个法律法规,惩罚数额不断提高,打击力度不断增加。1995年的《上海市出租汽车管理条例》规定,对于未经批准擅自从事出租汽车经营的,处两千元以上五千元以下罚款;2001年新修订的条例中将处罚上限从五千元提到五万元,提高了十倍。处罚加重,然而“黑车”数量不但没有减少,反而逐年增多。上海市人大2001年修订《条例》时,上海仅有“黑车”4400余辆,而到2006年,根据人民网报道,“黑车”数量达到1.5万辆。另一官方统计数据显示:继2005年、2006年、2007年和2008年的前10个月分别查处7500、2.3万、2.5万、1.8万辆(次)“黑车”后,仅2009年上半年,上海又查处“黑车”1.67万辆(次)。人们不禁要问,为什么打击力度的不断加大,“黑车”反而越打越多?在“钓鱼执法”黑幕被揭开后的今天,或许可以对此作出两种解读:假如这一数据是真实的,那么说明严打重罚并不奏效;假如这一数字中很大一部分是被冤枉的,那么说明这种打击“黑车”的行为已经违背了立法初衷,执法失去了合理合法性。我们无法判断究竟是那种情况,或者说两种情况都存在。无论如何,它都清楚地表明,靠加大打击力度不能解决问题。

再看看北京的情况。从2006年到奥运会举办前,北京市对影响城市环境秩序的各种问题进行分阶段整治,其中首先把打击的重点放在“黑车”上。从2006年4月24日起,北京市16个委、办、局联合掀起为期一个月的“狂飘行动”,对整治期间查获的“黑车”依照北京市政府《依法查处取缔无照营运行为的通告》一律按上限50万元的标准予以罚款,如果第二次被查,除被罚款外,车辆一并没收,对多次查处仍继续非法营运的,依法从重处罚。在有关部门联合对“黑车”重拳出击的同时,还出台了两项制度措施来强化整治行动。一是举报奖励制度,对举报人给予重奖;二是问责制,对严重不负责任、未采取打击和执法行动的领导及相关责任人实施倒查。此次行动的打击力度不能说不大,但“黑车”治理的效果却差强人意。突出表现在,治理的当时当地,“黑车”揽客的现象少了许多,尤其是北京“四站一场”、奥运场所周围及三环路内的“黑车”有所减少,但大量“黑车”与政府的执法和整治行动玩起了“游击战”,他们开始流向执法力量相对薄弱的地区,如城郊的医院、小区门口、车站周围,甚至中心城区也出现反弹。由此可见,一味严打不能从根本上杜绝“黑车”,而且治理成本奇高,甚至引发流血事件,教训惨痛。

适当增加出租车营运指标是个办法,但完全取消对出租车经营的管制显然是行不通的。从经济属性上看,城市交通作为人们生活的必需品具有一般商品的特点,理论上可以通过市场供求关系、价格机制予以调节。但城市交通不同于一般商品,具有公共物品或准公共物品特性,且道路供给和使用约束存在着巨大的负外部性,因此由政府提供公共交通服务是最经济最有效的。若政府无法提供充足的公共交通,私营公交车、出租车、私家车的存在就是必要而可行的。但是城市交通的公共物品或准公共物品属性以及所具有的外部性,决定了政府管制的必要性。完全放开,实行全面的市场自由选择,必然带来恶性竞争,不仅造成交通更加拥堵,甚至价格难以控制,损害消费者的利益,造成公共资源配置的效率损失,而且最终也损害经营者的利益。因此,一定的政府管制就成为必然选择。目前各地政府通行的办法是市场许可限额制度,目的在于广泛吸收社会经济主体参与城市交通提供,但又通过适当的政府管制措施避免市场恶性竞争带来的弊端。如果认为取消政府管制就可以解决“黑车”问题,那显然是太过简单了。解决问题的方法不是取消政府管制,而是政府如何管制,管制到什么程度,经营许可的数量标准如何确定等。

二、“黑车”治理困境:三重逻辑之纠结

“黑车”问题内含着多重逻辑,不同逻辑反映了思考问题的角度不同、问题产生的机理不同,因而解决问题的思路也不同。概括起来,在现行的“黑车”治理实践中大致包含着法律、经济、政治三大逻辑。三大逻辑之间既有相互协调的一面,也有彼此冲突的一面,它们之间的矛盾冲突是“黑车”治理陷入困境的重要原因。

所谓“黑车”治理的法律逻辑,是指“黑车”治理中所依据的法律界定。按现行法律法规,“黑车”属非法营运,其必然结论是处罚。但为什么政府相关部门这一依法执法行为却遭到社会广泛质疑,甚至出现“钓鱼执法”这种执法违法的咄咄怪事?为什么会产生打击“黑车”中巨大的利益链?深入分析不难发现,法律逻辑背后还有着更深层次的经济逻辑和政治逻辑,而这却常常被无意忽视或者有意隐瞒。

所谓“黑车”治理的经济逻辑,是指“黑车”产生和泛滥所反映的市场竞争原则和供需关系。“黑车”的泛滥和屡禁不止反映了市场的需求。在公共交通和合法出租车供给与市场需求之间存在巨大缺口的情况下,“黑车”起到了弥补供给不足的作用。从这个角度说,“黑车”不合法,但有其市场合理性。这反映了它符合经济逻辑的一面。但它还存在着违背经济逻辑、市场原则的另一面。市场经济是法制经济,市场主体必须遵纪守法,交税付费是法制经济的要求,公平竞争是基本准则。恰恰在这一点上,“黑车”的营运违背了市场规则和逻辑。经济分析两个方面之间的冲突反映了现行“黑车”治理困境的症结。对“黑车”治理进行经济分析不能割裂这两个方面。

较之法律逻辑和经济逻辑,政治逻辑似乎不那么直接,但却更根本。所谓“黑车”治理的政治逻辑主要包含两层含义:一是政府执政理念是否以民生为本;二是政府作为维护社会公平正义的最后防线,是否能够避免自身的逐利行为,是否能够在不同社会群体利益冲突面前实现利益的公正分配。首先,是否把民生问题作为根本理念会直接反映到政府对解决公共交通问题的政策选择、投入水平和管理导向上。提供便捷廉价的交通服务理应成为政府的基本职责。总体而言,尽管在中央一再强调把解决民生作为执政的第一要务的形势下,各地方政府加大了公共交通的投入,城市公共交通有了很大改善,但与人民群众的实际需求相比,与GDP增长速度和财政收入的增加幅度相比,政府公共财政在包括公共交通在内的公共服务方面的投入还非常有限。这是因为,与政府其他投资项目相比,解决公共交通问题投资大,见效慢,政绩往往难以很快显现,因而地方政府缺乏加强公共交通投入的积极性。这直接反映了地方政府执政理念离民生第一还相差很远。同时我们也看到,在打击“黑车”的行动中,政府相关部门常常不仅没有成为社会公平正义的维护者,甚至直接参与利益分享。政府行为的利益驱动在两个环节上最为明显。一是政府(如后面将要讨论到的重庆市政府)在出售出租车经营指标环节上制定的惊人的高价格;二是打击“黑车”过程中热衷于收没罚等经济手段的运用。前者增加了合法营运者的经营成本和消费者的经济负担,而且变相地助长了“黑车”泛滥。后者扭曲了执法管理的目标初衷,而且引发了大量警民冲突。总之,无论是政府的政策法规导向,还是相关执法部门的具体行为,都与上述政治逻辑存在巨大差异。

上述三种逻辑之间存在着一定的矛盾冲突,错综复杂地交织在一起,在执法管理实践中都不同程度地发挥着作用。这也是导致“黑车”治理难有成效的重要原因。由于法律逻辑属于显性逻辑、刚性逻辑,在行为导向上属于命令性质,而政治逻辑比较抽象虚化,难以形成硬性制约,往往被行为者视作可有可无。经济逻辑是附着于不同行为主体的,不同行为主体有着不同的经济逻辑,这里不仅有“黑车”经营者的经济逻辑,还有政策制定者、不同执法主体等的经济逻辑和利益考量。这就是为什么在包括打击“黑车”在内的城市治理实践中,治理主体往往偏好于按法律逻辑行事,而忽视政治逻辑,并以自己的经济逻辑取代公共的经济逻辑。公权部门和掌权者并不必然代表和体现公共利益,只有在强有力的制度约束之下才能保证公权不被用来谋取私利。对这一点的承认并不令人愉快,但会让我们在制度设计时更理性更谨慎和更有现实可操作性。

要使“黑车”治理有成效,解决同一问题必须遵循统一的逻辑,克服三者之间的内在逻辑矛盾。简单地说,在上述三大逻辑中,法律逻辑应该基于政治逻辑和经济逻辑,经济逻辑应以政治逻辑为基础,在政治逻辑与经济逻辑出现矛盾时,经济逻辑应服从政治逻辑。所依据的原则是,政府应该是维护和坚守社会公平正义的最强力者和最后防线,如果政府成为市场中的逐利者,政府也就不成其为政府。因此,从长远和整体而言,在“黑车”治理问题上,逻辑顺序应该是政治逻辑为先、经济逻辑次之,法律逻辑应服从和服务于前两个逻辑。制度设计的任务就是如何使制度建构符合上述逻辑序次,以保证在不同利益群体的利益博弈过程中政府公权目标不被私利取代和吞噬。

三、“黑车”治理无效的制度视角:利益博弈及失衡

“黑车”治理中的“钓鱼执法”暴露出行政执法的严重异化。据悉,上海市闵行区交通执法大队两年中查处非法营运车五千多辆,罚没款达五千多万元,超额完成预定指标。在闵行区,“钓钩”每“钓”到一位私家车司机,便可获得300元人民币,“钩头”提取200元,其他区的行价更高①于秋、陈王景贝:《从孙志刚到孙中界:“钓鱼式执法”与公民权利》,载《国际先驱导报》2009年10月26日。。而在执法部门,一辆车可以罚款1万元。由于被扣车辆甚多,浦东新区甚至出现了帮人“捞车”的行当。这就是隐藏在“钓鱼执法”背后的利益诱因,所谓的行政执法已完全异化为罚款经济。

“黑车”治理是一个利益博弈过程。这首先表现在执法环节上。为了调动执法者的积极性,利益激励机制和指标压力机制共同作用,执法力度会时松时紧。打击过严致“黑车”彻底消失,就此断了执法者的财路,甚至交通执法单位的地位和重要性亦会受影响,所以打击力度总是有限。这种制度安排导致的利益博弈给社会的印象是:政府打击“黑车”的立场是摇摆的;打击的目的是震慑性的,打击的目标是概率性的。所以人们看到,打击和繁荣共生。

利益博弈还表现在出租车管理体制中。让我们通过重庆市出租车指标的层层转包,看一下当前出租车行业营运管理体制如何导致利益分配严重失衡的。重庆出租车营运管理首先由当地政府出售出租车指标,出租车公司拿到指标后,将指标与运营车辆配置好再出售给二级承包人,二级承包人聘请司机驾驶营运。这一管理模式涉及到地方政府、出租车公司、二级承包人、出租车司机四个利益主体,而他们各自从经营中获得的收益是极不均衡的:一辆出租车在一个月的营运中,地方政府所得(营运指标按月分摊)为2708.33元,出租车公司为3812元,二级承包人为1450元,司机为1376元①侯莲梅:《出租车市场利益集团的博弈和公共政策的选择》,《才智》2009年第17期。重庆打黑暴出2007年重庆出租车司机罢运与黑社会操纵有关,但出租车经营管理中存在问题却是不能因此而忽略的。。在这一利益链中,出租车司机处于最弱势的被层层盘剥的地位,出租车公司在利益链中所取得的利润最大,甚至莫名其妙地插进来的二级承包人的获益都远远超过辛辛苦苦的出租车司机。地方政府通过出售出租车指标实现管制权是有其合理性的,但仅通过出售管理指标而不承担任何经营管理责任就能获得这样高比例的收益,其制度设计的合理合法性让人生疑。

首先观察一下作为管理者的政府。对于可能因过度竞争而导致资源配置效率损失的领域,存在着政府管制的必要性。政府管制的方式有多种,其中市场准入管制、价格管制是两种基本的方式。出租车营运受城市道路供给的制约,具有这种管制的必要性。目前我国出租车行业的政府管制采用的是以市场准入量管制为主,以控制运营价格管制为辅的管制方法,目的是在经营者和消费者之间找到一个平衡点。规范政府管制理论是以政府是公共利益的代表者为基本假设前提的,但事实表明,政府不仅常常被利益集团所俘虏,成为特殊利益集团的代言人和保护者,而且它更有着自身的利益诉求。政府不是公共利益的天然代表,它也可能成为自身利益最大化的“理性经济人”。对此,我们不仅从政府出售出租车指标中看到高额的经济收益②高比例的政府所得不仅减少了出租车运营者的收入,而且也是出租车价格居高不下且持续上涨的重要原因。,而且在“钓鱼执法”的丑行中看得更清楚。

再看出租车公司。成立出租车公司的初衷是为了方便管理和维护司机的利益,但从实际运作看并非如此。在出租车准入量有限的情况下,获得优先进入权就意味着获得实现有限竞争的高额利润。出租车公司(或二级承包人)获得经营权后,利用掌控的指标在市场上转卖或高额炒卖,获取巨额利润;将出租车司机的投资款据为己有;通过依靠出租车经营牌照垄断获取高额“份子钱”,掠夺司机的大部分营运收入。大多数公司只管收钱,不仅对司机利益不闻不问,甚至干着损害侵占司机利益的勾当。据估计,至少有30%的公司玩的是拿着司机的个人财产经营出租车公司的“空手道”游戏。因此,司机和公司的矛盾持续紧张,要求解除与公司关系的事件时有发生。与此同时,国家税收也因此遭受损失,消费者利益也蒙受损害。取消这一不合理的管理制度已经成为出租车司机和社会公众的强烈呼声。但显而易见,出租车司机在整个链条中处于弱势地位,政府出台相关的公共政策时很难不受日渐壮大起来的利益集团影响,而司机与乘客的利益和呼声往往被淹没。

利益分配失衡,合法出租车经营艰难,成本高、利润低,给非法运营提供了违法经营的巨大利润空间。正规营运车每年缴纳养路费、税费、管理费、保险费等各种费用约2万余元,而“黑车”逃缴各种费用。在这种情况下,“黑车”能以压价竞争与正规车争夺客源,冲击运营市场,使正规营运车辆的利润和利用率下降,供求关系恶化。在当前油价上涨的形势下,“黑车”泛滥使正规营运车辆的经营环境雪上加霜。许多城市出租车罢运事件正是在这种背景下发生的,它也是现行制度设计下利益分配失衡导致的必然后果。

四、加强“黑车”治理的对策思路:制度重构

城市“黑车”治理已陷入多重困境。要想从根本上解决问题,必须走出现行“严打重罚”的简单思路,通过全面的、深层次的政府管理理念转变、利益失衡调整以及出租车运营管理体制改革实现制度重构。

(一)制度重构的前提:转变政府的管理理念

制度重构必须以观念转变为先导。就“黑车”治理而言,观念转变要求城市治理者必须改变就事论事的思维模式,从政府宏观管理目标系统综合考虑问题,调整政策导向,改变管理方式。

应该树立网络化大公交的城市建设理念。城市公共交通具有公共物品和准公共物品属性,其提供方式不可能完全市场化,政府理应承担起提供公共交通的主要责任。这是公共服务型政府的基本职责。为此,政府公共财政预算应该加大包括公共交通建设在内的公共服务设施建设的投入。但近年来,公共交通投入不足是各地存在的普遍问题,不仅低于城市财政收入的增长速度,甚至出现明显下降;有的城市把对公共交通的支持和投资甚至政策补贴作为一种负担,出现财政收入年年增长,对公共交通的补贴却逐年减少,甚至将公交服务完全推向市场,如取消公交月票、票价定位偏高且呈持续上涨趋势,伴随着油价上涨而出现的出租车起步价及每公里单价不断上调等。凡此种种,都反映了政府离公共服务型政府建设目标相去甚远。

应把环境保护、节约能源,纳入到包括治理“黑车”在内的城市治理政策法规考虑范围内。“黑车”应该治理打击,但不准邻里拼车,不准拦顺风车,甚至把拼车视同非法运营,这些措施需要深入检讨。现实生活中的自由拼车和搭便车情况的确非常复杂,要准确区分它们与“黑车”非法营运之间的差别确实有难度,但如果政府管理部门为了方便自己管理而将有利于社会、有利于民众的方法加以排斥的话,那不仅暴露了政府管理能力的不足,而且更说明政府在执政理念上的错误。只要政府执政理念对头,总能找到合理有效的管理方式,如杭州等地出台的对居民拼车出行实行备案管理的经验就足以说明这一点①参见周怿《政府的动员能力与政策工具的选择:对运动式治理的解释》,复旦大学2008年MPA硕士论文。据周怿的统计,货运市场“黑车”规模更大,数量近5万辆。但客运“黑车”涉及的利益相关者更复杂,故这里的分析和结论可用于货运“黑车”问题。。在能源日趋紧张、保护环境倍加重要的背景下,许多国家不仅通过道德建设加以提倡鼓励,而且还通过相应的政策法规加以引导和推动,如有的国家对高速公路上空驶的车辆加以收费,目的就是更充分地利用能源。

不仅如此,全球能源危机背景下,许多国家提倡自行车出行。自行车不仅是最环保节能的交通工具,而且有益身体健康,一举多得。但近些年来,城市生活中自行车出行越来越少,在大中城市几乎消失。这与近年来我们在考虑城市发展规划、经济社会发展目标时,出现的偏差是有关系的,具体表现为自行车专用道越来越少,有的甚至把原有的自行车专用车道取消了。这一现象事关利益共享和公平分配问题。正如清华大学孙正平教授指出的,“在今天,对不同交通工具的使用已经具有了和原先不同的意义……坐公车的、开私车的、乘公交车的、骑自行车的甚至步行的,人们已经不难从中发现阶层分化的影子。在这种情况下,一个问题开始出现了,这就是作为一种公共资源的道路在不同群体和阶层间进行分配的问题”;“于是,有限的财力如何在公共服务设施中进行分配,就成为一个既关涉到公共政策,也关涉到利益分配的问题”①孙立平:《马路上的利益与政治》,光明网 http://www.sina.com.cn 2006年12月14日15:03。。与此同时,为了完成经济增长指标,政府往往出台各种刺激汽车消费的优惠政策,鼓励购买私家车,使路权的利益之争更加突出。发展私家车也许短期有效,但从长远看,既不经济也不环保,与消费者个人和整个社会都弊大于利。解决出行不便、交通拥堵的根本出路不是发展私家车,而是大力发展公共交通;城市交通拥堵的罪魁不是自行车占道,而是私家车发展太快。据此,政府必须有长远眼光和大局意识,且不可头痛医头、脚痛医脚,甚至出现不同政策之间相互矛盾、管理目标南辕北辙的问题。

民生为本应成为一切政策制定、管理目标的根本考量。城市发展与管理的目的是给人们提供优质的生活和工作环境。城市的主人是市民,而不是管理者。但现行的很多政策导向、管理目标、立法动机、执法手段都从根本上背离了这一基本原则,管理者本位的做法比比皆是,甚至以管理者的利益取代公众利益。“黑车”治理中重惩罚轻管理,对流动摊贩简单粗暴地围追堵截,城市拆迁中的野蛮执法都充分暴露了这一执政理念上的深层次问题。就业是民生之首,而“黑车”治理就关涉就业问题,流动摊贩治理中也存在着就业问题。只有将就业问题纳入到城市发展和管理的总体考虑之中,才能从根本上解决城市管理中类似的诸多问题。

(二)制度重构的关键:建立公开透明的利益表达和利益分配机制

与“黑车”治理相关的公共交通问题不是单纯的出行方式选择问题,而是涉及不同群体之间的利益关系调整的公共政策问题。伴随市场经济的发展,利益分化和冲突日益突出,这种利益再分配和利益关系调整就越来越重要。一方面,公众对公共产品需求的日益增长与政府供给能力相对不足的矛盾始终存在,因而诸如交通、医疗、住房、公共基础设施建设等公共产品如何生产和消费越来越成为塑造社会利益关系的一个重要环节;另一方面,当今社会人们的权利意识和民主参与观念也日益强烈,公共政策如何体现社会公平与公正不可避免地成为社会广泛关注的一个重要问题。但是,恰恰在涉及与人们利益密切相关的公共政策的制定过程中,却没有一个完善的制度保证民意能够得到充分的表达,并对公共政策制定形成有效约束。

要建立公开透明的利益表达和分配机制,必须实现两个观念转变:一是承认利益集团在我国的客观存在,无视甚至否认利益集团对公共政策的影响势必导致忽视社会弱势群体的声音和要求;二是必须摒弃“替民作主”的旧的执政理念和决策方式,转向“由民作主”的执政理论和决策方式,将“民主协商”、“利益表达”、“利益博弈”与“利益妥协”贯穿于公共政策过程始终。

实践中,一方面要充分发挥现有的利益表达机制和方式的作用;另一方面要针对公共政策的范围和特点,创新利益表达方式和渠道,尤其要加强和完善各种立法和政策听证制度,让公众诉求能够得到重视和采纳。

重视公共舆论和大众传媒的重要作用。公共舆论既是公众利益表达的重要途径,也是政府机关和有关部门了解和回应公众要求的有效渠道。以往我们只重视发挥公共舆论作为党和政府喉舌的作用,而忽视其下情上传的功能,甚至把反映社会问题的舆论看成是消极有害的。这不符合现代民主国家的基本理念。

具体到“黑车”治理和解决城市公共交通问题,建立公开透明的利益表达和利益分配机制应该从明晰相关利益群体入手。正如前文分析的,导致“黑车”泛滥的直接原因是正规出租车营运中司机处于弱势地位,收入太低、利益严重受损、利益表达和利益诉求难以实现等。同时,在公交票价、出租车票价不断上涨的过程中,消费者同样处于利益表达的劣势。政策的制定缺少了相关利益主体的参与,利益分配失衡就在所难免。应该广泛吸收包括出租车司机、普通民众、政府管理者、专家学者、媒体工作者等相关利益群体代表就相关问题进行广泛讨论或公开辩论,在广泛征求和吸收民意的基础上,形成和出台相关政策法规。最为重要的是,要将这种听证制度法治化,而不会因人为的因素而改变。在多数城市出租车行业高度不透明,且成为高度垄断性暴利行业的情况下,政府应该做的不是动不动就“加大打击力度”,而是应该公开听取社会意见。如果制度不合理,严刑峻法不仅不会使社会因之而规矩,反而会大量滋生腐败与反抗。这已被许多地方发生的恶性事件所证明。只有通过充分的利益表达和利益博弈,才能形成健康有效的城市公共交通营运模式和体制。

(三)制度重构的突破口:摒弃现行的出租车营运管理体制

现行的出租车运营管理体制是“黑车”现象的最直接原因。因此,制度重构应该以此为突破口。必须废除中国目前的出租车管理制度,使出租车行业从“出租车公司本位”回归到“出租车司机本位”,在开放个体出租的同时,强化行业协会自律制度,从根本上取代目前的出租车公司主导一切的制度。具体包括以下内容:

第一,重新核定出租车准入数额。既然目前的城市交通能够容纳如此巨量的“黑车”,那么,在公共交通一时还不能够充分满足市场需求的情况下,适当增加出租车许可指标就有其充分的合理性,并根据市场需求变化规律,定期调整出租车额度。适当的出租车总量是由价格、供求、替代交通工具等综合因素交互作用的一种发展着的动态平衡,可以通过市场合理竞争来确定,并辅以法律手段来管理,且通过公开透明、相关利益群体广泛参与的情况下予以确定。国外的成功经验已经充分说明,改变这一不合理的管理制度不仅必要而且可行。美国纽约市目前拥有黄色出租车12187辆,这个有整有零的数字是20世纪30年代由市议会以立法手段确定的,目的在于抑制由于出租车过多而造成的道路堵塞①叶青:《走出“出租车怪圈”》,中思网,2008年11月7日,48:41。。

第二,完善出租车行业管理体制。目前国际的通行做法是放松对出租车特许经营权的控制,在制定最基本的准入条件下,所有通过资格考试的出租车司机自由进出,政府和行业管理组织只负责行业监督管理。即使在一个时期内,由于某种特殊原因继续实行公司制,也必须彻底改革目前的利益分配格局,给出租车市场营造一个公平、人性的环境。在这一问题上,既有国外成功的经验,也有国内的积极探索。美国纽约的出租车营运者分为独立车主和公司车队两种。所谓独立车主指那些只拥有一辆出租车的人。法律规定,独立车主本人营运时间每年不得少于210天。独立车主可将自己的出租车租给其他人开,但如果要转让必须卖给另一位独立车主。公司是指那些拥有至少两辆出租车的营运者,拥有至少25辆车的公司被称为“车队”,车队的车辆必须每周营运7天,每天营运24小时。公司老板的收入主要来自将出租车租赁给司机所得到的份子钱,其最高限额由出租车和轿车委员会确定。也有一些出租车营业牌照拥有者将牌照租给别人使用,每月收取租金②参见周怿《政府的动员能力与政策工具的选择:对运动式治理的解释》,复旦大学2008年MPA硕士论文。。近年国内一些城市也在进行积极的改革探索,如1998年温州全面实施出租车“政府—车主”的两级管理。目前温州市区98.8%的出租汽车的经营权实现了个人所有。温州的出租车司机只需向出租公司每月交纳120元管理费用,其余的收入都属于自己,多劳多得。又如河南新乡这个市区人口百万的城市,经过将近十年的演进,出租车行业逐渐形成了这样一种运作模式,即政府将出租车经营权直接拍卖给个人,取得经营权的车主自愿选择挂靠一家出租车服务公司,车主每年只需缴纳少量的服务费。当然,这一改革中间也有反复,正在不断的探索之中。

第三,建立弹性公共定价机制。弹性定价就是要利用市场对各种经济信号反应比较灵敏的特点,通过价格杠杆和竞争机制统一定价。对出租车运价的管制不仅仅要考虑企业的运营成本,更要考虑消费者意愿、能力和福利。还要改革现行的价格听证会制度,要让利益相关者共同参与管制政策的制定和公共定价,并且由独立的审计机构定期提供评估报告。

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1001-5574(2011)02-0023-10

滕世华,华东政法大学教授,主要研究方向为政府改革、公共管理、NGO管理(上海200042)。

(责任编辑 王建民)