行政不力产生的原因及治理途径

○韦长伟

行政不力产生的原因及治理途径

○韦长伟

行政不力并不是转型时期特有的现象，也不仅仅存在于中国。可以毫不夸张地说，行政不力问题在古今中外任何国家、任何时期都不同程度地存在着。行政不力其实就是行政管理不力（或行政执行不力）。近年来的许多经济、社会现象特别是各种灾难事故和群体性事件的频发，似乎都在印证政府在执行力方面存在着严重的乏力和缺失。例如反腐问题，几乎每年都有一些高官落马，为何在党和中央极力倡导反腐的高压态势下，腐败现象还是层出不穷，腐败分子还是顶风作案？又如审计问题，“审计风暴”接连刮了几年，审计部门一再推出爆炸性的审计报告，为何仍然面临着“治乱”循环的无奈？这无不与行政执行力不强、不到位相关。

一、行政不力的种种表现及后果

（一）行政不力的表现

在具体的管理实践中，行政不力表现为执行不力、决策失误、效率低下、违法行政、监管不力等方面。执行不力，即没有尽全力贯彻执行或没有正确地贯彻执行国家的法律、法规、规章以及政治、经济政策，没有及时完成工作目标、工作任务以及上级交办的事项；决策失误，即由于决策失当，损害了人民群众的利益，造成政治或经济损失、生态环境破坏或具有其他不良后果和影响的决策失误行为；效率低下，即行政管理过程中出现的人浮于事、办事拖拉、踢皮球等效率不高现象；违法行政，即违法设定或实施行政许可、行政处罚、行政征收、行政检察或行政强制等行政行为；监管不力，即对本机关或直接管辖的下属单位监督不力、检查不到位而造成工作纪律涣散、工作秩序混乱。由于行政不力客观上具有一定的隐蔽性，所以并未引起人们的足够重视，学界对此问题的研究也不多见。

（二）行政不力造成的后果

实际生活中行政不力大量存在，表现形式多样，成因复杂，存在范围广，所造成的后果不容忽视。一个人的行为是否有效，会影响其所在组织或个人的目标的实现，对广大民众而言没有直接的相关性。相对而言，掌握公共权力的行政机关及其人员的行为则不同，他们代表国家行使公共权力，做出影响公众权利与义务的行为，其结果将对广大公众产生直接而重要的影响。行政不力严重违背了政府官员的职业操守，而且大多数行政不力行为存在着不违法的特性，更不容易引起重视。如果执行不力却没有得到相应惩戒，就会形成正强化效应，容易产生效仿或侥幸心理，久而久之则侵蚀整体的执行力。如果不严肃处理，任其长期存在和发展，长此以往，官员们有恃无恐，百姓们习以为常，必然会降低行政效率、削弱行政能力、腐蚀官员的精神意志、滋生腐败堕落、败坏党纪国法、损害党群干群关系、严重削弱党和政府的权威，最终损害的是全体社会成员的利益和国家、社会的发展与进步。

二、行政不力产生的原因

（一）社会转型与历史惯性是滋生行政不力问题的温床

当前我国社会正处于社会转型时期，新旧两种制度交替并存、急剧转换，社会结构的裂变、融合与重组同步进行，对于社会中出现的一些新情况、新问题，旧的行政手段管不了，新的行政手段又管不到、管不好。强烈的功利氛围催生了一些行政人员的利益追求和非正当谋利的欲望，较大的收入差距与社会地位的相对下降，造成了他们的失落感和心理不平衡。在这样的情况下，一些政府官员的价值观念出现了偏差，个人利益、经济利益和政治升迁考虑多了，产生了“为官求富”的错误思想[1]。这种思想腐蚀着一些政府官员，冲破了其精神防线，助长了消极行政、不力行政和腐化堕落。转型期社会的特定环境，是行政不力现象产生的温床。再者，我国长期以来人治的传统观念浓厚，家长制作风盛行。不少行政人员的支配意识、依附意识、帮派意识较为浓厚，过分强调权力集中，有权才有一切，与之相对的是法制意识较为淡薄，诸多行政不力问题的产生都与此有关。

（二）不违法性的特点增加了治理难度

行政不力是指行政主体依照其职责和规定做了但没有做好而引起的不良行政行为。从某种程度上说，实施行政行为的主体已经履行了其职责，只不过在履行过程中“出工不出力”罢了。从这个层面来讲，行政不力相对于行政作为，具有不违法的特点。而且由于我国的法制不健全、不完备，特别是对行政责任、行政效果的确定、追究方面更是处于起步阶段，因此相当多的行政不力问题并不违法，在界定、确认、问责、追究上存在较大的困难。正是因为大多数行政不力行为存在不违法的特性，不容易引起有关部门和行政人员的重视，只要行政决策、命令得到了贯彻执行，大家就相安无事，而不管其执行的结果如何。长此以往，行政不力人员有恃无恐、习以为常，导致了行政不力问题常态化。

（三）监督机制不健全造成了行政不力问题久拖不决

现行的监督制约机制不完善，表现为监督渠道不畅，力度不够，方式和手段单一，造成对行政行为的监督不到位[2]。而且在实际操作中，决策权与执行权统而不分，行政人员往往是自己拍板、自己执行、自己评估考核，因此缺少必要的外部监督控制，行政行为低效率、无效率，甚至流于形式、走过场也就不足为奇。在干部考核、升迁和任免上，由于缺乏合理的分权与有效的监督，官员的升迁、任免、调动等主要是组织部门和少数领导说了算。政绩考核和任免制度上的这种缺陷，促成和助长了部分官员为了个人利益、短期利益而忽视社会发展的现实需要，没有将权力用在该用的地方，致使许多应该办、该办好的事情没有办、办不好，执行方向上出现了偏差。当前的问责机制存在着问责不力，问而不责或轻责，甚至“打擦边球”、“打默契球”，有的官员今天“下马”，没过多久接着“上马”，改任其他要职，问责形同虚设。有了制度却不能很好的贯彻落实，或是制度建设中存在真空地带，以致行政不力现象久拖不决。

（四）官场潜规则和官僚作风助长了不良习气

两千多年的封建文化深深影响了中国民众，官本位意识挥之不去，官场潜规则更是成为不言而喻的秘密。潜规则成为官场的“必修课”，“不懂政策可以，不懂领导意图不行；不懂法律可以，不懂‘规矩’不行”、“依从潜规则意味着放弃原则，挑战潜规则只会被‘逆向淘汰’”[3]。一些行政官员的管理具有趋利性，对自身有利有好处的就管，而对自身无利的就袖手旁观，不给甜头不办事，导致出现无人管的地带；一些行政人员奉行中庸之道，不求有功，但求无过，工作拖沓、漫不经心，一心混迹官场；有的官员办事敷衍塞责，大摆官架子，公仆意识、服务意识淡化，“门难进、脸难看、话难听、事难办”；有的攀权附势，为求升迁而一味地搞“形象工程”，忽视现实的公众需求，表现上看，现代化的城市广场、高尔夫球场、经济开发区等越来越多，实际上，他们对民众真正关注的教育、医保、就业等问题却视而不见。这对行政工作的效率、质量和权力的运作是一种隐性的危害，行政不力的产生也就在所难免。

（五）公共权力发生异化致使服务意识退化

权力异化，就是“权力本体上产生了与自身相矛盾的对立力量，丧失了原来的质的规定性而异于本来意义上的权力”[4]。权力异化是一种常见的现象，无论在何种政治体制下，似乎都存在权力异化的可能。在这里，权力的异化不是形式上的命令与服从关系的改变，而是权力的本质——公共利益受到践踏，权力由实现和维护公共利益的手段变成了危害公共利益、谋取和满足私欲的工具。行政人员处于特殊的位置上，特殊位置有着特殊的权力，而这特殊的权力恰恰能够给他带来巨大的利益，价值观的多元化以及心理的失衡，使其不免冒险以谋取私利而损害公共利益。

三、行政不力问题的治理思路

一般意义上讲，行政就是国家各项政策、措施、方针的推行和实施。行政不力问题的产生和扩散，已经成为影响一些地方和部门开展工作的瓶颈，成为制约各项事业发展的短板。因此，必须在理论上和实践中重视行政不力现象，认清它，遏制它。如何治理行政不力问题是摆在我们党和国家面前的严肃课题。由于各种主客观原因，行政不力问题是不可能完全禁绝的。但是，可以将那些遏制行政不力产生和发展的各种措施综合起来，建立一套长效机制，将其控制在一个适度的范围内，使其不对现行的社会、政治、经济产生负面作用。

（一）观念层面上，转变行政理念，借鉴西方政府改革和管理的经验

行政不力问题的产生往往是由于行政主体处于强势的垄断地位，一家独大，没有或只有很少竞争所致。良性的竞争能够促进政府改进工作作风、提高政府工作效率、提高行政执行力、改善政府绩效。因此在行政管理过程中首先要引入竞争机制，通过政府、市场、社会的竞争和有机结合，从而提供优质的公共产品和服务，提高行政效率。其次，树立投入-产出观念，不仅关注行政行为的过程、程序，更要注重结果与效率，力求使行政行为实现最佳效能。以前往往是重投入不重产出，只关注执行而忽视行为效果。要在今天的政绩考核中，以业绩成就和实绩工作为标准，重点考察行政官员的实绩，引入人民群众的评议。再者，进一步强化管理意识、服务意识。行政主体主要的和重要的职责是提供公共服务，而不是进行权力角逐和谋取私利。为人民服务是行政机关及其行政人员必须树立的根本宗旨，就是为人民群众的共同利益服务，努力为公民、国家和社会服务，并自觉把“人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意”作为工作的标准。

（二）体制层面上，加快政府职能转变，理顺权力关系

当前我国社会处于双轨制运行中，政府职能的转变滞后于社会主义市场经济体制的建立和发展。政府职能经常性的越位和缺位，是产生行政不力问题的重要原因。在确立新体制的过程中，应根据社会主义市场经济的特点和客观要求，进一步转变政府职能，努力构建一个法治的政府，完善各项法律制度与措施，一切以法律为依据和准绳；努力构建一个责任的政府，强化责任体系，探索切实可行的问责制度，对行政行为的结果负责，不能仅仅停留于引咎辞职或问而不责层面；努力构建一个有限的政府，抓大放小，着重实施宏观管理和间接管理；努力构建一个廉洁的政府，严肃政风官风，紧抓廉政建设；努力构建一个高效的政府，提倡联合办公，提高政府的工作效率；努力构建一个服务的政府，提供优质高效的公共服务。合理分权，重新划分行政权力格局，该放的权力一定要放，该收的权力一定要收，将本应该由市场和社会管理的事务还权于市场和社会，形成中央和地方、政府和市场、政府和社会、宏观和微观的合理的权力格局和治理网路。

（三）制度层面上，建立和完善法制，加强制度建设

首先，进一步落实行政问责制度，探索建立科学的具有可操作性的问责机制，严格追究行政不力当事人。对责任追究的范围、内容、程序、方式等做出明确的规定，依法追究产生行政不力问题的行政主体的责任，真正做到“问”与“责”相结合，问责有力而且有效。其次，要完善政务公开制度、政绩考核制度和任免制度，加强对行政主体包括录用、考核、晋升、任免、奖惩等在内的管理，以实绩作为奖惩和升迁的标准。再次，强化监督控制，完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的行政监督网络，并对反馈回来的执行走样、变形、不负责任等不力行为及时追查、严肃处理，绝不姑息。最后，完善和严格领导干部定期述职等相关制度，述职的内容应包括个人政绩、财务状况、廉政情况、存在不足、下一步的工作计划等内容，必要时还要将述职内容向社会公开，以利于社会监督和公众监督。

（四）人事层面上，加强公务员队伍建设和管理

公务员是最主要的行政行为主体，任何一项政策和决策最终都是由公务员来落实执行。公务员的职业素质、道德品质、工作能力、工作态度等，是影响和制约行政不力问题产生的最直接的因素。因此，克服行政不力，首要的是要建设一支高素质的公务员队伍。一是优化公务员的知识结构，提高其业务能力。公务员不仅要有较高的专业知识，还要有渊博的知识面，这样才能提高分析判断和综合处理问题的能力，尤其是处理危机事件和特殊问题的能力。二是强化公务员的职业道德与职业规范，强化个人道德修养，树立正确的价值取向。三是加强公务员队伍管理，严格按照《公务员法》对其录用、考核、晋升、待遇福利等事宜进行管理，努力建设一支廉洁、高效的公务员队伍。

（五）技术层面上，引入现代化的信息技术和管理系统

面对日益复杂多变的行政环境和行政事务，为避免行政不力问题进一步泛滥，有必要在行政过程中引入现代化的信息技术，努力发展电子政务，构建电子政府。在互联网快速发展的大背景下，大力推行网上行政服务和网路办公。这是优化发展环境、创新行政管理方式、深入推进依法行政、切实强化服务的需要，是由传统的部门审批迈向电子化、信息化的重要一步。电子政务是一场深刻的革命，积极应对电子政务的挑战，必须要有先进的理念和技术软件的指导和支持，面向政府管理的特殊性，合理配置政府资源，简化审批的流程，以优化政府的管理和服务，减少行政不力产生的可能性。

[1]薛瑞汉：《地方政府执行力：现存问题及对策研究》，《北京行政学院学报》2008年第3期。

[2]焦文峰：《行政不力的根源及对策》，《江苏社会科学》1998年第4期。

[3]李清华：《十问行政执行力》，《人民论坛》2007年第5期。

[4]周振想：《权力的异化与遏制》，中国物资出版社1994年版，第9页。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院博士生）

（责任编辑 崔光胜）