运用公平理论对水利工程移民安置补偿公平性的探讨

周 毅,胡义浪

(浙江省水利水电勘测设计院,浙江 杭州 310002)

1 水利工程移民安置补偿过程中公平的重要意义

移民补偿是水利工程移民安置的关键之一。从补偿内容看,从20世纪90年代初开始,我国对水库移民采取了“前期补偿补助,后期扶持”的政策,移民的补偿可以分为经济补偿和政策补偿2种类型。

经济补偿是通过一定量的实物或资金给予补偿,包括资金补偿和资源补偿;政策性补偿是指通过国家有关政策而非实物或资金的补偿形式,主要以政策形式体现在国家的产业结构、贷款(融资)、税收、社会福利等方面。

在移民安置补偿公平性方面存在的问题也集中体现在这2种类型上。在对我国水利工程移民搬迁后生产、生活水平的调查统计,在经济补偿上存在着移民补偿费总额和补偿标准偏低,对不同区域和不同身份移民其补偿标准存在着明显的差异等问题;在政策补偿上,部分政策措施所产生的实效性不明显,甚至不适用。

从我国水利工程移民安置补偿过程的分析,其公平性可按时段进行划分,包括补偿起点的公平、补偿过程的公平和补偿结果的公平。在水利工程移民安置补偿初步确定之后,水利工程移民便转向迫求补偿过程中的公正对待。补偿过程的公平是补偿起点公平的必然延续,也是实现补偿结果公平的前提。

从移民角度看,移民安置补偿的公平性关系到移民群众所获得的补偿数额是否合理,关系到移民群众对补偿公平性的感知,从而影响移民对于补偿的公平性的判断。如果是公平的,则移民群众会配合移民安置工作,对工程建设起到积极意义;如果移民觉得是不公平的,则会阻碍移民安置补偿工作的进度,产生投诉、上访等不和谐因素,甚至会导致整个工程工期的延后。

从移民安置机构来看,如果移民安置补偿是合理公平的,则会对移民安置机构的工作起到积极作用,移民安置工作能够顺利进行;如果移民安置补偿是不公平的,则会阻碍移民安置补偿的进度,给移民安置工作带来困难。

从国家及社会角度看,移民安置补偿公平合理是社会价值的必然追求,是实现社会的长期稳定和发展的需要,有利于和谐社会的建设。如果水利工程移民安置过程中没有实现公平,则会产生消极后果。一方面会导致工程总体进度得不到保障,从而造成国家资源的浪费;其次,如果在一定范围内因为补偿不公平导致一些上访等群体性事件,则给社会的稳定和长治久安带来负面影响。

从以上3个方面的分析可以看出,移民安置补偿的公平性具有十分重要的意义。在我国水利移民安置补偿过程中,只有保证移民安置补偿的公平性,才有利于社会和谐、稳定地发展,才有利于国家、集体和个人三者利益的兼顾和统一,才有利于工程建设和移民安置工作的顺利进行。

2 目前我国水利工程移民安置补偿公平性存在的主要问题

从水库移民史的发展情况来看,我国水库移民补偿大都不符合公平价值的要求。20世纪80年代以前,水库移民补偿标准普遍偏低,水库移民安置没有足够的资金保障,很难实现移民的妥善安置,造成了许多移民遗留问题[1]。水库移民补偿发展变化情况见图1。

图1 水库移民补偿发展变化情况图

从图中可以看出,移民经济补偿尽管在20世纪80年代后期起有了较大的提高,但仍然与公平价值的要求相距甚远。

根据相关文献的记载,结合征地移民安置补偿的实际情况,我国现阶段水利工程移民安置补偿过程中的不公平性大体上可以分以下几个方面[2]:

2.1 水利工程移民补偿低于其他工程

工程项目按行业性质和特点可分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目,按行业可分为水利、建筑市政、交通、石油化工等,一般的水利工程为基础性项目和公益性项目,但其移民补偿标准却低于其他行业。《中华人民共和国土地管理法》规定:耕地的土地补偿费和安置补助费之和最高为该耕地被征收前3年平均年产值的30倍,大中型水利水电工程另行规定。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院471号令)规定:大中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍。显然,水利工程的另行规定导致其移民补偿标准的特殊性,“同地同价”也很难实现。特别是近几年,一些竞争性项目其补偿标准远高于水利工程。如浙江省某市房地产开发项目,其耕地补偿费和安置补助费高达20万元/667m2,其房屋拆迁补偿标准高达3000元/m2,而同地区水利工程耕地补偿费和安置补助费仅为28000元/667m2,最高标准房屋拆迁价格仅为580元/m2。这种同样是工程建设导致的征地拆迁,在补偿标准上的差距,有悖于社会公平性,给水利工程的移民安置工作带来了很大的压力,也给社会的稳定和谐发展带来了不安定的因素。

2.2 水利工程移民安置补偿自身存在的问题

2.2.1 不同时间段补偿标准不一致

从新中国成立到现在移民安置补偿标准的变化情况可以看出,我国水利工程移民安置补偿标准变化很大。从开始阶段的几乎没有补偿费和安置费到现在近万元的补偿标准,提高了很多。虽然随着时间推移,有地价、物价等客观因素的影响,补偿标准必然会提高,这也有其合理和必然之处。但需要指出的是,这种变化也导致了一部分早期移民心理上的不平衡,比如三门峡水库移民,到目前为止还有一部分生活很贫困。

历史遗留的问题为我们的工作提供了很好的借鉴,但是如果是在一定时期内,相同的工程不同时间段,如果补偿标准不一致,则会引起强烈的不公平感。比如1个大型水利工程,在确定补偿标准后,前期搬出和后期搬出移民可能相差几年甚至十几年时间,由于时间因素的影响,如果还按前期确定的补偿标准补偿,势必对后期搬迁的移民造成不公平。如果后期搬出的移民增加补偿标准,前期搬出的移民也会有类似问题。

2.2.2 移民总经费(含补偿费)偏低

移民成本低估是我国水库移民安置的一个普遍现象,移民人数、淹没损失等都大大地低估了,给决策者造成工程可行的假象,而且也未考虑不可预见的成本因素,造成对移民补偿的不公平。例如:以1994年为价格水平年,按“原规模、原标准、恢复原功能” 的补偿原则,对三峡移民补偿经费进行了测算并确定为400亿元。从1993年全面实施移民安置工作以来,到1999年底止,已完成移民安置任务22万人,累计投入占总移民经费 (400亿元)的44.4%。如按此移民成本计算,不考虑物价上涨、实物成果增加等因素,要完成剩余的移民任务,其移民补偿资金缺口高达548亿元。而且随着时间的推移,移民的难度越大,新增费用也就越多,移民资金缺口将会越来越大。

2.2.3 实物补偿标准低

例如南水北调东线第1期工程济南—引黄济青济南市区段输水工程,济南市农村移民住宅正房砖混结构补偿标准为350元/m2,砖木结构为300元/m2,土木结构为150元/m2,而各村移民统建房造价普遍在600元/m2以上。移民要搬进与原宅同样面积的统筹建房,一般情况下需支付相当数额的补差费用。

2.2.4 对不同身份的移民补偿标准不同

例如在房屋结构的补偿上,农村移民所得的补偿与城镇居民所得的补偿也有很大的差异。在浙江省某市,同样是砖混结构,同样是房屋重置价格,城镇为760元/m2,而农村仅为268元/m2。特别是混居城集镇的农村移民,同住一条街,同是移民,补偿标准差距过大,就会造成农村移民心理的不平衡。甚至移民的户籍变化也会导致不同的补偿标准。例如江苏省某市,在核查淹没实物之后,当地进行了行政区划调整,部分农村移民就地转为城镇居民,相应的补偿标准得到了提高。但是与其原来同属一个县的其他移民户,则按照原标准补偿。此外,还有部分“城市”移民变成了 “城镇”移民,补偿身份由 “城市级”降为“县城级”就降低了原本应享受的补偿标准。

2.2.5 对不同地域的移民补偿标准不同

在征地移民安置补偿标准方面,不同区域补偿标准相差很大。大的方面,东中西部不同的省份其补偿标准存在较大的差距,小到某个工程,不同区域其补偿标准的差距。例如浙江省某线性水利工程,涉及到有2个村分别属于杭州市和嘉兴市,这2个村毗邻,仅以田埂为界,同结构的房屋位于杭州市的其补偿价格高达3000元/m2,而位于嘉兴市的却不足500元/m2。这种差距如果仅从区域因素去考虑,难免让人难以接受,也有失公平。

2.2.6 其他移民安置补偿方面存在疏漏

在移民安置补偿过程中,经常听到企业或工商户的抱怨:补偿不符合实际,如某些粮油仓库属特种仓库,其造价比一般民房高2～3倍,但补偿仍按一般房屋标准执行;如部分商贸企业由于区位优势而形成的级差地租等无形资产没有得到补偿;居民的商业门面也存在相同的问题,有的商业门面位居商贸繁华地段,具有较高的商业价值,这一部分损失得不到补偿[3]。在移民安置补偿过程中,未将这些无形的商业价值损失纳入补偿范畴。

2.6.7 移民群众与移民安置补偿机构在移民安置补偿信息获取上的不公平

根据对移民群众在移民安置补偿方面信息获取情况的调查,大部分人对移民安置政策和移民安置补偿的标准等表示不了解。移民安置机构有时为了避免麻烦,也不愿意过多的把移民安置补偿相关政策向移民群众公布,即使公布也只是一些最基本的信息,如各户所得的补偿款,对补偿款的确定等方面则很少进行公示。由于存在这种移民安置补偿信息获取的缺乏和不对称,有时导致了移民群众对移民安置政策进行揣测,甚至会产生一些小道消息,使得移民群众对移民安置机构不信任,对移民安置补偿工作不支持,从而对移民安置工作的进度和效果产生消极影响。

3 公平理论及水利工程移民公平性分析

根据上述水利工程移民安置补偿存在的不公平问题,结合亚当斯公平理论,对以上提到的问题进行探讨,以求移民安置补偿的公平价值。

3.1 理论介绍

公平理论是由美国心理学家亚当斯在1965年首先提出的,现已成为“行为科学”的重要组成部分,并被很多管理者应用于实际工作。

亚当斯是用方程Op/Ip=O0/I0来定义公平理论的。式中Op代表1个人(以下称为当事人)对自己所获“结果”的感觉,Ip代表当事人对自己“投入”的感觉,O0代表当事人对比较对象的人所获“结果”的感觉,I0代表当事人对那个比较对象的人“投入”的感觉。所谓“结果”主要指各种报酬,如金钱、赏识等,“投入”主要指劳动付出。

当Op/Ip=O0/I0时,当事人会感觉受到了公正的待遇,产生公平感,心情舒畅,被激励程度加强,工作努力,劳动效率提高。

当Op/Ip≤O0/I0时,当事人会感觉未受到公正的待遇,产生不公平感,引起各种不满情绪,影响工作积极性和劳动效率,激励程度下降。

当Op/Ip≥O0/I0时,当事人心理反映比较复杂,心理紧张,往往会重新选择比较对象或从新估价“结果”或“投入”的各要素,直至认为 Op/Ip=O0/I0时内心平静下来,进入公平的心理状态。

经过深入观察和分析社会活动中诸多公平与不公平的现象,我们可以把公平问题划分为2类。其一为横向现实公平,即现时 (或同一时期)当事人之间在相同(或相近)的事情上,其相互间“结果/投入”进行比较,“相等”为公平,否则为不公平;其二为纵向历史公平,即在相同(或相近)的事情上,当事人的现在与他人(或自己)的过去“结果/投入”进行比较, “相等”为公平,否则为不公平。

横向公平与纵向公平之间具有互补性。横向现时公平与纵向历史公平相互交织,相互作用,它们之间存在着的交织作用,实际上是一种互补作用。对同一事情来说,横向现时公平与纵向历史公平相互交织,增强其公平性;横向公平与纵向不公平 (或横向不公平与纵向公平)相互交织,减弱其公平性;横、纵向不公平交织,强化不公平性。

在实际工作中,即使不能做到横、纵向都公平,也应尽可能根据其个体差异,使其中某一类做得公平,尽可能避免横纵向都不公平的现象出现。也就是说,我们的管理者应将横纵向公平问题有机地结合起来,使大多数人在“结果/投入”的社会比较中得到公平感,从而调动个体的积极性,产生更好的社会效果[4]。

3.2 依据公平理论对不公平问题的分类

根据上述理论,可以将水利工程移民安置补偿不公平性分为2大类,即横向补偿不公平和纵向补偿不公平2类。

3.2.1 横向补偿不公平

在我国水利工程移民安置补偿过程中,横向补偿不公平包括:①水利工程移民补偿较其他工程补偿偏低;②移民总经费(含补偿费)偏低;③实物补偿标准低;④对不同身份的移民补偿标准不同;⑤对不同地域的移民补偿标准不同;⑥其他移民安置补偿方面存在疏漏;⑦移民群众与移民安置补偿机构在移民安置补偿信息获取上的不公平。

3.2.2 纵向补偿不公平

在我国水利移民安置补偿过程中,纵向补偿不公平主要包括:①不同历史时期移民安置补偿的不公平;②不同时间段移民安置补偿的不公平。

3.3 水利工程移民不公平感产生的原因分析

根据公平理论,水利移民安置补偿过程中存在的横向不公平主要是由于移民自身投入 (受影响实物量)和结果(补偿款)之间的比值小于同一时期的其他移民户的投入(受影响实物量)和结果(补偿款)的比值引起的。

根据公平理论,水利工程移民安置补偿过程中存在的纵向不公平主要是由于移民自身投入 (受影响实物量)与结果 (补偿款)之间的比值和不同时期(除去物价等因素)的其他移民户(或移民自身)的投入(受影响实物量)和结果 (补偿款)的比值不相等引起的。

4 解决水利工程移民不公平感的对策及建议

4.1 保持水利工程移民安置补偿横向公平

(1)提高补偿标准,增加移民总经费,使水利工程与其他工程移民补偿标准相一致。根据公平理论,作为结果(补偿款),只有提高水利移民安置补偿款,才能使得水利移民安置补偿与其他工程建设的移民安置补偿款在结果层面缩小差距,从而使得移民安置补偿款/实物量=其他工程补偿款/实物量,也就是才能达到一种工程之间的横向公平。

(2)在较大区域范围内实施同物同价,同一工程尽量采用统一标准。对于同一区域不同身份的移民群众,根据市价情况进行补偿,而不仅仅是简单地根据户籍等情况进行补偿。根据公平理论,当A地区移民安置补偿款/实物量=B地区移民安置补偿款/实物量时,此时实现了区域之间的公平。当A地区移民安置补偿款/实物量≠B地区移民安置补偿款/实物量时,则会产生不同地区移民之间的比较,从而产生不公平感。同样,当农村移民安置补偿款/实物量=近郊移民安置补偿款/实物量时,则实现了公平 (这种情况对于同住一个区域,只是由于户籍不同的移民群众)。当农村移民安置补偿款/实物量≠近郊移民安置补偿款/实物量时,则会产生不公平。

(3)加强移民干部法律知识和业务能力的学习,提高专业设计单位在移民安置补偿过程中的参与度,减少实物调查项目的错漏,把握移民补偿政策的公平。移民安置补偿实施机构由地方人民政府组织,其移民干部也往往由基层干部组成,其对移民安置补偿的相关知识缺乏全面系统地了解,而专业的设计单位也往往只在项目前期参与,没有贯穿移民安置补偿的全过程,造成实物调查项目的错漏和移民补偿政策的不公平。

(4)加强信息公开,提高公众参与度,使移民群众能够了解补偿标准制定过程及合理性,对不同补偿标准要做充分的解释,尽量减少移民的不公平感。关于信息获取方面的公平,政府机构作为提供方拥有绝对的优势,而移民群众则处于被动接受或很少获取信息的状态。这种不对等的地位,也导致了沟通不畅,从而产生误解等消极后果。

4.2 保持水利工程移民安置补偿纵向公平

(1)对由于历史形成的补偿标准之间的差距要进行相应的后期扶持,使其因历史因素导致的不公平得到一定程度的减缓。对于早期移民,当时由于受政策、政治经济等因素的影响,他们几乎没有获得补偿,或者获得的补偿微乎其微,导致现在有部分移民群众生产生活存在困难。虽然这种情况是由于历史原因造成的,但从纵向来看,与现在的移民获得相对较多的补偿相比,必然会觉得不公平。

(2)对于移民搬迁数量大、搬迁周期较长的水利工程,要充分考虑补偿的动态变化。由于大型水利工程移民数量巨大,搬迁周期可能持续数年乃至十几年。在这期间,随着经济的发展、物价因素的变化等,移民安置补偿款的实际价值会发生较大变化。所以在制定补偿标准时,要充分考虑这种变化,确保补偿款的实际价值相等。

(3)工程移民安置补偿过程中,虽然我们要关注纵向公平,但更多的要关注横向公平,横向不公平更容易引发移民群众的不满情绪。公平理论对我们征地移民安置补偿来说,影响征地移民安置补偿公平性的不仅有补偿的绝对值,还有补偿的相对值。补偿时应力求公平,使Op/Ip=O0/I0等式在客观上成立。在补偿过程中应注意对移民群众进行公平心理的引导使其树立正确的公平观,要认识到绝对的公平是不存在的,不要盲目攀比。

5 结 语

公平是相对的,有条件的,是相对于某种规则或相对于某种不公平状况而言的[5]。在水利工程移民补偿安置过程中,我们对公平问题应给予更多的关注,不但要做到横向公平,还要兼顾纵向公平,只有在移民安置补偿过程中体现公平性,才能有助于缓解在移民安置补偿中出现的诸多社会矛盾,才能有助于社会稳定、和谐的发展,才能有助于人民群众的安居乐业,有利于工程建设和移民安置工作的顺利进行。

[1]黄煜,施国庆.水库移民遗留问题成因分析与对策 [J].水利经济,2000(5):50-55.

[2]刘慧敏.关于水利移民补偿问题的思考 [J].治淮,2009(4):37-38.

[3]徐俊新,施国庆,郑瑞强.水库移民补偿中的几个问题探讨[J].水利经济,2008,26(5):72-74.

[4]张永珍.“公平理论”中横、纵向公平的几何分析 [J].商场现代化,2005(6):176-177.

[5]张金麟.公平理论在组织管理中的应用 [J].云南民族大学学报:哲学社会科学版.2003,20(6):59-62.