政府处置公共危机的伦理向度

潘 攀

公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态，它通常在较大程度及较大范围内威胁到人的生命财产安全、破坏社会秩序，使社会蒙受重大损失。政府处置公共危机的伦理向度是指政府在处置公共危机过程中，坚持正确的价值取向，合理行使公共权力，妥善处理其中的利益矛盾。以疫苗事件为例，自《中国经济时报》于 2010年3月17日刊登“山西疫苗乱象调查”的报道之后，疫苗问题开始进入公众视野。相继，江苏、河北等有关企业生产的狂犬病疫苗也被暴露出有问题。至此，疫苗的安全性能遭受大范围质疑。“接连不断的疫苗事件引发信任危机”，“不知道该不该相信疫苗质量？”[1]作为全民性的疾病防控措施，接种疫苗的行为如果被人们普遍抛弃，全民疾病防控将面临危机。无疑，问题疫苗已引发了人们对疫苗的信任危机，社会的正常秩序已在一定程度被破坏，公共危机已然发生。对公共危机进行合理有效的处置，是政府公共事务的重要内容之一。在疫苗事件中，涉及注射了问题疫苗的当事人及其家人的利益，疫苗生产企业的利益，全民利益以及政府本身的利益。这些利益，孰轻孰重？不同的价值观念将导致不同的抉择。因此，政府在处置公共危机时，需要坚持伦理向度，进行道德考量，有效、合理地应对危机。

一、政府处置公共危机坚持伦理向度的必然

（一）政府存在的根基决定了其处置公共危机必须坚持伦理向度。从根本上来说，政府存在的根基在于人民的支持。唐太宗李世民以舟与水的关系来比喻君与民的关系：“水可载舟，也可覆舟。”这也是当代政府与人民关系的写照。根据洛克、卢梭的契约理论，政府与人民是一种委托—代理关系，人民与政府在地位平等的基础上将权力让渡给政府，由政府代表人民的意志行使国家权力，处理公共事务，维护公共安全。因此，政府的一切权力来自于人民，受人民委托，充当人民“代理人”角色。人民是主权者，政府是受任者，“权力的受任者决不是人民的主人，而是只是人民的官吏；只要任命愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。”[2]127-128作为代理人，政府接受人民委托，就有履行契约的责任。包括公共危机处置在内的公共事务均属于契约范围。公共危机通常牵涉面广，利益关系复杂，除政府代表公共利益没有自身的特殊私有利益之外，其他任何主体都有自己的利益诉求，疫苗问题涉及广大用户、生产企业、监管部门等多重利益主体，在危机处置中必定从自身的利益出发，最大限度维护自身利益，结果难免造成利益冲突，最终影响公共危机处置的实效性。作为最广大人民的代理人，政府只有维护人民的切身利益，才能获得人民的信任和支持。这就决定了政府在处置公共危机过程中要以公共利益为依归，切实履约。“履行契约等于正义，不履行等于不正义，契约者必须对自己的不正义行为承担道义上的责任，并通过这种道义上的责任强制人们守约，从而揭示出忠诚守约就是一种美德。”[3]反之，如果政府在公共危机处置中忽视公共利益，就是不道德地违约，其存在的合理性就会受到质疑。

（二）政府职能决定了其处置公共危机必须坚持伦理向度。政府职能是政府进行社会管理的基本职责和功能，主要包括政治职能、经济职能和社会职能等内容。随着政府角色由全能型向服务型转变的推进，政府职能越来越集中体现在市场和私人不能充分发挥作用的公共领域。所谓服务型政府，就是为人民服务的政府，“用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求。”[4]2003年9月，温家宝在国家行政学院省部级干部“政府管理创新与电子政务”专题研究班上的讲话中指出，“要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”[5]2005年2月，国务院对《国务院工作规则》进行旨在贯彻落实党的十六届四中全会精神、提高政府行政能力和管理水平的再次修订中明确指出，“要认真履行社会管理职能，完善社会管理政策和法律、法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。”[6]因此，维护社会稳定、公平和正义是政府的当然之责。公共危机涉及面广，危害性大，非市场和个人之力能自行应对。有效处置公共危机，正是政府维护社会稳定、公平和正义的体现。在疫苗事件中，问题疫苗在几个省相继发现，其造成的诸如社会恐慌等负面影响却延及全国。查清问题真相，追究相关责任主体的责任，确保今后的疫苗安全可靠；消除问题疫苗给公众造成的心理阴影，平息社会恐慌，还百姓一份安宁的生活，正是政府职责所在。政府积极履职，及时处置公共危机，消除问题疫苗的不良影响，就意味着对人民生命的尊重关怀，对公共利益及公平正义的维护。因此，政府职能内在地蕴含着伦理价值，这就决定了政府在处置公共危机过程中要坚持伦理向度。

（三）政府存在的目的决定了其处置公共危机必须坚持伦理向度。我国是人民民主专政的国家，我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。“为人民服务”是政府及执政党的宗旨，党和国家领导人多次提出要“以人为本”，“实现好维护好广大人民的根本利益”。比如，毛泽东曾指出：“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府。”[7]365胡锦涛强调“我们提出以人为本的根本含义，就是坚持全心全意为人民服务，立党为公、执政为民，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的根本出发点和落脚点”。[8]31为人民服务集中体现在对公共利益的维护上面，公共利益是“社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益。”[9]930公共危机通常在很大范围内给社会造成重大损失，既涉及广大民众的利益，也牵涉集团利益和个人利益，政府处置公共危机，就要面对矛盾重重、关系复杂的利益纠葛，做出符合公平、正义等道德观念的利益取舍。“正义以公共利益为依归”[10]148在公共危机处置中，超越个人利益和集团利益，始终坚持公共利益至上的原则，就是申张正义。罗尔斯认为，正义是社会制度的首要道德。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[11]3因此，政府为人民服务的目的内含正义这一重要的伦理价值，这就决定了政府在处置公共危机时要坚持伦理向度。

二、政府处置公共危机的伦理缺失及原因

虽然我国政府在处置公共危机方面已积累了一定经验，在一定程度上体现了伦理精神，但是，总的来看，依然存在伦理缺失——价值取向发生偏移，舍公益而逐私利。具体表现在以下方面：拖拉推诿，回应滞后；漠视生命，推卸责任；行为草率，纵容姑息。

（一）拖拉推诿，回应滞后。公共危机处置在时间上越早越好，迅速有力的行为有利于及时遏制危机蔓延，抓住变危为机的良机。这些行为包括：及时动员、组织各方力量对危机已造成的危害进行救治；查清事情真相，追究相关责任主体的责任；及时公布相关信息，满足公众知情权；引导正确的舆论，赢取公众的信任和理解；安抚大众恐慌心理，推动危机处置良性发展等。否则，危机会在时间的推延中演变出包括谣言四起、大众情绪失恐、政府公信力丧失等更多的次生危机。关于山西疫苗问题，自2007年至2010年，山西省疾控中心信息科原科长陈涛安“向有关部门举报、复议、信访疫苗问题 30余次。”[12]问题不但没有解决，反而演变成一场公共危机。江苏问题疫苗，“拖9个月才公布”，国家食品药品监督管理局在“2009年3月就已发现问题疫苗”，但是到“2009年12月才公布”，其间，发现问题疫苗“已经使用完毕”。在疫苗事件处置上的拖拉滞后，使许多本可以避免接种问题疫苗的人受到伤害。忽略危机后果的态度正是伦理丧失的表现。

（二）漠视生命，逃避责任。公共危机通常会给人的生命健康造成重大损失和危害。问题疫苗致使许多接种的儿童变成残废，有一部分人因此而丧失生命。当疫苗问题发生后，时间就是生命，政府有责任在第一时间组织相关力量对健康受损的孩子进行及时救治，对失去孩子的家庭进行安抚，对已接种过问题疫苗但暂时未出现问题的孩子进行认真彻底的检查和实时关注，对当事企业或相关责任人进行追究，唯有这样，才能体现政府对人的生命的敬仰和尊重。敬重人的生命是伦理的重要内容之一，它关乎善恶。“善是保存生命，促进生命，使可发展的生命实现其最高的价值。恶则是毁灭生命，伤害生命，压制生命的发展，这是必然的，绝对的伦理原理。”[13]9呵护民众生命，使其免受问题疫苗之害就是伦理之善。但是，在问题疫苗事件中，相关政府部门未及时向公众通报情况，未及时追究相关责任主体的责任，未对受问题疫苗之害的家庭给予切实有效的援助，这就暴露出政府相关部门漠视人的生命，逃避责任，违背了最基本的伦理准则。

（三）行为草率，纵容姑息。在公共危机处置过程中，要有效遏制危机，必须以慎重的态度查清问题，及早公布经得起公众质疑的真相。山西疫苗问题被曝光后，地方政府草率行事，在未经过认真调查的情形下，仓促做出“疫苗合格”，“接种疫苗儿童的病情与问题疫苗无关与相关企业无关的结论”，[14]而事实上，“有家长告诉媒体，在山西省卫生厅发布的调查信息中，他们受伤害的孩子名列其中，但实际上根本没有调查组联系过他们。”这样的调查受到公众的强烈质疑，引来网友的嘲讽：“上级的调查尚未开始，整个真相就还原了。就算紧急调查开始了，一天就能还原真相？”[15]2010年4月12日，人民网舆情监测室发布“2010年第一季度地方应对网络舆情能力排行榜”，其中，山西在问题疫苗事件上得分最低。人民网舆情监测室舆情监测师董海博分析说明“政府在事件上的做法亟待改进，对造假的姑息，使得暴露的问题没有经得起追问的真相。”[14]企图掩盖真相，就是纵容造假者，践踏正义、良知等普世的伦理价值，为新的危机播种。其实，面对公众的质疑，无论是对这些被质疑的事件进行证实还是证伪，都需要政府及时给出令人信服的答案。

政府在处置公共危机过程中之所以会存在诸如以上的伦理缺失，其原因主要有以下几个方面：

第一，双重角色冲突。政府公务人员具有公务人和自然人的双重特性，是双重角色的综合体。作为公务人，天然地代表着公共利益，在面对公共利益与私人利益的冲突时，理应以公共利益为重。然而，公务人员同时又是有着个人利益诉求的“经济人”。根据“经济人”假设，他们有追求个人利益最大化的本能冲动。“在大多数情况下，当公私利益冲突的时候，他就会先顾及个人的利益，因为人们的感情力量一般来说比理智更为强大。”[16]122这样，公务人员谋求公共利益的客观责任与个人追求私利的主观意愿的冲突使公务人员不可避免地陷入道德困境。“如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益而不是谋求社会利益。”[17]128那么，在公共危机的处置过程中，如果个人利益与公共利益发生冲突，就可能逃避道德责任，弃公谋私，干扰公共危机处置的有效性及合理性。所谓道德责任，指行政主体在履行职责过程中所应承担的，符合社会客观道德评价标准，合理行使公共权力，维护公共利益而具有善恶价值的公共责任。在公共危机处置中逃避道德责任，就意味着伦理缺失。

第二，缺少制度约束。与政治责任、法律责任具有较大的外在强制性不同，道德责任更注重主体的自觉性。萨特认为主体自由是道德责任建立的基础，他说：“人，由于命定是自由的……绝对的责任不是从别处接受的，它仅仅是我们的自由的结果的逻辑要求。”[18]229因此，道德责任更多是一种主体自律，主要依靠行政主体内在的良知对行为产生影响，具有极强的主观性，是一种“软”约束。一方面，不同的人有不同的价值观和道德评判标准。另一方面，如果这种个体内在的道德没有可操作性强的强制性规范加以约束，难以保证政府公务人员真正按照公共利益的价值标准参与公共危机处置。因此，“单纯将社会道德价值的实现建立在个人道德的基础之上，是非常危险的。必须以制度来抵制‘道德风险’，提高风险成本，减少‘经济人’的机会主义行为。”[19]163从目前来看，我国与公共危机处置相关的各类应急法案虽然在一定程度上体现了伦理精神，但并没有明确的具有强制力的有关政府伦理道德的规范体系。

第三，缺乏有力的监督。有别于普通的个人道德，政府道德是拥有人民赋予的公共权力基础上的道德，政府道德具有较强的权力色彩。不经过监督的权力容易走向腐败。监督通常包括政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督和群众监督。[20]170舆论监督和群众监督属于政府（或政党）外的公众监督，其余几种都属于政府（或政党）自身内部的有组织的监督。“有组织的监督基本上都是事后监督，是在政府及其人员发生了违法、违纪行为之后进行法律或纪律上的处罚或处分，是一种付出‘代价’的监督。……事前监督——在不良行为未发生之前的监督。它不仅强调防微杜渐，要求行政主体‘不该’如何，而且强调行为养成，要求行政主体‘应该’如何。在这种监督中占主导作用的是道德因素。”[21]375公众监督在事前事后均发挥作用，因此，与内部的组织监督相比，公众监督有着更深的伦理意蕴。只有将政府的自我监督与公众监督相结合，才能真正发挥监督作用。公众监督主要以公共舆论为主要形式，“无论哪个时代，公共舆论总是一支巨大的力量……公共舆论不仅包含着现实世界的真正需要和正确趋向，而且包含着永恒的实体性的正义原则，以及整个国家制度、立法和国家普遍情况的真实内容和结果。”[22]332如果公共监督缺失或乏力，政府就可能在处置公共危机时抛弃道德准则，在私利的引诱下用手中的权力做出背信弃义的行为。在山西问题疫苗被举报之后，“山西省疾控中心2009年第四期《中心会议纪要》记载：‘卫生部监察局对存余疫苗的四个县进行了取样监测，检验结果全部合格，表明疫苗是安全的。’”但结果却是，“山西省疾控中心会议纪要发布了虚构的卫生部监察局调查结果。又一次实施欺上瞒下的伎俩。”[12]人民网舆情监测室舆情分析师董海博认为：“权力对监督的傲慢，使得公众信心倍感失败。”[14]正是公众监督的缺失，相关部门才可以扯出教育部这杆大旗，在貌似“为民着想”的道德表象下做出不道德的行为。

三、加强政府处置公共危机伦理取向的对策

（一）增强伦理意识，强化道德责任

政府公共危机处置最终落实于具体的政府公务人员，无论是其中的决策者还是执行者，都会面临角色冲突而陷入伦理困境。要突破困境，首先需要增强伦理意识，加强道德自律。政府伦理意识指政府公务人员始终坚持人民利益高于一切、公共利益至上、维护社会公平正义等道德观念以及对违背道德观念的内心体认。伦理意识可以促使公务人员即便在面临复杂价值判断的情况下，也能保持理性，超越个人利益和部门利益，在公共危机处置中做出符合公共利益的行为，做到道德自律。所谓道德自律，是指人们将外在公认的道德规范转化为自身的内在律令，以此来约束自身行为，使其不超越道德边界。“道德的基础是人类精神的自律。”[23]15自律会使维护公共利益及公平正义等道德观念成为公务人员的内心需要，形成深刻的道德责任感，从而规避、控制道德风险。当认真履行责任后会有自我满足、自我欣慰之感，一旦因自己履责不当而违背道德规范，会受到良心谴责。这是一种内生的驱动力，有助于强化道德责任。具体而言，增强伦理意识，强化道德责任，可以通过以下途径：其一，加强政府公务人员的道德修养。中国古代儒家各世诸子对自律的途径有着独到的认识，提出“为仁由己”、“反省内求”、“存心养性”、“主静”、“慎独”、“博学力行”等方法，至今仍凸显出重要意义。其二，加强道德教育，通过形式多样的道德教育，使公共危机预警公务人员对道德规范尤其是社会主义核心价值体系的价值、内容、形式等具有较为全面的认知，能对工作中的是非善恶进行准确判断。其三，发挥道德舆论的引导功能，利用大众媒体，广泛宣传公共危机预警工作中的道德典型，发挥榜样作用，激发公共危机预警公务人员的道德理想。通过这些方法，使公共危机预警的相关公务人员自觉认同公益至上、公平正义、敬业奉献等道德规范，自觉为自身的言行建立规则，在工作实践中自我约束、控制，走出伦理困境，做出符合社会道德和职业道德的正确选择。

（二）促进伦理制度化，增强道德规范的可操作性

道德自律作为道德主体的自觉行为，归根到底依靠的是个人觉悟。这种个人觉悟既非外人所能把握，自身也难以绝对控制。人作为情感和理性的复合体，有趋利避害的本能。在公共危机处置中，政府公务人员会承担一定风险并在一定程度损害到自身利益，而公共利益却是一个较宽泛而抽象的概念，公共利益的直接主体通常与公务人员并无直接联系，当求利自保的感性冲动超过道德理性之时，道德自律难以发挥作用，无益于公共危机的处置。另外，道德原则通常具有抽象性，缺乏具体而明确的规定。即使政府行为违背伦理道德，也难以对其施以强制性的惩罚。要弥补道德约束这种“软弱性”，有必要使道德规范更具可操作性和强制性，增强伦理道德的“硬”度和“力”度。

伦理制度化可以使处置危机过程中的一切伦理规范，成为可以操作的制度，一方面，对于在公共危机处置中以公共利益为重，遵循道德原则的行为予以激励，另一方面，对不道德的行为要施以处罚。“伦理立法通过确定的表象、方式、程序，行政主体面临和解决伦理冲突和伦理困境设定了一般性的限制，这种限制是对行政过程中伦理道德最低标准的规范性陈述。当行政行行为在伦理法规所限定的范围内运行时，其体现的是公共意志的实现。相反地，面对不负责任的行政人员的狡黠、贪婪和骄横，法律制裁就是一个提醒：只要接受公务员职务，就必须有公共利益服务。”[19]182通过伦理制度化，使政府公务人员在处置公共危机中坚持正确的价值取向，合理地协调各种利益矛盾。

伦理制度化要坚持“公民受益”及“劣势群体利益最大化”原则，[25]135就我国现阶段而言，相对于政府部门和一些大型企业，广大普通民众处于相对劣势的地位，尤其是广大农民和城市普通工薪阶层，因其占有的社会资源极少，在危机处置中处于一种被动地位，其话语权和知情权难真正得以体现。在疫苗事件中，因注射问题疫苗而导致伤亡的家庭，只有在政府帮助下，才能真正维护自身的合法权益，讨回公道。

（三）加强伦理监督，落实道德责任

在政府处置公共危机的过程中，面对各种利益冲突，要保证政府公务人员始终秉持伦理道德，作出合理合法的行为，仅仅依靠自律和制度是不够的。自律的“软弱”性在面对利益冲突或引诱时随时失效。制度如果不被坚决执行，也会流于形式而无济于事。詹姆斯·穆勒认为：“假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”[17]P128因此，还需要强有力的伦理监督促进自律的强化及制度的落实。

政府（或政党）的内部监督因为利益关系、人情世故等原因而难以生效，公众监督因其普遍性、广泛性、经常性等特点，有着独到的效用，可是，因其缺少组织性也易流于空泛。因此，要同时发挥好内部监督和外部监督的作用，需要克服各自缺陷，做好以下几方面的工作：

第一，在各级公共危机管理（或应急管理）机构设立伦理评议、咨询部门，对公共危机处置的伦理意义予以明示，对参与公共危机处置的政府公务人员进行伦理训导、伦理警示，受理群众举报，对政府公务人员在处置危机中的表现进行伦理评议，评议结果直接纳入对公务人员的个人考核体系，作为奖惩的依据之一。[21]378

第二，鼓励广大民众参与监督，创设形式多样、切合实际的监督渠道。鼓励民众尤其是直接受危机之害的人对政府在处置公共危机中的种种表现进行监督，监督政府在处置公共危机中是否及时到位，是否存在徇私舞弊，是否照顾弱势群体等，并通过热线电话、专门网站等形式及时向社会反馈，政府应对民众的反应和质疑及时回复，并以此作为其伦理考评的内容之一。如果对民众的反应冷漠视之或推诿敷衍，将被视为伦理缺失而承担相应责任，接受相应处罚。

第三，发挥媒体的舆论引导功能，通过专栏等形式对政府公共危机中的伦理表现予以点评，或批评谴责，或表扬褒奖，以媒体广泛的影响力引导社会对政府公务人员在处置危机中的行为进行善恶评判，从而影响相关人员的道德价值取向。

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