建设活力城市——北京世界城市建设的重点领域

◎ 柴浩放

北京将世界城市确立为下一步城市发展的愿景，这是在中国国家地位不断提升的条件下，北京作为国家中心城市积极回应未来发展挑战，主动融入世界城市体系的重大方略。既有的世界城市无疑都是市场充满了活力的活力之都。因此北京要在世界城市竞争中崭露头角，就不能仅仅倚靠既有的聚集了全国优质资源的“首都经济模式”。这种模式做到极致也只能建成国家城市，而不可能建设成世界城市。这种城市具备的只是与超市场力量相联系的国内控制力，欠缺在国际竞争中所应具有的建立在市场控制及影响力之上的“硬通货”，因而无法在国际城市竞争中脱颖而出。北京的世界城市建设必须在遵循市场规律、增强市场活力、提高发展质量上多下功夫。

什么是活力城市？活力城市是城市发展质量的综合表现形态，是城市经济肌体微观主体的高新陈代谢和宏观高成长性相结合的状态。城市的活力在产业结构上，表现为产业的引领力和竞争力，产业类型的多样性及其耦合力；城市活力在市场主体上，表现为市场主体的多样性以及个体（企业）强烈的竞争意识、成长冲动和创新动力；城市活力在市场机制上，表现为市场体制的有效性和渗透力，各类市场化资源的可获得性以及市场环境的公平性，企业的正常新陈代谢机制受到尊重且免受非市场因素干扰；城市活力在社会氛围上，表现为对新生事物的亲近感和对多样性的包容力；城市活力在政府施政上，表现为政府对公共需求的发现力、政府运行的公信力、政府执行的效能以及社会资源的激发和调控能力。

因此，城市的市场活力来源于多个方面，是多方面因素共同作用的结果。首先是完善的市场机制和市场环境，其次是独立、灵活、敏锐、具有创业和创新精神的市场主体，再次是高效透明、维护市场公平秩序且与市场互补的政府。市场活力的提升是一个系统工程，需要在市场机制完善、市场环境优化，强化企业（特别是中小企业）的市场主体地位，规范政府行为等方面多做文章。

一、打破各种形式的垄断，营造有利于企业和消费者的经济环境

世界城市拥有高效的市场效率和良好的市场环境，能为所有市场主体提供一个公平的竞争舞台。垄断是市场效率的天敌，它会造成资源配置的畸形和收益分配的异化，并且不可避免地伴生腐败现象。北京在世界城市的建设进程中，需要不断打破现存的和未来滋生的各种形式的垄断，深化市场建设，对违背市场精神和公平原则的边角进行彻底的清理。垄断的形式有多种，包括市场垄断、自然垄断和行政垄断。这其中行政垄断是计划经济体制的典型特征，是转轨国家和地区所需要克服的旧体制遗产。

（一）从政府自身做起，破除行政垄断，降低企业和个人的经营成本和生活成本

由政府及其所属部门滥用行政权力所实施的限制竞争行为，称为行政垄断①。行政性垄断由于借助行政权力介入市场事务，使得其比自然垄断、市场垄断对市场公平竞争的危害性更大。现实中一些通用性较强、技术含量不高的产品借助政府公共管理或公共服务所提供的相对垄断的途径获取暴利，便是典型的行政垄断标本。

（二）抑制基于市场自身缺陷所产生的各种垄断

市场垄断和自然垄断等都是基于市场自身缺陷产生的，这些垄断抑制技术创新和组织创新，与世界城市成长的节拍相左，与世界城市的品格格格不入。北京市场的开放度及竞争性方面一直处在全国的前列，但在某些消费品市场和服务市场中仍能发现垄断的影子。

二、着力强化对新兴产业中小企业发展的扶持

对待中小企业的不同态度将很大程度上决定未来北京的经济结构和经济发展水平。毋庸置疑，世界城市是跨国公司这类巨无霸型企业的乐土，但北京在这方面面临两个问题，首先是这些跨国公司从何而来；其次是在激烈的国际竞争中，如何确保这些跨国企业持续为北京的发展作出贡献，且不至于因为某个产业（企业）的衰落而拖累城市的发展（在这方面，底特律是最鲜活的反面案例）。具体来讲即具有世界影响力且代表着未来产业发展潮流的本土跨国企业，应通过何种途径生长，且能较好地响应北京未来作为世界城市所需要的主导产业和支柱产业的接替顺序。回答和解决这两个问题，一方面需要继续倚仗央企总部聚集首都的优势，但更重要的一方面是通过市场选择，建立起强健的本土新兴产业及其企业的成长机制，并能使其成长为引领世界产业发展潮流的巨擘。这其中关键的一环便是在宏观产业政策和微观执行层面上重视新兴中小企业，扶新助新，加速其成长。据统计，澳大利亚1991年评选出的100强企业，至2001年已有49家企业完全消失，另有15家被挤出100强名单。同样的，世界500强企业榜单的演化也逃不出类似的规律。市场经济条件下只有通过扶新助新，支持企业新陈代谢，才能使经济体长久保持活力。

中小企业是市场经济中不可或缺的结构因素，没有中小企业就等于没有市场经济。中小企业是大企业的摇篮，大企业是中小企业在竞争中自然沉淀的结果。中小企业还是全球经济中最具活力的部分，美国的高技术公司在起步阶段通常都是中小企业，美国有一半以上的创新发明是在小企业实现的，小企业的人均发明创造是大企业的两倍。众多新企业的创办使最现代化和最具技术创新性质的经济部门得到发展，创办新企业体现了未来的经济。

大企业由于其经营规模、纳税体量等方面的优势，往往是政府服务和关注的焦点，这种无形的大企业情结存在于很多决策者和政策执行者的潜意识里，并在现实经济生活中使扶持的天平向大企业倾斜，使用在中小企业和微型企业上的公共政策资源和财政资源更显窘迫。北京应把扶持中小企业，特别是新兴产业的中小企业的发展提高到建设世界城市的高度上予以重视。在为大企业提供完善服务的同时，出台更多、更为具体的扶持新兴中小企业的政策。

（一）将对中小企业的支持提到立法的高度

从地方立法层面明确对中小企业的支持。在广泛征询意见的基础上，制订并完善市级层面的《促进中小企业发展办法》，并争取使其通过地方立法程序成为地方法规。让各相关政府部门参与进去，在金融、技术创新、税收、公平竞争、行业调整、破产防范等领域完善对中小企业支持的配套政策，为它们营造一个更加稳定和长期的增长基础环境，鼓励资本投入和生产率的提高，帮助其掌握适应未来需要的新知识和新技能。

（二）从市场制度设计和财政途径上丰富和完善对中小企业支持的内容和形式

在具体的市场制度设计上促进中小企业的发展。如简化和标准化中小企业的合同流程；优化中小企业订约的机制；牵头建立网络采购平台，方便小企业交易；建设和完善中小企业信用征信系统，提高信用系统的可靠性、透明度和应用范围。

丰富财政对中小企业支持的内容和形式。如由政府补贴组织培训、提高小企业信息化程度、为中小企业的员工职业培训提供补贴；对中小企业的研发投入提供贴息贷款、税费减免；在政府采购等工作中对高科技中小企业进行倾斜。同时应注意合理使用财政资源，对中小企业的支持由消耗型转变为循环型，并与市场机制兼容，形成公私合作伙伴关系，对中小企业形成可持续的支持。

（三）提高政府扶持政策的通达度和渗透力

北京每年出台大量与中小企业相关的创业基金和项目基金，但由于政府为中小企业所提供的有效信息和沟通渠道的欠缺，往往难以到达真正的创业者。为此，需要建立并完善一个以市、区两级中小企业数据库为基础的运行监测体系，及时掌握全市中小企业、科技型中小企业的运行情况。还要开展宣传活动，使中小企业能够意识到已享有的优惠政策。

（四）加强对中小企业的产业指导

加强对中小企业服务和引导。在成熟的区域设立中小企业产业集聚示范区，引导中小企业集聚发展；加快培育中小企业公共技术服务示范平台、技术创新中心、技术创新基地；支持中小企业走出去。采取财政补助、降低展费标准等方式，支持中小企业参加各类展览展销活动。积极组织中小企业参加中国国际中小企业博览会（简称中博会），时机成熟时，设立中博会北京会场，或者创办“北京国际中小企业博览会”。

三、率先在全国建成产业友好的高效服务型政府

追溯历史，北京走向国际化都市的努力发轫于30年前的改革开放之初。而过去30年经济发展的主要经验，就在于不断减少政府干预，发挥市场的基础性作用。政府只有尊重企业的市场主体地位，以市场主体为本位，才能最大限度地利用分散在社会中的各种知识，最广泛地调动最大多数人的主动性、积极性和创造性。在北京转变经济发展模式、建设世界城市的过程中，需要在市场领域进一步减少政府干预，约束政府行为，加强政府的服务职能。

北京目前促进特定产业发展的产业政策和配套措施均显得比较单一，且缺乏储备性的手段和工具。扶持政策往往局限于税收方面，过于频繁地使用税收减免政策会强化企业对此类政策的需求强度和竞租水平，不仅影响地方财政收入，还容易滋生腐败行为。在这种情况下，加强服务型政府建设，通过向企业提供高质量的公共物品和公共服务的方式来优化企业经营环境，是一条更持久的增强经济活力的发展之路。

还应该看到，北京建设世界城市所处的时代背景和经济技术条件与现有世界城市曾经的成长期相比已经发生了变化，世界正在知识经济的引领下进入后工业化时代。知识经济时代所要求的制度环境与农业经济、工业经济居主导的时代所要求的制度环境有所差异。知识经济时代要求的公司治理结构和企业制度环境呈现出扁平化的特征，其关键词是分权、授权和可信承诺。由此，政府也应顺应这种变化，弱化政府干预的色彩和范围，强化公共服务的内容和形式。

（一）加强与企业的联系、支持和指导，强化服务型政府的功能和内涵

鼓励提供公共服务的政府部门和宏观经济管理部门建立起日常性的企业定期走访制度，对发现和反映出的具有普遍性的问题，基于问题所涉及的内容，通过部门内和部门间的“会诊”制度予以解决。在法律允许的范围内，增强政策实施的弹性，推进企业诉求的个性化处理。定期委托独立机构对不同类型的企业进行政府服务需求及质量调查。调查企业，特别是中小企业对市级产业政策及服务的认知度、利用比例和满意率。对企业实施政府政策的“深度指导”——政策的解读权掌握在政府自己手中，政府有义务对其进行清晰的解读。

（二）规范政府行为，提高公共服务质量，优化城市管理体制

我们的制度框架中还留有很多可以被操作的地方，这给执法者相当的自由裁量空间。政府所提供的服务质量不应因所有制和企业规模而有所差异。政府的行为应是可预测的，避免朝令夕改。应给企业和市场一个稳定的预期，减轻企业系统外的经营性风险，从而减少其短期行为，增强其市场行为的规范性和收益的稳定性。城市管理体制对于城市发展亦有重大的现实意义，它是展现城市诚信和城市形象的一种表现手法。相关研究显示，纽约、伦敦、东京、香港和新加坡等国际大都市的政府透明度、政府管理效率、社会诚信体系、知识产权保护等指标的发育程度都相对较高。

（三）加强社会组织建设，弥补政府的不足

北京作为首都，与国内其他城市相比，在经济生活中其制度实验的条件和环境上并不占优势，甚至还存在许多短板。在这种条件下，可以利用社会组织来弥补。稳定是北京履行首都职能的先决条件，但城市富有活力的发展离不开非营利组织的参与，因此有必要在保持社会稳定和促进非营利组织发展之间保持一定的张力。世界城市应以包容的姿态面对非政府及非营利组织。在这方面，新颁布的《中关村国家自主示范区条例》已经迈出了先行的一步。

加强政府与各类非营利性商会、行业协会、消费者协会的联系，增大其发言权，给予其更多的参与城市公共事务和经济政策决策的机会，充分发挥NGO组织的外脑作用，使其在政府公共管理领域起到查漏补缺的作用，弥补政府的不足。条件合适时政府可以考虑部分公共事业项目外包。

注释：

①曼昆将垄断分为市场垄断、自然垄断和行政垄断三种。

[1]丝奇雅·沙森.全球城市, 周振华等译：纽约、伦敦、东京[M].上海：上海社会科学院出版社，2005

[2]约翰·弗里德曼, 陈齐译.世界城市的未来：亚太地区城市和区域政策的作用[J].国外城市规划, 2005（5）

[3]吴文钰.城市便利性、生活质量与城市发展：综述及启示[J].城市规划学刊, 2010（4）

[4]张庭伟.1950-2050年美国城市变化的因素分析及借鉴（上）[J].城市规划, 2010（8）

[5]王磊.基于集聚视角的西方区域经济发展理论及其对我国的启示[J].城市发展研究, 2010（7）

[6]何丹, 谭会慧.“规划更美好的伦敦”─新一轮伦敦规划的评述及启示[J].国际城市规划, 2010（4）