地方治理视野下中国政府间关系研究----欧盟“开放式协调法”的借鉴与思考

谭羚雁

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

一、问题的提出

20世纪80年代中期以后,地方治理思想和实践从英国开始,紧接着向其他国家不断延伸,并逐渐发展成为一个遍及全世界大多数国家的全球性运动。地方治理的兴起不是为了追赶或迎合某种理论时尚,也不是为了刻意创造一套标新立异的改革口号,相反,它是在民族国家受到经济全球化冲击,社会形态和国家权力性质发生重大变化的背景下,政府组织为有效回应环境变化和危机挑战而选择的一条新型发展道路[1]1。孙柏瑛教授认为,地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系,应对地方的公共问题,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于:达成以公民发展为中心,面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促使地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系[1]33。因此,地方治理遵循“社群共同体”的价值理念和“集体行动”的实践依据,力图打破“单中心”的传统治理模式,寻求“多层次”的治理结构。作为新型的公共事务管理模式,地方治理不仅关注地方政府本身在公共服务供给与管理中的主体作用,更加强调以地方政府为轴心的两种关系维度,即地方政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系以及地方政府与其纵向和横向的政府间关系。

地方治理更注重把政府、市场和市民社会等因素整合到一起,在更宽泛的视野下培养更有效的治理力量。然而,中国地方治理的研究不能脱离中国特有的制度环境,中国地方治理的发展首先需要充分的制度供给和健全的体制构建,中央集权的单一制体制以及这一环境下传统的权力配置和运作方式则成为地方治理研究的重中之重。因此,政府间关系是中国地方治理研究的基本切入点。正如孙柏瑛教授所说:“复杂的权力关系调整,纵向和横向的分权方式,中央与地方政府的权力均衡方式,对于地方治理发展空间具有根本性意义,它在很大程度上影响着地方治理目标的选择和发展的进程。”[1]131当前中国政府间关系集中表现为中央与地方治理权力的分配、地方政府间权力结构和利益关系以及各地区政府间的竞争博弈。中国政府间关系呈现出的问题现状已经成为影响中国地方治理思想和实践发展的最根本阻碍。

二、中国政府间关系的问题现状

政府间关系(intergovernmental relations,简称IGR)作为一个学术术语,最早出现在Clyde F. Snider于1937年在《美国政治学评论》上发表的《1935—1936年的乡村和城镇政府》文章中。20世纪60年代以后,美国学者安德森首次从政府公职人员之间的人际关系和人的行为角度对政府间关系进行了界定。在中国,对于政府间关系的含义及范畴存在诸多解释,林尚立、谢庆奎教授认为,政府间关系不仅包括纵向的中央政府与地方政府关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系,还包含以条块关系为基础存在的部门关系。“条块关系”和“部门关系”是中国政府间纵向关系,尤其是中央与地方关系的延伸与具体化。除此,由于中国各层级政府机构和职能设置基本类似,中央与地方政府的关系基本反映了地方各层级政府间的纵向关系特征,所以本文讨论纵向关系时以中央与地方政府间关系为主。因此,本文讨论的中国政府间关系的问题主要从纵向的中央与地方政府间关系和横向的各地区政府间关系展开。

1. 纵向政府间关系的“相悖”

按照地方治理的多中心治理结构要求,中央与地方政府的应然状态是平等与合作的关系。数年前,英国布莱尔政府就强调,政府之间应该实行权力分享而不是权力分割,地方政府的主要角色是治理地方而非执行中央政策,中央与地方以及地方政府之间应建立“伙伴关系”,而不是建立纵向的行政隶属关系[2]15。然而,中国纵向政府间关系在放权让利改革后则呈现出一种应然与实然的“相悖状态”。一面是中央的行政命令、政绩要求与地方的“附庸”、“无能”,而另一面是中央控制能力的削弱与“发展型地方主义”的繁殖。自上而下的中央主导格局是集权主义的表现,中央甚至管了很多不该管的事,而现实是中央没有在遏制地方保护主义上发挥应有的支配力和管理权威;中央对地方授权和地方对中央的百般讨好甚至“寻租”是“地方无能”的表现,而现实是地方权力在“制度缝隙”中肆意膨胀。

中央政府通过对省级政府正、副职领导人的任用和管理,从干部人事上控制了各省级政府;中央政府通过宪法、法律和规章,以及立法的规划、范围、内容和程序,控制了地方政府的立法活动;中央政府通过规划和计划管理、财政预算管理、金融税收政策、审计管理以及基建项目的审批等途径,控制了地方政府的经济活动;中央政府通过行政领导、编制审批、行政监督,控制了地方政府的行政活动;通过党的领导、政治思想教育、新闻传媒的宣传,中央也严格控制了地方的政治活动[3]。中央的管制与约束无处不在,然而,地方政府的职能又几乎无所不包,每一级地方政府都要管理“所有的事情”,其职能涉及经济、科教、文卫、交通和民政等各个领域。地方政府除了受中央政府的监督外,来自于平行的监督和自下而上的监督几乎不起作用;从比较的视野来看,中国地方政府在国际上属于强地方政府的行列,相对其他国家的地方政府而言,实际权力是非常大的[4]。因此,中央严密的条条控制与地方权力的肆意膨胀构成了中国纵向政府间关系的矛盾冲突点。在中央严密的条条控制下,地方政府的种种行为始终围绕中央转,中央与地方的上下隶属关系强化了地方对中央的服从性,正如周黎安所说,“中国政府间关系属于一个组织内的发包关系,即从中央开始,把几乎所有的行政事务逐级发包给下级政府,直到最基层政府”[5]。地方在这种发包关系中只是被动的接受者和执行者角色。在这种被动局面下,地方的公共责任加大,地区经济发展的压力和地方利益的扩张促使地方政府“上有政策、下有对策”,在一些关键问题上与中央讨价还价,并通过各种非正式途径游说、劝告以获得优惠政策和特殊权力,甚至采取“寻租”的方式使中央政府作出某些让步。地方政府角色错位和行为失范现象不断出现,地方权力的肆意膨胀也自然成为不可避免的事实。这种“相悖状态”从而也衍生出一种潜在的恶性运行逻辑,即(中央主导压力下形成的)发展型地方主义→推动经济增长→为地方政府的权力提供了经济基础→强化了地方政府决策以地方利益为取向→地方居民形成地方认同感→成为地方主义的文化与心理基础→地方成为相对独立的行为主体→国家整合困难→国家分裂[6]。

2. 横向政府间关系的“分割”

林尚立教授认为,在任何一个国家,中央与地方关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。因为中央与地方关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式,从而也就决定了地方政府体系内部各级政府之间的关系,决定了地方政府之间的关系[7]。中国纵向政府间关系的矛盾与冲突也直接影响了横向政府间关系的发展。

谢庆奎教授把横向政府间关系称做各地区政府之间的府际关系,是指在省、直辖市、自治区范围内,互不隶属的邻近地市、县市、乡镇之间的关系;在不同的省区市范围内,邻近的地市、县市、乡镇之间的关系;成片的、不同的省区市,如东西部、南北方之间的关系[3]。按照地方治理理论要求,横向政府间应当形成合作治理的合力,因为众多的公共事务单靠某一个政府的治理能力是无法解决的,公共事务的公共性与复杂性需要横向政府间打破固有的地区壁垒,建立治理资源与治理能力的共享机制。尽管转型时期的横向政府间关系开始向协作治理转变,但仍存在诸多问题。当前,中国各地方政府的经济和政治活动仍然是围绕中央政府展开的,经济发展的政绩做给中央看,行政职务的晋升靠中央给。各地方政府把目光仅仅定位于中央和上级政府的政令要求和绩效考核,却忽视了自身作为地方父母官的公共管理者和服务者角色。频繁出现的“政绩合法性”、“政治锦标赛”现象是纯粹的“经济人”利益前提下的产物,过于单一且扭曲的价值理念致使各种“短期行为”和“制度性说谎”愈演愈烈,各种各样的“资源大战”、“市场封锁”、“政策讨要”都相继出现;同时,各地方政府间的恶性竞争催生各地“搭便车”的坐享其成心理,“公用地灾难”现象的出现,也导致一些跨地区性公共物品的供给失灵。2003年SARS疫情在北京已相当严峻的情况下,卫生部和北京市政府居然不能掌握确切的数据,地方政府、中央政府主管部门、军队所属医院等条块分割、信息封锁、难以协调与统一管理的问题之突出可见一斑。同时,为了保护地方经济利益,许多省市都竭力回避承认当地发生了疫情,直到中央政府强制改正为止。在中央政府的防范与管理措施出台后,许多地方政府的地方保护主义措施几乎达到了无以复加的地步:切断从北京通过某些省市的高速公路;在村村、乡乡、市市之间设置各种有形的和无形的路障,对来往人员进行盘查和隔离;有些经济中心城市的做法与许多农村和老少边穷地区竟毫无二致,不仅实行城区间的隔离制度,甚至还推出了检举外地人的奖励措施[2]165。各地方政府间的闭塞与分割状态可见一斑。

三、中国政府间关系的瓶颈约束分析

当前,西方国家正热衷讨论“没有政府的治理”,如美国的地方治理主要是公民治理,强调以发展公民自主性的社区治理为基本任务,并通过府际关系的调整服务于公民治理。然而在中国,我们仍须要把治理研究的重点放在政府间关系上,尤其是中央与地方政府的关系治理问题。只有这样,我们才可以理清中国地方治理的研究思路,真正弄清中国地方治理须要从何处下手。中国政府间关系发展到底受制于哪些瓶颈约束,本文主要从以下两点进行分析。

一是职责同构。职责同构是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。中国每一级政府都管理大体相同的事情,相应地在机构设置上表现为“上下对口,左右对齐”[8]。职责同构是中国计划经济时代的特有产物,是新中国成立后中央调动社会资源恢复经济、巩固政权的重要制度建设。尽管这一体制在计划经济时代功不可没,至今仍作为国家和政府整体运行所遵循的一条制度原则而存在,然而其弊端不容忽视。放权让利改革后,中央通过经济性、行政性分权使地方拥有了较之以往更多的事务管理权限,繁杂的公共事务不再由中央一手操控,地方在中央的命令与监督下开始承担起更多的公共责任。然而地方的自主权是有限的、被动的,中央通过严密的条条设置,将宏观计划和目标任务层层下达,使得地方政府及各部门所谓的公共职责就是完全按照中央的指令办事,按期完成目标任务,并应付上级的政绩考核。“块块”发展受制于“条条”,这也形成了中国独特的“条块”模式和“压力型体制”。压力型体制最早是由荣敬本研究员等在河南新密进行县乡两级政权关系调研后提出的。所谓压力,就是中央政府层层分解给地方的指标与责任。职责同构体制下,中央通过“条条”对地方施压以实现公共目标,地方也只能“满额”或“超额”完成上级交待的任务指标。在这种自上而下的以中央指令为轴心的运行体制下,地方也顺势创造了能够有效应对压力的减压机制,并通过两种“减压阀”保全自己的长久生存。一是关系,二是统计方法和手段。前者是非正式的制度,后者则是制度的非正式化。在指标任务派发时,下级政府会尽量利用各种关系与上级政府讨价还价,诉说工作难度,以求降低指标任务额度,获得上级更多的报酬承诺。在指标任务完成评价时,一方面通过关系,尽量向上级政府说情,突出成绩,隐藏失误;另一方面可以利用统计工作的漏洞,在统计数字上做文章[2]91-92。由此,中央与地方就在“施压”与“反压”的循环往复中不断较量,相互损耗,难有胜者。

二是分税制。分税制从经济角度体现了中央与地方的集权与分权关系,并成为政府间关系发展的一个重要指向标。在20世纪80年代以来的财政包干制度下,地方的财政汲取力和政权控制力都相应有所提高,而中央的经济调控和行政管理能力却大大下降。由此,以加强中央宏观调控能力和解决中央财政危机为目标的分税制应运而生。分税制体制下,中央与地方明确了各自的事权与财权范围,中央再也不须要就财政收入的再分配问题与地方讨价还价。然而,与职责同构和压力型体制下的事权不断下放相反,财权进一步由中央收回,事权与财权的不对等使得地方“心有余而力不足”,往往在公共事务的处理上总是“捉襟见肘”。面对公共事务压力的责任重担以及可支配财政的严重不足,再加上财政转移支付的不到位,地方政府还要应对定期的指标考核,所以不得不寻求规则之外的非正式途径以渡过难关。如今,地方政府的“形象工程”、“政绩工程”纷纷涌现,各种预算外收入不断膨胀。目前流行这样一种说法:“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡级财政哭爹叫娘”[2]105,这在一定程度上可以反映出中央与地方财政关系仍欠缺对等与平衡。

在职责同构和分税制的共同影响下,中国政府间的纵向关系体现为以中央政府为轴心的压力型体制,在此基础上,地方政府各自围绕中央政府展开利益角逐,而缺少横向间的疏通与融合,横向政府间关系呈现出分割状态。然而在中国,职责同构又不能简单地替换为西方的“职责异构”,广阔的地域、地域间发展的不均衡、行政区划的设置都使得中央必须依靠地方去处理复杂的公共问题,职责同构有其存在的合理性。同时,职责同构已经形成了一定的路径依赖和制度惯性,尽管存在各种矛盾冲突,这种传统的制度保留和体制安排短时间也难以改变。而且“职责异构”是否适用于中国还有待分析和考证。分税制从1994年开始运作至今,已存在了十六七年之久,各种弊端也不同程度地体现出来,然而分税制的改革与财政体制的创新并不能一蹴而就。如何既维护中央权威,又解决地方事权与财权不对等的问题仍需要我们继续探索。

四、欧盟“开放式协调法”的借鉴与思考

开放式协调法(the open method of co-ordination,简称OMC)是近年来欧盟采用的一种新型的治理模式。传统的欧盟社会政策都是依据条约和法规制定的,然后要求成员国遵守。欧盟委员会既扮演新议题提出者的角色,也扮演监督成员国遵守相关法规的监督员的角色,必要时还可以通过行政制裁或是经由欧洲法院的司法途径来强制成员国遵守。这种“硬性”管理固然可以使成员国有效地遵守欧盟政策,但是往往在立法或者条约协商过程中就遭遇成员国或相关利益集团的强烈抵制,因而无法形成具有约束力的决议。这是欧盟传统决策机制处理社会政策事务的一个重要缺陷[9]。正是由于传统治理方法存在的弊端,欧盟一直致力于探索一种政策协调机制以期最大化解决各利益相关者之间的利益冲突。随后,西方学者Streeck于1995年提出了“新自愿主义”(neo-voluntarism),强调软性管理和辅助性原则,其中最具代表性的治理模式就是“开放式协调法”。从2000年里斯本欧洲首脑会议以来,开放式协调法正式成为欧盟在就业、公共卫生、社会保障、教育等众多社会领域普遍采用的治理手段,并发挥出应有的治理效用。

1. 开放式协调法的主要特点与简要评价

2000年3月的里斯本欧洲首脑会议文件指出,开放式协调法的主要程序为:欧盟委员会制定一般指导标准,各成员国在此基础上制定适合本地实际情况的国内政策,委员会进行周期性监督、评价以评定出“最佳实践”(best practice),促进各成员国间的相互学习(mutual learning)。与传统的治理模式不同,开放式协调法的实质不是制定成员国必须遵循的一致的标准框架,而是在共享经验的过程中鼓励“最佳实践”的传播[10]。这种新型治理模式探求在各成员国改革实践基础上的相互学习过程,极力避免严格的制度规定,力图通过制度化的相互借鉴与学习促进决策水平的提高。这与传统的、自上而下的、政令性的控制制度形成鲜明对比[11]。因此,“开放式协调法”也被称为欧盟治理的“第三条道路”,它将被用于“当调和难以运转,而相互认可和由此产生的监管竞争也过于冒险的情况”[12]。与传统模式相比较,“开放式协调法”的新颖之处在于:

一是政治命令的软化。欧盟委员会作为政策议题的提出者和决策者,不再制定标准统一的一致性原则,而是主张容许分歧的协调性原则;不再强调超国家的法律约束,而是主张政府间的平衡与协调。欧盟委员会一改以往的硬性管理,逐渐谋求一个公共对话的空间,虽然仍强调目标的中心化,但更主张执行的地区化特色,同时以软性诉求的方式让个别成员国以自己的步调达成目标,然后由欧盟评价结果,作为进一步改进的参考。这种方法着重于各成员国的共同参与协定与不同程度的整合配合,截然不同于过去由上对下以强制法律作为后盾推动欧盟政策的做法[13]。这种模式下,欧盟委员会不再处于传统制度的顶端,而成为制度相对均衡的平衡砝码,体现的是一种协调者角色。

二是政策学习的推动。传统治理模式下,欧盟决策层的意志是各成员国压力的主要来源;开放式协调法模式下,欧盟则注重压力的转移和调适,形成“同行压力”(peer pressure)。欧盟通过循环的监督与评价,评定出成员国中的“最佳实践”,借助“同行压力”推动政策学习过程。强制性政治命令下形成的压力与同行比较下形成的压力是不同的,前者是强制约束,后者则是激励约束。前者难以促进成员国的进步,反倒容易加剧各利益相关者之间的矛盾冲突;后者则能从内在心理上激发其赶超的决心,压力反倒成为动力。

开放式协调法通过软性治理的创新方式弥补了欧盟传统管理方式的诸多不足,但其自身也存在缺陷。这种新型治理模式可以避开硬性规定下的利益冲突瓶颈,能够有效达成共识;在效果评估过程中,信息交换可以提供政策学习的机会;而且同行比较可以形成一定的压力,使其尽力为达成政策目标而努力。但是这种方法却无法控制政策学习过程中的“惰性”和“不进取”。“同行压力”在一定程度上可以避免过多的行政命令与控制(command and control),但更多的是依赖各成员主体的价值诉求,此时,强制约束外的自我规制显得极为重要。所以开放式协调法在欧盟并没有完全取代传统治理方法,只是作为传统方法的一个补充出现的。在众多采用这种方法的领域,当其不能发挥有效作用时,所有的努力都会回归到传统的治理路径。因此,研究学者更主张“硬性法”与“软性法”在欧盟治理过程中的兼容并蓄。

2. 中国政府间关系治理借鉴开放式协调法的可行性与有效性分析

之所以在研究中国政府间关系时将欧盟开放式协调法作为分析的一部分,是因为这种方法理论上是一种打破固有传统的思维创新,在诸多敏感领域的社会实践中也发挥了不容忽视的积极作用。尽管开放式协调法的协调对象是欧盟的27个成员国,是国际意义上的政府间关系,但是对于中国内部政府间关系的改善也不失为一部好的素材。在中国政府间关系治理上,欧盟的开放式协调法有一定的借鉴意义。

首先,从所处的政治环境来讲,虽有差异,但两者面对的都是一个具有较强传统政治约束力的体制。不管是中国政府间关系,还是欧盟成员国关系,两者都不能拘泥于单一的政令要求。开放式协调法是硬性政治制度下的产物,它的产生是对欧盟委员会较强制度约束的一种挑战,也是对原有“欧盟式压力”体制的一种回应。从这个角度看,中国政府间关系所处的压力型政治环境与欧盟具有相似之处,开放式协调法的创新治理模式从理论上完全可以为我们所借鉴。其次,从两者所寻求的政治目的来看,开放式协调法的治理方式与手段有助于中国政府间关系的改善与发展。两种政府间关系都力图打破固有的政治束缚,寻求政治关系的灵活性,在遵循政治一致性的前提下,保障各政府主体的政治权益并实现政府间关系的平衡与和谐状态。另外在中国,严密的从上而下的中央集权体现的是传统的硬性管理方法,欠缺的是“政治命令的软化”;分割的各地方政府间关系显得过于疏松,欠缺紧密、联系与合作,须要通过“政策学习”实现相互促进、共同发展。从这个角度出发,开放式协调法在理论上可以为中国政府间关系的治理所借鉴。在理论上可以将“开放式协调法”作为硬性制度外的一个有效补充,尝试在硬性约束失效的情况下,以软性模式介入,通过重新定位中央政府作为政府间关系的协调者角色,进一步理顺并改善中国政府间关系,开创地方治理的新局面。

当然,借鉴可行并不意味着实践有效,尽管“开放式协调法”的软性治理模式有其存在的理论和实践基础,但这种方法是否可以改善中国政府间关系仍然是一个需要讨论的问题。是否有效,须要考虑两个问题。第一,在单一制体制下,对开放式协调法实行“拿来主义”后,它的合适位置在哪,如何将其与职责同构、压力型体制合理安排,实现互为补充。压力型体制与开放式协调法是两种价值诉求完全不同的治理理念,如何使两者兼容,找到最佳的契合点,这是借鉴开放式协调法的关键。第二,任何事物的有效性都须要接受实践的检验,开放式协调法最终能否改善中国政府间关系仍须在理论假设与制度设置后的实际应用中得出结论。职责同构着重由上对下的“压力型体制”,突出一个政治主体,即中央政府;开放式协调法则着重由上对下的“平衡与协调”以及“上下互动”,突出多个政治主体。职责同构将是中国很长一段时期内无法回避的硬性体制安排,开放式协调法则是一种软模式的治理过程,因此,传统的制度保留是否能容纳一个创新性的治理方法还没有定论,开放式协调法对治理中国政府间关系的实践有效性还有待进一步研究与思考。

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