发展碳金融的政府支持政策的国际比较与启示

杨大光,张 贺,王天舒

(1.东北师范大学经济学院,吉林长春130117;2.吉林财经大学国际交流学院,吉林长春130117)

发展碳金融的政府支持政策的国际比较与启示

杨大光1,张 贺1,王天舒2

(1.东北师范大学经济学院,吉林长春130117;2.吉林财经大学国际交流学院,吉林长春130117)

伴随着全世界低碳经济的发展,碳金融作为其市场化的重要组成部分在世界经济中扮演了越来越重要的角色。各国政府为发展本国的碳金融,竞相出台了一些支持政策。中国作为碳排放总量和碳减排总量大国,碳金融建设尤为重要,而现阶段我国支持碳金融发展的政策领域还有很多空白。发达国家制定的碳金融政策,为我们提供了借鉴和参考。

碳金融;政策支持;国际比较;启示

“碳金融”(carbon finance),也称低碳金融,目前国际上还没有统一的定义。Sonia Labatt和 R.R W hite在 2007年出版的专著《碳金融：气候变化的金融对策》(Carbon Finance：The Financial Imp lications of Climate Change)中把碳金融定义为“应对气候变化的市场化解决方案”[1]。国内大多数人接受的定义为：碳金融是由《京都议定书》而兴起的低碳经济投融资活动,也称碳融资和碳物质的买卖,即服务于限制温室气体排放等技术和项目的直接投融资、碳权交易和银行贷款等金融活动[2]。

世界银行的统计数据显示,自2004年起,全球以二氧化碳排放权为标的交易总额从最初的不到10亿美元增长到2007年的600亿美元,四年时间增长了60倍。预计到2020年,二氧化碳排放权的市场交易总额将达到3.5万亿美元,碳交易即将发展成为全球规模最大的商品交易市场[3]。由于低碳经济涉及社会经济的方方面面,也涉及各参与主体的利益,无法完全依赖市场调节,需要政府的各项政策来推动。因此,本文介绍并比较了一些发达国家支持碳金融发展的政策,以期为中国政府制定碳金融政策提供一些参考。

一、外国政府对碳金融发展的支持政策

2005年正式生效的《京都议定书》为各国的二氧化碳排放量规定了标准,并制定了灵活的解决机制。《京都议定书》附件Ⅰ中的30个工业国家的碳减排量具有强制性。其他国家目前遵循的是自愿减排的原则。按照这样的框架,下面分两方面谈谈不同国家支持碳金融发展的政策。

(一)《京都议定书》中强制减排国家的支持政策

《京都议定书》框架下强制减排的国家主要包括英国、法国、德国和北欧国家等欧盟发达国家和日本、澳大利亚、新西兰等其他地区的发达国家。在《京都议定书》的约束下,以上发达国家的减排方案实施效果较为明显。欧盟是在《京都议定书》强制减排框架下交易额度最大的碳金融市场。目前,该体系的成员国已经涵盖欧盟27个成员国和列支敦士登和挪威共29个国家,近1.2万个工业温室气体排放实体。世界银行的数据显示,2008年碳交易市场总金额达到1 260亿美元,其中,大约有920亿美元(630亿欧元)是在欧盟排放交易体系(EU ETS)之下进行的排碳配额和衍生品交易[3]。欧盟碳金融发展得益于以下几方面的政府支持政策：

1.建立碳金融法律体系,为碳金融的发展创造了有利的法律环境。欧盟碳金融发展的法律基础是1992年《联合国气候变化框架公约》和2005年正式生效的《京都议定书》。在此两项法规的基础上,欧盟又有针对性的通过了一系列法案。2008年11月,欧盟颁布《可再生能源利用促进指令》,共25条和6个附件,适用于欧盟各个成员国;同年,英国颁布了《气候变化法》,计划到2050年,排放量减少到80%;德国则在2004年颁布了《可再生能源法》和《循环经济与废物立法》[4],更加具体的对温室气体排放进行了法律上的界定与约束。

2.制定灵活有效的政府支持政策。除法律法规外,各国还根据自身特点制定了一系列支持减排的政策：(1)通过征收碳税的方式降低本国二氧化碳的排放,同时通过减免碳税或补贴等手段鼓励本国企业积极参与碳排放权交易[5]。(2)由政府直接出资或联合出资组建碳基金,购买国际市场上的CERs(核证减排量)向本国企业出售,以规避本国中小企业直接参与国际碳交易产生的风险并为其提供稳定的收益。(3)征收较低的碳交易税(目前为2%左右),促进碳金融市场的发展。

3.建立公平严格的监管机制。主要有：(1)建立资格审查制度。环境保护监督管理部门对交易双方主体资格进行认定,加大对出售指标者的环境监测,防止环境污染的加剧。(2)建立相应的登记制度。包括排污申报登记、排污指标登记和排污指标交易登记等。(3)建立相应的报告制度.即对各单位时间内各地区工业排放实体的实际碳排放量进行汇总和上报。(4)改善污染物排放监测系统。用以检测并掌握企业污染物排放情况和排放权使用情况。(5)建立相关的交易追踪制度。政府通过对交易的过程进行追踪,全面、及时地了解排放权的持有、交易等情况[6]。

4.搭建交易平台。欧盟在2004年与美国合作建立了欧洲气候交易所,并于2005年初建立了区域性的“欧盟排放交易体系”。欧盟各国也在本国内建立多个国家级的气候交易所,比较有代表性的有荷兰“阿姆斯特丹气候交易所”、巴黎碳交易市场、奥地利能源交易所(EXAA)、意大利电力交易所(IPEX)和北欧电力交易所(Nordpool)等。欧盟除搭建碳交易平台外,还以碳基金、碳信托公司等形式直接参与与碳交易有关的投融资活动,大力发展碳期货、碳期权等碳金融衍生品市场,设立评级机构等碳金融服务机构,促进了碳金融在本地区的快速发展。

除欧盟外,日本、澳大利亚、加拿大等《京都议定书》中附件Ⅰ的国家也都制定了较为成功的支持碳金融发展的政策。日本于2003年建立了本国的强制性工业减排体系,并鼓励本国企业积极参与国际碳交易市场。新西兰于2009年8月通过了《排放交易法》;澳大利亚设立了气候环境部,制定了《国家温室气体与能源报告法》与《碳主张与交易实践法》,并建立了“新南威尔士温室气体减排体系”;加拿大于2006年建立了“蒙特利尔气候交易所”,为本地区碳交易搭建平台。

(二)自愿减排国家的支持政策

自愿减排的国家包括《京都议定书》中非附件Ⅰ的国家和世界其他各国,其中大部分为发展中国家。这些国家不承担《京都议定书》所要求的强制性碳减排量,但他们独立自主的减排措施在近年来也取得了一定的成效。

美国由于其本国的特殊原因,成为《京都议定书》框架之外的发达国家。美国虽不在《京都议定书》中强制减排国家的行列中,但其减排战略和碳金融的发展一直处于世界前列。作为世界上碳排放量最大的国家,美国国内的碳金融发展进程备受全球关注,并影响着全球应对气候变化国际合作的进程。和欧盟国家一样,美国的碳减排和碳金融的发展也是有充分的法律依据的。

美国一直非常重视针对低碳经济与碳金融发展的立法工作。早在上个世纪90年代,美国就通过其“酸雨计划”有效控制了二氧化硫的排放。之后,美国政府又相继通过了《清洁空气法》、《联邦电力法》、《能源政策和保护法》、《促进美国复兴的碳排放上限与能源法》等一系列立法。奥巴马总统上任后,针对碳交易和碳金融的立法更是大量涌现,完善的立法有效保证了政府政令的实施。美国还采取监督与激励相结合的制度促进企业自觉减少温室气体的排放。1994年美国开始实施“温室气候自愿报告计划”,目前大约有200多个企业、法人和其他组织参与该年度报告。在市场和政策的双重驱动下,美国在本国及全球的碳金融市场得到了快速的发展。

发展中国家的碳金融起步较晚,各项工作均处在摸索阶段。发展中国家参与国家碳排放权交易的主要途径是清洁发展机制(CDM)。即主要通过与发达国家进行合作减排,并产生基于项目的核证减排量(CERs),获取利润的同时帮助发达国家完成本国的减排任务。中国是全球CDM项目参与程度最大的发展中国家,约占全球CDM交易量的一半①资料来源于http：//cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/AmountOfReductRegisteredProjPieChart.html,2010-11-18.。中国在哥本哈根气候大会上公布了自己的减排目标,现已出台了针对碳减排的政策,并且建立了8个区域性的碳交易中心。印度已经有两个交易所推出了碳金融衍生品交易。巴西的巴西商品期货交易所(BM&F)也从事碳交易项目。

二、各国碳金融支持政策的比较

(一)碳减排政策的强制力比较

《京都议定书》规定,附件Ⅰ的30个工业化国家应该严格按照减排的份额要求,完成减排任务,这具有一定的强制性;而其他国家短期内则没有强制减排的份额,因此各国在制定减排政策时其强制力有所不同。以欧盟和美国为例,欧盟对其成员国进行了严格并系统的规定。超过排放量的国家必须通过购买碳排放权从而达到欧盟要求。而与此相关的立法和政策规定都相当严格。为了更加准确地控制碳减排量,欧盟还根据不同年度和不同国家的经济状况对排量进行弹性控制。相对于强制性减排的国家,以美国等为代表的国家则采取了自愿减排的方式。自愿减排的特点是政策灵活,以市场为主要调节方式,企业和地区可根据自身的发展制定自己的减排战略。这种政策具有更高的灵活性。但是由于碳减排需要大量资本与技术支持,许多企业考虑到成本问题没有加入政府组织的自愿减排计划。自愿减排原则是向强制性减排过渡的一种模式,从长期角度看,随着人类环保意识的增强,碳减排行为的普及,自愿减排必将成为减排的最终模式,并成为企业生产成本中的社会成本的重要组成部分。

(二)碳金融参与程度的比较

《京都议定书》中提出三个减排的灵活机制。即清洁发展机制(CDM)、排放交易机制(ET)和联合运营机制(JI)。欧盟、日本等国家广泛采取其灵活机制进行本国碳减排活动,积极制定相关政策参与国际碳交易市场,目前已控制了国际碳金融与碳交易市场的定价权。而发展中国家由于其碳金融开展得较晚,碳交易机制与体系尚不成熟,只能通过清洁发展机制(CDM),向发达国出售核证减排量(CERs)参与国际碳交易。这种不对称的发展导致了国际碳交易市场发展的不均衡,而这种不均衡也造成了碳交易市场体系与价格体系的不稳定性。2008年10月至2009年4月,受国际金融危机的影响,国际市场上的CDM价格就下降了50%。不过随着对碳减排与碳交易认识的加深,发展中国家也正在积极与发达国家接轨,提高其在国际市场上的碳金融参与程度。

(三)碳交易中心范围的比较

目前世界上的碳交易中心根据其覆盖范围大小可分为三个层次。

第一层次为各国州(省)、市政府所设立的碳交易中心。其中最具代表性的是美国“芝加哥气候交易所”与澳大利亚“新南威尔士温室气体减排体系”;我国目前建立的8个环境交易所也属于此类交易所。此类交易所根据本地区特点进行有针对性的温室气体减排交易,并为本地区参与国家及国际碳市场交易提供了有效平台。第二层次为国家级的碳交易中心。相比于小范围的碳交易中心,此类碳交易中心更加全面,交易项目也更多。通常在负责本国国内碳交易的同时也代表本国政府对外处理碳交易,是国家级的碳交易核心部门。现在比较有代表性的国家级碳交易中心有加拿大“蒙特利尔气候交易所”,新西兰的“碳排放交易计划”和日本的“自愿减排体系”。第三层次为国际间的碳交易中心。此类交易中心对稳定交易的市场交易体系和交易环境要求比较高,故目前只有碳交易成熟的欧盟地区较为常见。伦敦是世界碳金融中心。此类中心可以全面反映国际碳交易变化特征,并且为世界的碳交易定价提供重要参考。作为一个国际性的碳交易市场,其在国际碳交易市场上扮演着重要的角色。

(四)政府参与形式的比较

由于碳金融市场发展时间较短,政府所扮演的角色就比较多,所起的作用相对也大。政府既要充当市场的组织者,也要充当市场的参与者,甚至还要充当市场的监管者。由于各国情况各异,各国政府对于碳金融市场的参与程度也不尽相同。英国、法国、西班牙、意大利、荷兰、丹麦等欧盟国家通常采用政府注资形式成立本国碳基金,直接参与碳金融市场。而美国、日本等国家采用的则是更加市场化的运营机制,鼓励本国企业、银行、投资公司等建立非政府型碳基金参与碳金融市场。欧洲碳基金(ECF)也是非政府碳基金的代表。在碳基金的运营方式上,各国政府所采取的形式也有不同。英国碳基金由英国政府和企业共同组成的董事会对基金进行管理;意大利政府则将碳基金托管给世界银行;日本的碳基金则由投资的33家企业组成的董事会负责运营。

三、对我国的启示

中国是碳排放和碳减排大国。根据联合国清洁发展机制公布的统计数据显示,到2010年,中国的预期核证的减排量规模(CREs)将达到2.4亿吨,占全世界的61.45%[7]。面对全球碳金融的快速发展,中国必须加快发展步伐,成为世界碳金融市场的主导力量。而政府提供必要的支持政策,则是我国碳金融市场发展的重要保障,借鉴上述国家政府在碳金融发展中的政策经验,我国政府在支持碳金融发展方面可采取如下措施。

中国目前虽然属于自愿减排的国家,但作为碳排量大国,中国承担碳减排义务是历史的必然。哥本哈根气候大会上,中国政府宣布到2020年,中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。2010年10月19日,中国政府公布了“中国自愿碳减排标准”。因此,制定完善的法律法规对发展我国的碳交易、碳金融体系尤为重要。我国应在碳金融的认证体系、交易规则、监管体系、保险体系等碳金融发展的基础领域立法,继而在信用评级、期货和期权交易、碳资产证券化等碳金融派生领域立法,为碳金融的快速发展做好充分的立法准备。

(一)完善碳金融法律法规建设

(二)制定积极的碳减排政策

碳交易是碳减排市场化的重要体现,但考虑到成本,企业往往缺少主动减排的意愿。根据发达国家的经验,若想使企业积极地参与到碳减排行动中,除了明确的法律法规外,还应根据企业的发展特点采取相应的激励机制,提供技术与资金支持。为此,我国应出台一系列鼓励碳减排和碳金融的政策,形成政策的“组合拳”：首先应通过征收碳税等强制手段促使企业被动减排。然后通过减税和补贴等奖励方式促使企业积极自主减排。第三是采取补贴等方式促进碳减排量的出口(CERs)。最后通过降低碳交易税的形式吸引国内外资本进入,促进本国碳金融市场的发展。

(三)政府积极参与碳金融市场

在基础交易环节,我国可组建自己的政府型碳基金和信托型投资公司,为中小企业碳减排提供资金支持。收购本国企业的碳减排资源,为本国参与碳交易市场的企业提供资质担保、融资、风险共担等方面的支持,积极参与国际碳金融市场;在碳衍生品等二级市场交易中,我国应积极参与国际合作,投入必要的成本开发碳期货、碳期权等金融衍生品,吸引国际资本进入我国碳金融市场,加快其发展。政府还应引导商业银行加快碳信贷市场的建设,为参与碳减排的企业提供便捷、安全、高效的碳融资服务。

(四)搭建完善的碳交易平台

制定完整的国内碳减排交易体系并争取更多国际市场碳交易定价权。碳交易在未来将取代石油成为全球最大的能源市场,所以国际市场上碳交易定价权是各发达国家争夺的对象。在近几年的碳交易市场中,我国因为没有定价权而遭受了巨大损失。争取到国际碳交易市场的主动权,不仅仅关系到我国的经济利益,更关系到我国的能源战略和经济战略。因此,我国政府应利用在国际碳减排市场的份额优势,迅速建立国际化的碳交易中心,整合我国的碳减排资源,建立自己的准入制度、信用评级制度等,保障我国企业在国际碳交易市场上的合法权益。

(五)拓宽碳金融资本流通渠道

目前我国的碳金融资本流通渠道尚不顺畅,四大商业银行在碳金融领域的拓展十分有限,与之对比明显的是我国的民营资本敏锐认识到了碳金融的巨大商机,并纷纷加入碳金融市场。兴业银行作为国内首家“绿色银行”已经在碳金融市场取得了初步的成功。因此,政府应逐步放开对民营资本进入碳金融市场的控制,加快碳金融市场的多元化发展。

此外,政府还应着手培养碳金融领域的专业人才,在高校设立相关专业,开设相关课程,培养熟悉碳金融的专业人才。同时在市场上鼓励机构、银行、券商等成立针对碳金融市场的投资咨询和投资业务,建立碳金融从业资格考试制度等。

[1]Sonia Labatt,R.RWhite.Carbon Finance：The Financial Implications of Climate Change[M].New Jersey ：John Wiley&Sons,Inc,2007：2.

[2]陈荣.低碳金融互为支撑[N].中国化工报,2009-12-30(4).

[3]State and Trendsof Carbon Market[R].World Bank,2009.

[4]朱家贤.环境金融法研究[M].北京：法律出版社,2009：32-39.

[5]William K.Jaeger Carbon Taxation When Climate Affects Productivity[M].Land EconomicsVol,2002,78(3)：354-367.

[6]刘倩,王遥.碳金融全球布局与中国的对策[J].中国人口·资源与环境,2010(8)：64-69.

[7]Lohmann,Larry.Uncertaianty markets and carbonmarkets：Variationson polanyian themes[J].New Political Eonomy,2010(2) ：225-254.

The International Comparison in Policy Supports of States'Carbon Finance Development and Inspirations to China

YANGDa-guang1,ZHANG He1,WANG Tian-shu2
(1.Economic School,Northeast Normal University,Changchun 130117,China;2.International Exchange School,Jilin University of Finance and Economic,Changchun 130117,China)

With the development of the world low-carbon economy,the carbon finance,as a very impo rtant part of wo rld economy,has p layed more impo rtant role.Governments take some suppo rting policies towards developing it.China,asa big country w hich has one of the largest carbon emission,needs a serious carbon finance supporting policies.The supporting policies of carbon finance in developed countries,concerning legislations,attending to carbon emission market,establishing carbon trade p latform,can be adop ted by China.

Carbon Finance;Policy Supports;International Comparison;Inspiration

F832

]A

1001-6201(2011)04-0031-05

2011-03-22

杨大光(1957-),男,吉林长春人,东北师范大学经济学院教授,经济学博士;张贺(1986-),男,吉林长春人,东北师范大学经济学院硕士研究生;王天舒(1988-),女,吉林长春人,吉林财经大学国际交流学院。

[责任编辑：秦卫波]