治理视阈中的公共性

高 进,李兆友

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众需要。治理的主体是多元的,既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作[1]。治理的目标是政府、市场和市民社会等主要治理主体协同合作谋求善治,善治的本质是实现公共利益的最大化,而公共利益又是以公共性为基点。由此可见,公共性在政府、市场和市民社会的治理中扮演着共同关联点的角色。在治理的特定结构中,政府、市场和市民社会是以对抗性的博弈关系而存在的,但是,协同合作寻求公共利益的最大化,必然要求三者以公共性为基础方可实现。本文以治理为研究视阈,定位政府、市场及市民社会与公共性的内在关联,揭示公共性的含义,探讨公共性的场域,把握公共性在政府、市场及市民社会治理中表现的特质,有助于治理的研究。

一、 公共性的内涵

公共性源于“公共”,汉娜·阿伦特认为“公共”一词意指两种紧密联系而又不完全相同的性质:公开和共同。公开指事物公开地出现,能被在场的所有人从各个不同的角度看到、听到和谈论。共同指各个角度的观看、听和说最后都指向一个共同的东西、为人所共有的东西[2]。因此,“公共”具有公众从公开的视阈中寻求共同且共有东西的关系属性。在一般意义上,公共性具有特定的语义表达。“公共性是指特定范围内由特定对象、环境和结果将具体个人(或主体)联系起来的具有普遍性、不确定性和意识交互性的社会关系。”[3]从治理的角度,公共性也体现着特定的内在规定。按照治理理论来看,治理主要是基于对传统等级官僚制模式和扩展的自发市场秩序模式的反思,旨在解决政府失败与市场失灵的矛盾问题,通过政府、市场和市民社会的合作,在合作共治中实现三者比较优势的最大化,以实现对公共事务的善治,从而调整国家、市场与市民社会的关系。在此过程中,政府、市场和市民社会都体现一定的公共性。

政府是公共性的主要承担者。正如马克思指出,国家除了阶级职能外,“一切政府都不能不执行一种经济职能,即举办公共工程的职能”[4]。政府的公共职能即是政府的公共性外化的体现。在治理的特定视阈中,“政府的公共性是政府的第一属性”[5]。“政府因为实现其公共目标、维护其公共利益而建立,这也是政府公共性的起源,虽然不同时代、不同背景对政府公共性的外部特征有不同要求,但实现正义、提供公共物品却是所有政府公共性的公共内容。”[6]政府属性的定位和把握,是治理合作的共同基础,更是实现善治的根本动力。公共性的属性要求政府在提供公共物品和公共服务的过程中彰显公正,从而达到目标与原点的高度一致,真正行使政府的角色与职能,实现治理趋向善治的终极关怀。

市场是公共性的实现者。市场作为资源配置的手段,关系到个人实体的生产和生活,关系到企业的发展和壮大,关系到国家的进步与兴衰。市场是生产领域公共产品的主要提供者,是消费领域商品买卖的重要依托方。市场并不是私人领域独有的方式手段,也是公共领域提供公共产品的基本手段,这种表现形式根源于市场内在的公共性。在治理的理念与框架下,市场通过自由竞争、价格机制和利润来配置公共领域的社会资源。市场在追求效益为价值导向的过程中,达到实现公共性的客观结果。

市民社会是公共性的参与者。市民社会也是公共性的重要载体。马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中指出:“在过去一切历史阶段上受生产力制约同时又制约生产力的交往形式,就是市民社会。”[7]这种交往的组织形式具有特定的公共性。市民社会正是市民追求公共利益实现公共性的特定组织形式。市民社会开辟了独立于政府而实现公共性的崭新路径,因为“在现代国家条件下,公民参加国家普遍事务的机会是有限度的。但是人作为伦理性的实体,除了他私人目的之外,有必要让其参加普遍活动。这种普遍物不是现代国家所能经常提供他的,但他可以在同业公会找到”[8],同业公会正是黑格尔主张市民社会实现公共性的组成部分之一。即使是当代社会,市民社会仍然是实现公共性不可替代的载体。

可见,在治理的语境下,公共性是指政府、市场与市民社会等治理主体通过协调合作实现善治的关联属性。一方面,公共性是国家、市场与市民社会合作的基础、联系的纽带;另一方面,公共性的价值目标在国家、市场与市民社会的治理中得以实现。

二、 公共性的场域

公共性的场域是公共领域。“所谓‘公共领域',我们首先意指我们的社会生活的一个领域,在这个领域中,像公共意见这样的事物能够形成。”[9]而这种公共领域包括“教会,文化团体和学会,还包括独立的传媒,运动和娱乐协会,辩论俱乐部,市民论坛和市民协会。此外还包括职业团体,政治党派,工会和其他组织等”[10]。公共领域的本质属性就是公共性实现的场域。公共领域不仅是公共利益生成的交集场域,而且是维护和实现公共利益的重要平台。在治理的特定活动中,公共性产生于公共领域,同时,公共领域为公共性的实现搭建交流合作的桥梁。

公共领域为治理中公共性的产生提供一定的场域空间。治理需要领域平台,这种领域既是一种场所的体现形式,又是一定范围的界域限度。公共领域作为治理中公共性的平台和空间,二者的逻辑基点都是来自于公开和共同。公开地、共同地看到共有的东西,不仅需要共时性的时间维度,而且须要保证同在性的空间场所,无论是治理多元主体中的政府、市场,还是市民社会,正是在这一场域中,才能真实地得以展现,显示出其同一性。正如汉娜·阿伦特所言:“只有在事物被许多人从不同方面看到,聚集在它周围的人们知道他们从众多差异中看到了同一个东西,世界的真实性才能真切而可靠地显现出来。”[11]其中“同一个东西”作为公众观看的同一客体,表现为共同的唯一性,也就是说,“在公共世界的条件下,现实主要不是由组成这一世界的所有人的‘共同本质’保证的,而是由这样一种事实保证的,即尽管角度不同,因而看法各异,但每个人关注的总是同一客体”。这种同一客体就是公众观察到的公共性的物化形式,“在公共领域中展现的任何东西都可为人所见、所闻,具有可能最广泛的公共性”[12]。尽管政府、市场与市民社会观察问题的视角不一,尽管作为观察者的政府、市场与市民社会的动机存在差异,但是,所有目光投向的“同一客体”是在而且仅在公共领域方可存在。与此同时,由于公共性的产生具有公开和共同的特性,而且客体又是共时同在的“同一个东西”,这种有限的界域限度必然来自公共领域。

公共领域又为治理中公共性的实现提供交流对话的场域平台。在治理中,政府通过公共领域中公众的公共交往所形成的舆论,评判公共权力与政策,实现交流对话,达成共识。也就是说,“在公共领域中,公众通过话语形式进行公共交往,公众依据理性评判公共权威及其政策和其他公共问题,这种评判形成公共舆论。公共领域承担着双重功能:一是促进了社会整合和群体认同,人们在这里找到了社会生活的意义和价值;二是为国家取得合法性基础,即合法性功能。因为人们在交往和讨论中认可了政治秩序的价值”[13]。同时,政府通过市场这只“看不见的手”实现资源合理配置,通过竞争机制拓展利益的最大化,为治理提供物质基础和现实保障,这种互利性的交流实现仍是基于公共领域的平台。政府、市场与市民社会的多元治理主体在公共领域的交流平台场域中,既保留差别,又达成共识,实现协同式发展。正如哈贝马斯所言:“真正的共识绝不否定差异,取消多元性,而是要在多元的价值领域里,对话语论证的形式规则达成主体间认识的合理的一致,并将这一前提引入语言交往。”[14]多元治理主体的交流合作、共同发展主要是在公共领域中实现的。

三、 公共性的特质

从以上公共性的内涵及场域的讨论中可以看出,治理视阈中的公共性具有如下三个特质:

1. 共生特质

从起点上看,政府、市场和市民社会的公共性是一个整体,体现共生。按照治理理论,在治理的主体上,超越企业治理的局限,也突破一国治理的范围,存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体(如个人、组织,公私机构,次国家、国家、超国家,权力机关、非权力机构,社会、市场、国家等)、力量和运动构成的复杂网络结构[15]。对于治理而言,既须要调整国家和市民社会的架构,又须要理顺政府、市场和市民社会的关系。也就是说治理的主体既可以是国家机构,也可以是私人机构,或者是公共机构与私人机构之间的合作,是国家与市民社会之间的合作。这种治理主体结构是一种具有博弈色彩的整体,整体的属性意味着组成元素的共生,意味着政府、市场和市民社会的共生,这种共生特质是治理公共性的重要体现。

从过程上看,治理的公共性体现共生。治理理论强调治理是一个持续的过程,而不是静态规则的叠加;治理的公共性是在政府、市场和市民社会的良性互动中实现,而不是在束缚与限制中消亡。在这个过程中,政府不再依靠传统的带有强制性的国家权力,通过法规政策,对公共事务实行自上而下的单向管理,而是通过在政府、市场和市民社会之间建立合作伙伴关系,共同对公共事务实行上下互动的双向治理。因此,治理的过程是公共性实现的过程,是政府、市场和市民社会共生的过程。

从目标结果上看,治理的公共性体现共生。治理目标是为了实现善治,善治的本质是公共利益的最大化。从一定意义上讲,公共利益的实现是公共性的内在要求,公共利益的最大化是政府、市场和市民社会公共性的外化趋势。在谋求公共利益的过程中,政府、市场和市民社会基于公共性这个共同的联系纽带,在合作与协调的基础上,扮演着各自的角色,履行着各自的职能,发挥着各自的优势,形成协同与合力,促成公共利益的实现。在公共性目标结果实现的同时,政府的公正、市场的效益和市民社会的发展也得以实现,这种结果是共时性所得,是共生式形成。

2. 共治特质

政府、市场和第三部门共同治理提供公共产品和公共服务,实现公共性。治理理论倡导公共产品和公共服务不应由政府单独全面供给,而应由政府、市场以及第三部门合作实现供给。在提供公共产品方面,政府必须明确区别“政府提供”和“政府生产”,政府应该不再直接大量地承担公共产品的生产,应该更少地“划桨”、更多地“掌舵”。政府应该组织市场去生产和提供公共产品,并将主要精力集中在保障市场生产和提供公共产品的规则制定和实施上,创造有利于市场发展和完善的制度环境。第三部门作为市民社会非营利性的组织载体,积极协调公共产品的生产和供给。治理理论强调通过政府、市场和第三部门等社会多元主体之间的互动所形成的合作网络来处理社会公共事务,解决社会公共问题,提供公共服务。重视合作治理中各组织间的相互合作、坦诚沟通和达成共识,使对立或各异的利益彼此适应,从而采取合作的行动;它促进各个领域的自组织治理,而且还能使各式各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调;它既包括为保证人们服从的正式制度和体制,也包括人们同意或以为符合其利益的非正式安排[16]。

政府、市场和第三部门在合作机制和网络中共同治理,实现公共性。治理理论强调治理合作的基础不是控制和支配,而是协调,不是一系列的规则,而是持续的互动。这种协调与互动要求将市场的激励机制和第三部门的管理手段引入政府的公共管理,实现“更小的政府,更多的治理”[17]。政府的角色与定位应该是各参与者中“同辈中的长者”,虽然不具有最绝对权威,却承担着建立指导社会组织行为者的共同准则和确立有利于稳定重要性为主题的大方向与行为准则的重任。政府的职责和作用应该是作为政策主张不同的人士进行对话的主要组织者,作为有责任保证各个子系统实现某种程度的团结的总体机构,作为规章制度的制定者,及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取“最后一着”补救措施[18]。

3. 共享特质

治理的公共性是一种共时性共享。治理公共性的表现形式是提供公共产品和公共服务,提供的向度是面向公众群体的,属于同一时空下社会公众所享。公众群体在三者提供的公共产品和公共服务中实现利益需求。政府在提供公共产品和公共服务时,既巩固公共权力的基础,又保证公共政策的连续性。市场在提供公共产品和公共服务过程中,增强优化资源配置的能力。市民社会在参与提供公共产品和公共服务的同时,实现自身的特定利益。共享是抓住机遇战胜挑战的多元共享。正如法国学者卡蓝默所言:“治理的大问题是永恒的----让同一块领土上数以百万计的人们共同生活在内外和平和持久的繁荣中,确保人类社会与其环境的平衡;以长远眼光管理稀缺而脆弱的自然资源;保证人们思想和行动自由,同时维护社会性,调和共同利益;向每个人分别和共同提供最大的繁荣机会;允许科学和技术的发展而不被其力量冲昏头脑;确保所有人过有尊严的生活;承认文化和传统的多样性和丰富性,同时使其参与整个社会的和谐;适应世界的变化,同时又保持其自身的特性。”[19]由此可见,解决好治理问题,才能实现具有共时性的和谐共享,这既是治理的责任义务,又是治理的重要目标。

治理的公共性还是一种历时性共享。人类的发展是一种生命延续和文化传承的过程,治理的公共性也相随而行,公共性外化的成果不仅使当代受益,而且恩泽后世。正如汉娜·阿伦特所言:“共同的世界是我们出生的时候进入、死亡的时候离开的世界。它超越了我们生命的大限,而进入过去和未来;我们来到这个世界之前,它就已经在那里了,在我们短暂的停留之后,它将继续存在。它不仅是我们与跟我们生活在一起的人共有的世界,而且也是与我们的先辈和后代共有的世界。一代一代的人来去匆匆,而这个共同的世界则长存不没,不过,它只是在具备了公共性之后,才能够如此。正是公共领域的公共性才能够吸纳人们想从时间的自然废墟中拯救出来的任何东西,并使之历经数百年而依然光彩照人。”[20]由此可见,公共性是历时性的共享。在治理的视阈下,更加具有可持续性。公共领域的公共性,在代际的传承中,折射出灿烂的光芒,人类代代共享,时时受益。

综上所述,在治理的视阈中,公共性成为政府、市场和市民社会的关联属性,正是这种共同的纽带成为治理多元主体协同合作的基础,而公共利益作为公共性的内在要求,也成为治理走向善治的价值目标。在治理的过程中,公共性表现为系统共生、协同共治和持续共享的特质,这些特质为政府、市场和市民社会共同的资源权力分配和制衡,为公共利益实现最大化夯实了坚固的基础。治理视阈中公共性的探求也成为未来政府发展理念与模式的逻辑基点。政府作为治理多元主体中的组成部分,以公共性为联系节点,在市场与市民社会等主体中寻求共同点,虽然各自的价值目标不同,但是,政府作为合作发展中的主导者,积极发挥“同辈中的长者”的协调作用,发挥市场的竞争优势和市民社会非营利性组织的激励特点,促进政府、市场和市民社会各自优势的叠加,产生治理整体突现的良好效应,承担责任与秩序的角色,从而实现公平与效率的统一。

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