当前我国失地农民就业保障问题研究

李瑞记

(菏泽学院，菏泽山东274015)

当前我国失地农民就业保障问题研究

李瑞记

(菏泽学院，菏泽山东274015)

随着工业化和城市化进程的加快，我国失地农民数量日益增加。失地农民的就业保障问题已成为社会各界广泛关注的热点问题。我们应认真研究当前失地农民的社会保障问题，探讨进一步完善失地农民的社会保障制度的新途径。

失地农民;社会保障;劳动权利;就业

我们应建立多层次的社会保障制度，以替代土地的社会保障功能，确保农民的基本生活水平;通过农民的再就业工程，提高农民自身的发展能力，形成长效的收益机制。

一、当前我国农村土地对农民的社会保障功能

1.农村土地的社会保障功能大于生产功能

目前，我国农村社会保障制度不健全，大多数农民没有稳定的就业渠道。土地对于农民来说不仅是生产资料，更是一种社会保障。土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。我国现有耕地19.5亿亩(1亩=0.0667公顷)，大约有1/3以上的省份人均耕地不到1亩，600多个县不到0.5亩。按照国际标准，人均耕地低于0.8亩时，土地就只有生存保障的功能，而没有条件承担生产功能了。近年来，小规模农户分散经营方式导致农产品的生产成本增加，从经济核算的角度来看，农村土地的生产资料功能几乎丧失。现在农村土地制度的增产增收功能虽然在减弱，但是越来越具有生存保障功能。根据另一项研究显示，我国粮食商品化率长期维持在35%左右，85%的农户处于自给半自给状态。从农地产出的角度看，我国农村土地对农民来说具有重要的社会保障功能。

2.农村土地的社会保障功能主要体现在养老和失业保障方面

当前，我国农村缺乏统一有效的社会保障体系，土地直接承担着农村社会保障的功能。我国农村老人的主要生活来源是土地收入和家庭赡养。农村老年人只要拥有一份土地，自己耕地或者让子女代耕，就具备了基本的生活保障。同时，由于劳动力转移在许多地区多是季节性或临时性的，常年在工厂做工的人也没有终身的职业保障，农民即使只有几分地，也可以赖以生存。当从事非农产品的劳动者在就业状况不佳的时候，就可以退而务农，使自己的劳动价值得以体现，并获得基本的生活资料。

3.农村土地仅能给农民提供最基本的生存保障

由于家庭土地经营格局本身固有的获利空间的局限性，以及近年来农业生产成本的攀升和农民负担加重，农村土地的社会保障功能具有日益弱化的趋势。同时，随着农民就业渠道的扩大，收入多元化和年轻人脱离土地的倾向，土地仅可以为农民提供最基本的生存保障，即食品温饱。但是，土地只要具有保障的价值，不论其保障实际能力的大小，农民都会保留并将其作为一种生活的基本保障。在农民享受不到社会保障的情形下，土地便成为最为踏实、可靠的生存保障，成为公正底线的保证。

4.农村土地的社会保障功能使农民面临两难境地

一方面，农民收入水平提高，农业种植收入在农民收入中所占的比重逐步降低。1985年中国农村居民家庭人均年纯收入398.6元，其中种植业收入191.46元，种植业收入比重为48.5%，2009年农村居民家庭人均纯收入2 533.62元，其中种植业收入791.2元，种植业收入比重为31.2%。农民极想摆脱土地的束缚，但同时由于对未来预期的不确定，农民不愿与土地脱离，不愿放弃土地承包经营权。进城农民普遍持有挣钱与种地两不误的心态。这样，农民就陷入两难境地，既想进城打工挣钱，又不愿离开农村土地成为市民。这样，就造成农村土地大面积的转包或抛荒现象，也影响到农民合理流动和非农化进程。

二、当前我国失地农民就业保障的基本情况

1.失地农民安置的主要方式

就农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便有了后顾之忧。目前，失地农民的法定安置途径主要有三种:招工安置、货币安置和留地安置。招工安置是计划经济时代的产物，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，推行的难度日益加大;留地安置常因为农民集体经济组织管理不善等原因，引发新的资产流失等问题，所以这种安置方式已经大打折扣;货币安置是当前主要的一种安置方式，但它是一种生活指向性的安置，而非就业指向性的安置，对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题考虑不多。

2.目前失地农民的基本处境

现行的货币安置政策只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则完全没有考虑。现行的征地价格也满足不了建立失地农民养老保障制度的需要。从各地情况看，失去土地的农民就业率偏低，失业率较高。失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又有别于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有与城市居民一样的社会保障。这部分人处于社会保障的真空地带。

3.失地农民失业后的困境

在对待失地农民方面，许多地方为了维护城镇下岗职工的利益，虽然承认农民在城市化进程中的作用，但在就业方面却没有把他们纳入社会就业保障体系。农民工失业后没有相应的制度保障，只停留在自助或基于血缘和亲情的互助上。即使靠个人积蓄生活，他们能够维持生活的时间也很短。由于最低生活保障制度不完善，失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险，农民工失业后基本处于无保障的状态，一旦补偿金用完了，其生活境况就会非常困苦，有的居无定所，连基本生活都无法维持。这不利于“三农”问题的根本解决，也不利于农村的和谐稳定。

4.失地农民的再就业状况

要切实保障失地农民的基本生活，根本的出路在于就业。但是从目前的情况来看，失地农民就业困难重重，受多种因素的影响。目前，我国失地农民就业情况主要有三类。一是居住在城区近郊和各类加工业较发达地区且有独立经营业务的失地农民，在失地前就借助城区市场经济的便利条件，离开本土兴办二、三产业，经济收入比较殷实，多数人将承包的土地转包给别人租种。二是以集体经济为依托的失地农民，这类农民失地后，可以到集体所有制企业就近找到工作。三是单纯以土地为生且生活在远郊和偏远地区的失地农民，这类农民以农业生产为主，失地就意味着失业，由于受年龄、文化、技能等限制，缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。

三、当前我国失地农民就业困难的主要因素

1.我国现行法律制度不完善，难以保障失地农民的合法权益

我国法律只规定了集体经济的所有权性质，但没有规定集体经济的法律性质。集体土地权属的虚化使得土地征用补偿费偏低，难以保证失地农民就业创业的平等财产权。这显然不利于农村经济发展。在农村，农民凭借着土地，才得以参与社会分工和交换。农民一旦失去土地，就失去了参与社会经济分工和交易的基础，失去了参与社会制度博弈的机会。失地农民是一个新的弱势群体，在许多方面常常处于不利位置。但我国劳动保障方面的法律法规没有对农民工给予特殊保护，没有给他们提供有效的保护措施。失地农民市民化问题具有普遍性与变异性、复合性与长期性、破坏性与集体性特征，制度安排不慎将会带来社会的震荡和不安。

2.职业培训和就业指导制度不完善，难以提高失地农民的再就业能力

自20世纪90年代以来，我国一些地区开展了针对农村劳动力的职业培训工作。这些培训虽然对提高农村劳动力的整体素质，推动农业结构调整和农村剩余劳动力转移起到了一定的积极作用，但从总体上讲，农村职业培训工作还缺乏体制、政策和经费上的有力支持，还远远不能适应市场经济发展的迫切要求。目前，我国职业培训机构建设相对滞后，劳务输出和就业服务体系不健全，难以为失地农民提供良好的就业环境和市场信息。

3.农民个人综合素质不高，难以形成就业的竞争优势

目前，我国失地农民最困难的有三类群体，一是女40岁，男50岁以上的这部分人，由于年龄、文化、体力、技能等方面的限制，他们很难找到工作;二是失地前完全依赖土地为生的农民，由于思想意识、技术能力等方面的原因，很难找到合适的工作;三是生活在离城区较远的农民，就业意识和择业观念比较保守。就这三种类型的农民看，即使少部分人具备其他劳动技能，由于社会就业现状本来就存在供大于求的矛盾，而失地农民的劳动素质与社会上其他阶层相比又普遍较低，要实现就业仍十分困难。另外，外来人员不断涌入，也增加了本地劳动力就业的压力。

4.安置方法比较单一，难以保证失地农民实现再就业

我国现行《土地法实施条例》规定:对被征用土地农民安置有三种途径:一是传统的以“土地换就业”，由征地一方吸纳失地农民就业。二是由失地农民所在乡村集体负责安置的方式，即把征地款付给当地乡村组织，让其妥善安置失地农民。三是对失地农民一次性货币补偿方式。这种将征地补偿费直接支付给农民本人的方式是目前采取最多的方式。在大量失地农民再就业十分困难的背景下，安置补偿费远不能取代以往土地所具有的最后保障功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民提供足够的创业或再就业的资本金。

5.劳动力市场机制不完善，难以实现农村人力资源的合理配置

目前，我国劳动力市场建设相对滞后，公共就业服务体系不健全，劳动力供求信息不准确，传播不及时，即使有适合失地农民的工作，他们也很难实现充分的就业。一些非法职业中介乘机向农民工宣传虚假信息，甚至个别中介机构与企业劳资人员串通一气，搞虚假招工，骗取农民工的中介费。另外，我国城市现行的就业政策是为解决城市市民的就业设计的，多偏向于城市居民，不利于农民工进城平等就业，而充满歧视性的就业要求，繁琐的就业手续，复杂的登记项目，又成为农民进城就业道路上难以逾越的鸿沟。

四、完善我国失地农民就业保障制度的基本路径

为了提高失地农民的生活保障，我们应加快建立城乡一体化的社会保障制度，实现新农村与城镇社会保障制度的对接，使城乡居民在劳动保险、失业救济、最低生活费等方面都享有同等的社会保障待遇，从而解决失地农民的后顾之忧，促进农民就业。

1.政府应提高公共服务的能力，实施有效的劳动力就业政策

各地政府应在劳动就业方面给予就业指导，加大培训力度，提高劳动者素质和技能，组织搞好劳务输出，为失地农民再就业提供良好的服务;建立再就业培训基金，专门拿出一部分土地出让金用于失地农民定期再就业培训;实施优惠的贷款政策，在贷款、税收、场地等方面为失地农民自谋职业和自主创业提供优惠的政策，适当放宽信贷条件，降低贷款门槛;改革职业培训的模式，充分发挥各职能部门的整体联动作用，改善现有培训机构和培训基地的硬件设施及培训手段，使农民能够在培训中掌握实用技能;继续打击非法职业中介和其他侵害农民劳动权利的各种非法行为，为农民营造一个良好的就业环境。

2.加快土地产权制度改革，维护广大农民的合法权利

我们应加大集体经济土地所有权制度改革，在确保农村集体所有权、尊重农民土地财产权的前提下，积极探索农村集体土地转为建设用地的有效方式。制定对转让或放弃土地承包使用权进行合理经济补偿的成熟政策，允许农民对土地的使用权进行合法、有偿转让。农民转移到城镇或非农产业就业，其承包经营的土地不得随意收回，原承包土地和宅基地可以通过转包、转让、互换、入股、租赁等方式在集体经济组织范围内流转，解除土地对农民的束缚。加快我国土地制度创新，实现土地资源配置方式由单一的行政性征用、出让向以市场配置方式转变，实现土地利用方式由粗放向集约转变，最终达到既有利于大幅度降低进城门槛，促进企业和人口的适度集中，又能充分保护村集体和农民的长期土地权益。土地产权立法应明确农民对土地具有完全使用权，拥有收益、处置、抵押、继承等一切权利，维护农民合法使用土地的正当权益。

3.加快农村劳动力市场建设，建立完善的就业服务体系

进城就业是失地农民市民化的物质前提。为了促进失地农民就业，我们应加快建立统一的城乡劳动力市场网络，实现城乡劳动力用工信息共享，尽量让进城农民都能得到及时有效的就业信息，在城市内与邻近城市间高效率流动。充分发挥市场在调节就业中的基础性作用，逐步建立劳动者自主择业、平等就业的就业机制。打破束缚劳动力合理流动的各种身份等级制度，废除农民进城就业限制，促进劳动力跨地区、跨行业、跨所有制的充分流动，逐渐淡化城镇下岗失业人员就业优先的就业取向，最终实现劳动者统一竞争的就业格局。建立统一的就业信息服务机构，大力发展劳动力市场中介组织，形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系，规范就业机构行为，为失地农民再就业提供高质量的信息服务。

4.建立失地农民的失业保险制度，促进失地农民重新就业

建立和完善失业保险制度，是建立社会主义市场经济体制，实现农村劳动力资源合理配置的客观要求，是完善农村社会保障制度的重要举措。要解决失地农民的失业问题，仅靠预防措施是不够的，我们必须建立一个适合我国国情的、以集体保障为主体、国家救济和家庭保障为补充的失地农民的就业保险制度。建立失地农民失业保险制度的关键在于落实资金。失地农民的失业保险费应由政府、村集体和个人分别合理负担，即政府出资一点，集体补贴一点，个人交纳一点。要保护被征用土地农民的合法利益，政府出资部分不应低于保障资金总额的40%，可以从土地出让金收入中列支;集体承担部分不应低于保障资金总额的30%，从土地补偿费中支出;个人承担部分可以从征地安置补助费中抵缴。保险资金到位了，失业保险制度才能逐步得到完善。全社会都要认真贯彻落实国家的失业保险规定，推动农村失业保险工作顺利的发展。

5.建立养老金和最低生活保障制度，保持农村社会的和谐稳定

建立养老和最低生活保障的救助制度，可以使失地农民老有所养，增加农民的收入，保持农村和谐稳定。

［1］ 李爱民.土地保障功能与农村社会保障制度创新［J］.财经论丛，2008(4):26.

［2］ 孙思海.我国农村土地的保障功能应逐步弱化［J］.经济纵横，2009(1):28.

［3］ 王东进.中国社会保障制度的改革与发展［M］.北京:法律出版社，2008:279.

［4］ 吴忠民.公平视野中的中国农民［J］.江苏社会科学，2008(6):51.

［5］ 韩涛.如何解决失地农民问题［J］.科学决策，2008(4):72.

Research on Employment Security of the Land－lost Farmers in Current China

Li Ruiji
(Heze University，Heze Shandong 274015)

The phenomenon of the land － lost farmers is a product of industrial modernization，and also an inevitable social phenomenon in the course of urbanization.Employment security of land－lost farmers has become a hot topic concerned by all social circles.Farmland guarantee that farmers can settle down and get their places，and once it is lost the farmers will be confronted with the problem of reemployment.We should research into the topic of social security of land－lost farmers and inquire into the new ways of social security system.

land － lost farmers，social security，labor rights，employment

C913.2

A

1672-3805(2011)03-0006-04

2010－12－08

李瑞记(1971－)，男，山东菏泽人，菏泽学院学报编辑部副教授，法学硕士;研究方向:社会主义新农村建设理论